我国保税港区发展及其功能创新和整合研究

卞　彬

摘要：保税港区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。探索保税港区这一特殊监管区域的功能和效应，及其在分析我国设5立发展背景的基础上，分析我国保税港区与国外自由港的功能比较，明确保税港区是我国具有多重战略意义的制度创新，要以国际性、前瞻性与全局性的创新理念，提出发展建设中国保税港区的政策建议，以充分挖掘和整合保税港区的功能潜力。

关键词：保税区；功能创新；政策整合

中图分类号：F127.9文献标识号：A文章编号：1007-5194(2009)02-0097-05

保税港区是我国在对外开放新进程中的一种海关特殊监管模式，是自由港的雏形。胡锦涛总书记在十七大报告中首次提出“实施自由贸易区战略，加强双边多边经贸合作。”目前，保税港区作为新型的海关特殊监管区域，它的地域特殊性、税收优越性、监管独立性等，在许多方面还并不为广大的出口企业所了解和熟知。理清思路、落实保税港区的功能定位；拓展保税港区功能领域，找准切入点，真正实现港区联动和“功能的整合和政策的叠加”是亟须研究的新课题和重大战略问题。

一、保税港区基本功能的探析

保税港区“港(口)区(保税区)合一”的区域特征是对传统港口和保税区分离运作管理的一大突破。保税港区作为一种新型监管模式，既不同于“港”也不同于“区”，而是兼有“港”和“区”的双重特性。

(一)口岸的功能

从保税区到保税港区：一字之差“差”在哪里?与保税区相比，保税港区的内涵更为丰富，功能更为齐全。从字面上很容易看出，设立的保税港区，一般都是依港而建，保税港区比保税区多了码头和港口的功能。口岸功能表现在：一是港口作业功能：即存储通过港口进出境的货物以及其他未办结海关手续的货物，开展货物装卸、拖运等基本的港口作业功能，货物在港区内的停留不设时间限制。二是国际中转功能：即进入保税港区的国际中转货物和国内货物，可进行分拆、集拼，再运至境内外目的港，保税港区还将提供进口保税货物整箱堆存的服务，货物可以根据货主需要在保税港区内进行综合处理或国际中转。保税港区作为国际物流和航运中心，可以通过推动区港联动，实现一体化运作。其作用在于保税港区有利于海关特殊监管区的政策和管理延伸到港区，提高港口的开放度和自由度，带动港区集装箱吞吐量的增长，提高港口参与国际竞争的能力。

(二)物流的功能

保税区的形式已经满足不了企业更好地参与全球经济的需要，越来越多的跨国公司的投资，其产品在研制、生产、销售等环节需要高度的国际化，迫切需要一个具备国际配送、国际采购、国际中转等功能，且货物能自由、高效流通的区域。保税港区的物流功能克服了这种状况，保税港区不仅能使国外产品快速进入国内市场，又可以方便地转口去其他国家，降低经营成本。表现在：一是国际配送功能：即在保税港区陆上特定区域设立仓储物流区，进境保税货物进入该库场后可进行商业性简单加工、批量转换后，向境内、外分拨配送。二是国际采购功能：即国内货物进入保税港区港口或港区卡口即可享受出口退税政策，对采购进区的国内货物和保税货物进行出口集运的综合处理或商业性的简单加工后向国内外分销、返销。三是转口贸易功能：即保税港区内的企业可从事转口贸易、交易、展示、出样、订货等经营活动。其作用在于全面、高效地发挥港区的国际转口贸易和出口贸易功能，降低物流企业的商务运作成本，扩大出口。

(三)出口加工的功能

保税港区内作为区域经济的“增长极”和“发动机”。保税港区作为对外开放和参与国际分工的平台，通过与区内区外进行的垂直专业化或水平专业化，形成产业间的前后相联系，积极融入全球供应链中，并在区内区外形成特定的产业集群、产品链或是产业链，通过乘数作用，成为区域经济的增长极或发动机。表现在：一是出口加工功能：即在保税港区特定区域设立出口加工区，开展加工贸易。工贸结合型或单纯贸易型的企业都可以利用保税港区的区位优势和物流设施开展进出口贸易和转口贸易等业务。在保税港区可发展外向型加工工业，主要包括原料零部件在海外及销售市场在海外的产品的加工、依托境外先进技术的高科技新型产品的制造等。二是商品展示功能：在保税港区的特定场所展示供看样订货的展览品、样品，拓展国内外市场，以交易量扩大国际物流量。因为在保税港区可建立大型的商品展示场馆，使国内客户不出国门就可以在区内直接就地观摩世界各国的商品，并可以在看样后当即签订合同，办理进口手续；境外客户也可以在区内看样后与国内企业签订出口合同。其作用在于保税港区在形态上呈“前港后区”格局，在功能上互相延伸，相互渗透，解决了多年来海关特殊监管区与邻近的港口相互割裂，完全依赖自身的政策优势发展的格局。

(四)产业聚集的功能

保税港区作为贸易自由化与便利化的先行区，与其他区域相比，保税港区具有更大的开放度，在免关税上更加完善，在实施贸易与投资自由化方面更能率先与WTO的规则全面接轨。保税港区通过集聚和扩散效应，打造试验区的“区位品牌”。表现在保税港区的一系列功能，通过资金、人员、商品和信息的自由流动和集聚扩散，可以创造或提升“区位品牌”效应。使多个跨国公司的物流中心集结在同一保税港区内，带动区内仓储业、运输业、贸易业、金融业、信息业等多种服务业发展。保税港区将从最初的“政策飞地”逐渐形成区域经济发展的增长极，通过国际商务活动的拓展，服务和辐射周边区域，创立综合性功能区的“区域品牌”，并通过以对外开放为主的各项制度创新，成为综合改革配套的前沿。其作用在于保税港区模式对提高海关通关效率、监管效能并按照国际惯例运营的工作机制将发挥积极作用。

(五)拓延的功能

保税港区与传统保税区相比，不仅是真正的“境内关外”，还享受税收、监管等各项更为优惠的政策。一是关税减让将影响保税区现时的“保税效应”。主要税收政策：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。表现在对于从境外输入保税区的货物，在一定时间内，海关暂时保留征税权，视其最终流向而确定关税的征收或免收。对于从境外进入保税区内的货物或进入以后复出境的货物，不视作进出口，免办进出口手续，免征关税。二是取消以配额为主要形式等非关税壁垒将削弱保税区现有的贸易自由度优势；取消对区内企业在货代、船代和外贸经营权等多领域的限制。允许外商从事转口贸易、过境贸易和进出口贸易。三是在市场准入方面的国民待遇。保税港区作为试验区金融开放和资本运筹的中心，表现在保税区内适度放宽了外汇管理

政策，开设外资金融机构：保险机构等，开展物流金融、离岸金融、外汇改革等金融开放的试点。

二、我国保税港区与国外自由港的功能比较

保税港区的名称是我们国家的一个独创。我们在英文中将保税区称为Free Trade Zone，将保税港区称为Free Trade Port Area，在对外的形象还是自由贸易区和自由贸易港区。我国目前的保税港区，并不是国际上公认的自由港，而是国家海关政策的完善和试点。就目前而言，我国保税港区与国际自由港有相同之处，也存在一些差异。如何定位我国的保税港区发展模式和功能创新，有必要分析和借鉴国外自由贸易区功能的发展经验。

(一)国外自由港功能的发展趋势

国际贸易需要各国之间有自由的、便利的贸易环境，而各国在进行国际贸易的同时又要保护本国本地区产业经济的发展不能受到过多影响。这是一对矛盾，解决的办法是，各国除了执行各自的海关政策外，还设立自由贸易_区等为国际贸易提供自由化、便利化的条件。保税港区的发展是国际贸易自由化、便利化的产物，是对海关政策的突破，海关政策在一个国家、一个地区内普遍发生作用，具有普遍性；自由港政策只是在一个特定的有限的区域内发生作用，具有特殊性。

欧共体在法律文件中规定：“自由港是港口的一部分，自由港有严格明确的界线，该界线受海关监督。自由港划在海关管制区以外，准许外国商品免税出入。在该区内商品可以储存、重新包装、展览等，或在遵守有关条例的前提下转运、销售或作加工，海关一般不予监督或限制。”其成为国家利用自己港口区位优势而做出的促进国际转运业务，发展本地区经济的一种选择。从1547年意大利的热亚那湾建立的第一个自由港为标志，迄今已有450多年的历史。从国际看，分布在近百个国家和地区，据不完全统计，目前全球已有1，200多个自由贸易区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4％；67个发展中国家共设立775个，占65.6％。另一方面。自由贸易区的功能不断趋向综合扩展。从70年代开始，以转口和进出口贸易为主的自由贸易区和以出口加工为主的自由贸易区就已经开始相互融合，自由贸易区的功能趋向综合化。通常都具有进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等多种功能，这些功能综合起来就会大大提高自由贸易区的运行效率和抗风险能力。

(二)我国保税港区的功能发展现状

2000年国务院批准设立出口加工区，实行加工贸易封闭管理，改“漫山放羊式”为“圈羊式”管理。随后陆续审批设立了跨境工业园区、保税物流园区、保税区和出口加工区等海关特殊监管区域。然而，按照WTO协议，我国关税水平大幅度削减，保税区的非关税壁垒将逐步解除。保税区面临的挑战主要是三个“优势弱化”，即外贸经营权的放开，保税区的政策优势弱化；关税的逐步下调，保税区的“保税”优势弱化；出口加工区发展很快，保税区的出口加工优势弱化。特别是与国际普遍认同自由贸易区或自由港区在功能、体制和监管方式上的不对等，已日益成为制约中国企业以及来华投资外资企业扩大国际合作的桎梏。我国保税区对投资者尤其是外商投资企业的吸引力逐渐下降。并且改革开放三十年，我国对外贸易总量已排名全球第四位，已经成为世界上新兴的经济体之一，成为国际产业转移的主要承接地区和“世界工厂”。2007年全国港口集装箱吞吐量达到了1.147亿标准箱，实现了历史性的跨越；港口货物吞吐量达到了64.1亿吨，均继续居于世界首位。我国对外贸易的90％由海上运输，港口是我国进出口贸易的“桥头堡”，-是水陆运输的枢纽，是国内市场和国际市场的结合点，我国的保税区转型迫在眉睫。

保税是对外开放的产物，港口是实施保税政策的重要依托。2005年6月国务院批准设立了第一家保税港区一上海洋山保税港区，目前正逐步形成区域性格局，南有以广州、深圳为主的珠江三角洲区域，中有以上海、宁波为主的长江三角洲区域，北有以天津、大连、青岛为主的渤海湾区域。加上西部内陆唯一的重庆保税港区，并开创了“水港+空港”的“一区双功能”新模式。保税港区把港口与保税区成功地整合在一起，并进行封闭操作，在我国的海关特殊监管区域中，是目前我国国情下政策最开放、层次最高级的海关特殊监管区，是目前国内与国际惯例最接近、政策功能最完备、货物跨国境流动障碍最少、享有经济性与便利性最大的特殊功能区域。保税港区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区乃至港口码头通关的所有政策和功能。就本质而言，它是根据我国国情，在真正意义上实行“港口和保税特殊监管区合一”运作，探索逐步实现自由港区功能的创新性尝试。保税港区是实现保税区政策优势与港口功能优势协调发展的选择，其内涵为“政策叠加、优势互补、资源整合、功能集成”，体现了保税区与港区在区域、资产、信息、业务等方面的联动发展。

(三)我国保税港区与国外自由港的相同点和差异点

首先，我国保税港区与国外自由港的相同点：在地理位置方面，均选择在交通条件优越的对外运输港口的港区或港区附近，并与港区实现一体化；在区域管理方面，均实行封闭管理，港区与境内一般区域之间设有必要的隔离设施；在区域性质方面，均为特殊经济区域，而非一个社区概念，区内不允许居民居住；在进出口税收方面，均被视为处于关外；在优惠政策方面，均享有一些优惠的政策；在区域功能方面，也是基本相似的。

其次，我国保税港区与国外自由港的差异点：在设区目的方面：国外经济自由区设立的目的，是在不影响对国内市场保护的前提下，最大限度地获取国际自由贸易给国家经济带来的好处。而我国仍侧重于使保税区成为开放型经济新的增长点，带动区域经济的发展。在区域性质方面：国外经济自由区是属于海关管辖区之外的特殊区域，是真正实现了“境内关外”。而我国保税港区虽然就进出口税收而言处于关外，但在海关管理等许多方面仍未真正实现“境内关外”，而只是具有口岸功能的海关特殊监管区域。在自由度方面：提供“自由”和“便捷”的管理措施，贯穿于从货物卸船到运输再到转运的整个过程中。而我国对一线货物仍然实行备案管理，对保税物流园区的管理实际上仍是一线、二线、区内三重管理。在管理体制方面：自由港的设立国一般都设立专门机构，负责对自由港实行宏观经济管理与协调，管理较具权威性。而我国保税区的管理更多地体现为地方政府的管理。在信任度方面：国际自由港区海关对区内企业充分信任或者以充分信任为前提，一般实行单证管理。而我国海关对园区货物实行单证与货物监管同步，仍然追求事前管住。

三、创新和拓延我国保税区的功能的政策建议

保税区是创新的产物，制度创新是根本。保税港区其所具有的开发开放价值，除了保税区原来所能发挥的各项功能外，更强调其开放的质量、效益、

外部效应、示范性和制度创新价值。中国特色的保税港区毕竟是一个新的事物，如何实现保税港区价值，其关键在于保税港区是否能够进行功能创新。2006年温家宝总理视察海关时，进一步明确指示“推进海关特殊区域整合，充分发挥特殊监管区域的示范、导向和辐射作用，延长加工贸易价值链”。

(一)推动区港有效合一的问题

我国建设和发展保税区的根本目标是为了改善我国投资的软环境，特别是利用海关保税的独特条件，最大限度地利用国外资金、技术，发展外向型经济，使保税区真正成为开放型经济的新的增长点，带动区域经济发展。但目前保税区与港口分离，口岸功能受到限制，实践中并未实现深层次的整合。保税港区在物理形式上合一后，在业务流程、管理制度上依旧没有完全的“合一”。目前最为突出的问题是单纯适用现有“港”或“区”的管理办法，将港口作业、保税加工和保税物流相互隔离。必将影响保税港区“区港一体”优势的有效发挥。从而港口功能优势未能得到发挥，口岸功能受到限制，在政策叠加的优势以及管理的高效难以真正形成，削弱其整体的竞争力。因为建设国际枢纽港不仅是为了进行货物装卸，不仅是为了吞吐量，而是要促使货物在港口地区留下来进行加工服务，保证货物增值，促进所在国家和地区社会经济的发展。这就是大家所说“第三代港口”的概念，正是保税港区发展初期我们应该高度关注和大力培植的。建议将保税港区“三合一”政策加以具体化和规范化，将现在政策优势和口岸优势有机结合，形成共同优势，打造和推动保税港区的“功能整合、政策叠加”的整体优势。改变我国海关特殊监管区域(场所)有多种形态，在功能、政策、监管模式上既有区别又相互交叉，过于强调专业化的结果，就导致了功能和资源利用的单一化、分散化的现象。

(二)促进出口加工和转口贸易的问题

保税港区是沟通国际、国内两个市场的重要桥梁，其物流功能和优惠政策既可为外商进入中国市场创造条件，也为国内企业参与国际市场竞争架起便捷的桥梁，促进进出口贸易、转口贸易、出口加工业等的发展。从保税港区的实际运作情况来看，除物流功能得到比较充分的发展外，出口加工和贸易功能在保税港区的集聚速度都比较缓慢。我国保税港区发展转口贸易的初衷未能实现，保税区的口岸贸易、转口贸易、出口仓储等产业的功能未能发挥出来。区港之间不能相互延伸和结合，港口集装箱吞吐量实现了超高速增长，但是保税港区项目入驻和业务发展的速度相对却缓慢的多。致使港口的整体通关环境和物流程序无法满足现代物流尤其是国际中转业务的发展。究其原因，一方面是因为我国近阶段正处于出口加工政策的持续调整期，未来政策的不确定性延缓了出口加工企业在特殊监管区投资的热情；另一方面是因为随着我国对外开放的步伐加快，进出口经营权和分销权的逐渐放开，贸易公司在特殊监管区集聚的独特政策优势已经不复存在，导致了保税港区在发展初期产业结构相对单一的现状。要借鉴国外自由港港区一体化的运作方式与先进经验，依托港口优势和保税优势，参与国际物流经营商合作，发展流通加工和国际配送等业务。促使我国保税港区由开发建设阶段逐步过渡到产业集聚和功能拓展阶段，促进保税产业集群形成。力争使我国保税港区在外贸经济发展中真正起到降低物流成本、业务灵活性和通关效率等方面诸多的比较优势是我们保税港区建设的主要任务。

(三)创新保税港区的监管流程

我国设立保税区并不只是看它可以创造多少经济效益，重要的是发挥在对外贸易中的特殊功能和作用。但是现行的我国国际海运法规、外贸结汇、退税政策、转关管理还不利于保税港区建设。在我国保税区内，目前还不允许开办离岸金融业务，而仓储、展示、分拨、配送、运输等物流功能则还远远没有得到发挥。保税港区在海关管理上能否真正做到“一线放开、二线管住”是实现“货物进出自由”的关键。建议海关进行海关监管制度创新，将监管重点放在“二线”(即自由区与非自由区之间的隔离线)卡口上，海关设在区外办公，加强巡察，一般不入区查验货物；货物人区向计算机备案，出区核销，真正做到了货物入区自由，生产经营自由。创建效率高、成本低、宽松便捷的快速通关监管环境。其次，强化保税港区带动区域经济效应。保税港区作为高度开放的自由贸易区域，其发展有着重要的区域。建议有关政府部门尤其是地方政府，既要重视保税港区在招商引资、产业发展、国际中转等方面的经济绩效，也要关注区域经济带动作用。各保税港区管理当局应积极配合中央和地方政府，主动为腹地利用保税港区创造有利条件。再次，借鉴国际通行做法，积极探索海关特殊监管区域管理制度创新，以点带面，推进海关特殊监管区域整合和政策叠加工作。实行与国际通行的金融政策，开办离岸金融业务，逐步实行人民币自由兑换、外汇自由进出，实行经常项目下货币自由兑换和支付。最后，政策落地和规范监管方面，体现保税港区优势和特色的国内货物“入区退税”、“先报关、后进港”、“属地报关，口岸放行”、进出境货物试行电子备案、“分批出区，集中报关”等报关流程以及入港区货物“一次移箱”查验流程等创新性监管模式。建设功能完善、政策宽松、运行高效、具有国际竞争力的高度开放的，逐步实现与国际惯例接轨的综合贸易港区。

(五)保税港区的法律定位的问题

中国要融入世界经济体系，在保税港区方面就要借鉴“国际惯例”来实施，随着保税港区发展，一些因法律政策不健全而造成的弊端显现了出来。首先，我国关于保税港区的全国统一的立法缺失，尚没有出台全国统一的保税港区法律、法规。因此，迫切需要在国家立法层面给予保税港区一个统一的定位，在此定位基础上才能有效协调各监管单位之间的政策和监管流程。其次，保税港区的监管涉及海关、外汇、检验检疫、税务、工商等多个部门，且很多属于国家直属机关。由于国家对保税港区的定位还没有得到全国性的法律认可，各监管部门对保税港区地位的认知还存在不小的分歧。致使我国保税港区在现实管理中存在着体制不顺，多头管理的现象，与自由贸易区的规范管理存在着相当差距。由于政策之间的协调性不够，企业在保税港区开展业务时仍面临一些不确定性风险，一定程度上影响了保税港区的产业集聚和功能发挥。再次，对保税港区有关基本定义上的不明确，造成了认识上的不统一。容易造成保税港区的各部门在认识上的不统一，有的部门理解是“境内关外”自由区，有的理解是“新型开发区”这样认识上的差异就带来了思想上的混乱、导致各部门对一些具体问题的处理上作法的不统一。最后，保税港区建设是一个复杂的系统工程，它不同于传统的保税区或出口加工区，涉及立法、关境、税收、金融、外汇、投资、人员进出、土地、消费等多方面的内容。建议在国务院层次设立保税港区的管理委员会，对全国保税港区进行布局规划；研究制订全国的保税港区法律法规和实施办法；同时成立全国保税港区协会，推动各保税港区的管理制度和模式健康发展。如何让各项功能发挥最大作用需要突破的困难还很多，还需要研究和实践。

责任编辑王骏