保税区落与起

成为政策洼地的保税区并不一定就能成功。邓小平在南方划了一个圈，深圳崛起了；可也有很多“圈”在全国各地被陆续划下。却因平淡无奇而被人逐渐淡忘。

所谓保税区，是这样一种区域：虽然处于中国“境内”，却在税收上视为“关外”。外国货物进入保税区无需纳税，外企相当于在中国获得一个免税避风港，进可攻，退可守，尤其有利于转口贸易。

在上世纪90年代，我国在十几个城市内设立了保税区，作为当时进一步对外开放的桥头堡。如今，比保税区更先进的保税港区、自贸区都已诞生，保税区地位相对降低，政策优惠程度似乎已不算什么。但不要忘记，连上海自贸区都脱胎于外高桥保税区，而如果青岛真的成为中日韩自由贸易示范区，也毫无疑问将直接继承保税区衣钵。

保税区的历史地位需要总结和梳理。《商周刊》根据当事者王怀岳、汪少华的回忆文章，梳理青岛保税区20年发展脉络。

一落一起

1986年，中日贸易额蒸蒸日上，但棘手的逆差问题未能扭转，双方为此商讨设立“出口加工区”，改善逆差局面。经日本代表多次考察，认为在青岛建出口加工基地是最理想的办法。

最初谈判十分顺利。1988年，日本派遣12名专家赴青岛调研，青岛市亦成立“出口加工区协调领导小组”专责处理。1989年5月，中日共同完成调研，日方提交《最终报告书》，青岛市上呈《关于兴办青岛出口加工区的请示》。向日本商品敞开怀抱，似乎大势已定。

然而大国关系风云变幻。当年6月，政治风向突变，中日关系瞬间遇冷降至冰点，大部分合作项目被叫停，在青岛建设出口加工区的计划也被搁浅。

1991年春，气候回暖，中央重新释放信号，昭示改革开放大方向不变，国务院宣布开启上海浦东新区并设立我国第一个保税区——上海外高桥保税区，随后，天津、大连、深圳、厦门、广州等城市纷纷获批建保税区，青岛亦跃跃欲试，被搁置两年的出口加工区申报被重新激活。

时任青岛市长的俞正声，专门为此事到了北京。

1992年4月的一天夜里，深夜11点多，时任青岛出口加工区筹建办公室副主任的汪少华突然接到上级电话：“俞市长在北京，青岛设立保税区有希望。但国务院特区办只有青岛设立出口加工区的可行性报告，没有保税区的材料，时间刻不容缓，要立即编写青岛保税区的可行性研究报告和编制规划图纸……三天之后送到俞市长手里，你必须准时完成，并由你送去。”

之后，汪少华日夜不息，废寝忘食，与两位同事将两万多字报告书在三天内赶出，在规定时间内送到了市长手中。此时，青岛市几乎所有有关领导都到了北京待命，市长将大家分成12个行动小组，分别负责向国务院的12个部门呈送报告书，并下了死命令：“不达目的不能回青岛。”领导班子在北京活动了一个多星期，到了1992年11月19日，终于盼到了国务院的批复，青岛保税区终得以成立。

二落二起

成为政策洼地的保税区并不一定就能成功。邓小平在南方划了一个圈，深圳崛起了；可也有很多“圈”在全国各地被陆续划下，却因平淡无奇而被人逐渐淡忘。

改革开放30年，特殊政策区划近百个，其中，卓著者居少，平平者居多。平平者，大多是因为地方政府心态没有摆正，认为既然获得了政策就能一劳永逸，其实仍然需要满腔创业热情，去开发创业，将政策用尽，才能有所作为。

青岛保税区的前7年与后10年的故事，正是这个中国区域发展规律的写照。

使九牛二虎之力“拿下”的青岛保税区，在成立之初的七年时间内，进度缓慢，一度发展停滞。

由于长期没找到合适的发展模式，当时的青岛保税区一片荒芜，被称为荒废了土地、荒废了功能、荒废了政策的“三荒区”。1999年，青岛保税区主要经济指标落到全国15个保税区的末位，仅为上海保税区的几十分之一。

当时流传着这样一首打油诗：“区内长青草，牛羊吃得好，厂房盖半边，企业往外跑。”上海外高桥保税区办得风生水起、有声有色，但青岛保税区则是苦苦支撑，面临被国家摘牌的尴尬境地。

青岛市政府逐渐发现问题，重视调整。1999年底，青岛保税区改革体制，实行独立运作。在干部任命上，王怀岳受命领导、整顿保税区。

王怀岳在回忆文章中说：“我到任后发现，保税区工作人员，包括司机在内，只有29个人，要钱没钱、要车没车、要人没人，7年中未提拔一个干部，有的工作人员心灰意冷。我认为，解决发展首要的是要解决人的问题。人的问题解决了，其他一切问题都会迎刃而解。因此，摆在我们面前的当务之急就是统一思想、振奋精神，充分调动大家的积极性，实现保税区的绝地重生。”

时任青岛保税区管委主任的王怀岳南下北上，到全国各地取经，回来后开始大幅改革。完善基础设施，整理半拉子工程，向全国招纳贤才，用足政策，设立驻外招商代表，打破编制界限，实行全员聘任制，企业化管理，推行“黄牌制”和“待岗制”，层层签订军令状……破釜沉舟，不留后路，把每位职工推到背水一战的境地。一系列新政，激活了行政活力，人的积极性一旦提升，各项工作便全面提速。

体制解缚的效果立竿见影，青岛保税区在改革当年就摆脱了落后局面，各项经济指标跃居全国15个保税区的第八位。

2001年，青岛保税区的五项指标——实际利用外资，地方财政收入，外贸进出口总额，各项税收，固定资产投资——全部过亿，综合实力排名入全国保税区第六。2002年，建成韩国贵金属加工园、香港工业园和国际商品展示中心。其中，贵金属园区在整个北方鹤立鸡群，青岛保税区排名也跃升全国保税区第五。

至此，萎靡不振的青岛保税区，在整顿改革三年后，跻身全国先进保税区之列。

危机意识下的及时转型

改革开放的成功，其中一个重要策略因素是步伐稳健，不徐不疾。960万平方公里的国土，并不是一次性全面放开，而是在30年里有秩序地放开，抱着谨慎的试验意识，设立经济特区、保税区、出口加工区、自由贸易区……

保税区是各类试验性质的政策性区域之一，就开放自由度来说，它低于自贸区。如果说它有什么弊端，那就是在政策初立时，由于缺乏经验，政策制定者将保税区与城市港口分割开来，客观上导致保税区的功能效果无法更大程度发挥，因此在中国加入WTO后，保税区的优势便不再显著。此时，青岛市开始思量转型。

“由于没有自由贸易港政策，中国北方港口的集装箱80%需到日韩中转，仅中转装卸费一项，每年就流失数亿美元。”王怀岳回忆起当初缺乏港口支持的保税区发展状况时说。

保税区与城市港口密不可分，但当时政策分裂了两者，全国14个保税区都受此影响遭遇增长瓶颈，有危机意识的青岛市开始发声，倡导将港口纳入保税区管辖范围。

2002和2003年，青岛保税区先后两次承办“中国保税区未来发展”主题研讨会，提出新概念“保税港区”，即时受到国家领导人重视。2003年，全国人大常委会副委员长成思危接纳青岛首倡的理念，提出三步走：“区港联动——建设保税港区——向自由贸易港转型”，他评价说：“青岛保税区进步不小，条件不错，前景乐观。”

青岛能比上海更早一步提出了新路径，令人讶异。携理论优势的青岛保税区在2004年成为全国第二个“区港联动”试点。

2008年，区、园、港合一的9，72平方公里青岛前湾保税港区经国务院批复正式设立，此后进入发展快车道。2012年，它实现南北港区互通，21个集装箱和杂货泊位全部享受保税港区政策，2013年，根据最新中日韩三国蓬勃发展的贸易关系，青岛保税区申建自由贸易区。如今，青岛保税区与世界上100多个国家和地区有业务往来，吸引了40多个国家和地区的近5000家企业到区内落户。

如今，保税区已成为青岛、山东经济发展的重要引擎。国

（王怀岳，1999年12月任青岛保税区管委主任，2014年1月任青岛保税港区管委书记、主任；汪少华，时任青岛出口加工区筹建办公室副主任。）endprint