经济特区立法与省直管市县体制改革研究

程良波 吴风华

[摘要]完善省直管市县管理体制是省第五次党代会确立的海南四大重点改革之一,以省委五届三次会议通过《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》为契机,我省已全面拉开了进一步深化、完善省直管市县管理体制改革的序幕。在新一轮以体制机制创新为主要推动力的省直管市县管理体制改革中,如何用好建省初期中央赋予海南经济特区较大的立法权,以科学发展观为指导,积极探索适合海南发展的更具活力的体制机制,促进海南又好又快发展,是事关改革成败的关键。本文将从几方面对此问题作一初步探讨。

[关键词]经济特区立法 体制改革 省直管市县

一、海南进一步完善省直管市县体制的路径选择

1988年,海南建省办经济特区之初,就在全国率先建立了省直管市县的行政管理体制,由省直接领导和管理18个县市,中间不设地区一级。20年的实践证明,海南实行省直管市县体制,减少了行政成本,调动了各市县的积极性,有力地推动了海南经济的发展。然而,随着改革开放的深入推进,行政管理权力过多于集中在省直部门,市县缺少应有的权力和活力的弊端渐渐显露。进一步完善省直管市县管理体制,赋予市县地级市的行政管理权,把市县能办的事交给市县,增强区域发展的活力,是构建更具活力的体制机制、加快海南发展的迫切需要。

2007年4月,省第五次党代会把完善省直管市县管理体制确立为海南四大重点改革之一。2008年4月,胡锦涛总书记在海南视察时,也明确指示海南要“着眼于转变职能、理顺关系、优化机构、提高效率,搞好地方政府机构改革,完善省直管市县的管理体制”。

为落实胡锦涛总书记的要求和省委五届三次全会的统一部署,2008年7月海南省委五届三次全体会议通过了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》(以下简称《意见》)。《意见》对完善省直管市县管理体制的指导思想、基本原则和主要目标、对省和市县两级政府的职责进行了明确界定。根据《意见》规定,海南省政府及所属部门尽量减少具体事项审批,集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责。对市县则最大限度地下放管理权限,将市县政府及其所属部门应该行使的行政管理权,还权于市县;将地市级政府及其所属部门行使的行政管理权,下放给市县;将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权,根据海南现阶段的发展需要,通过行使特别立法授权等法定程序,下放市县政府行使。对于经济管理事项,能放则放;对于社会管理事项,考虑到市县承接的能力不同,下放行政管理事项没有搞一刀切,对海口和三亚两个地级市实行了区别对待。《意见》决定第一批向市县下放权力177项,还有20项待省人大常委会修改相关法规后再下放。

二、进一步完善省直管市县体制必须用好经济特区立法权

进一步完善省直管市县体制必须用好经济特区立法权,充分发挥海南经济特区立法权的优势,以《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》精神为指导,发动群众,在深入调研,反复推敲的基础上,对现行实施的各项法规、规章和条例进行梳理,修改和完善,或根据实际需要创设新的法律。以保证省直管市县体制改革依法顺利推进,巩固省直管市县体制改革的各项成果,促进海南又好又快发展。

1988年4月13日,七届全国人大一次会议审议了国务院建立海南经济特区议案,除了决定将海南岛列为经济特区外,还“授权海南省人民代表大会及其常委会,根据海南经济特区的具体情况和实际需要,遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规,在海南经济特区实施,并报全国人大常委会和国务院备案。”这就是全国人大授予海南经济特区较大立法权的完整内容。

经济特区作为改革开放的试验田、排头兵的地位和作用,决定了特区立法权具备以下特殊属性:一是试验性。就是先行探索立法,保障改革开放的顺利进行,并为今后的完善和发展留下空间。同时,为全国立法提供经验和可供选择的模式。二是突破性。就是突破国家法律的某些规定,解决影响改革开放的体制障碍。三是创制性。就是在国家尚未立法的领域,以法律规范创建新的体制机制,营造更为宽松、更为灵活、更为自由发展的法律环境。特区立法权的特有属性决定其价值在于先行权、试验权、创制权、变通权,是体制创新、扩大开放、深化改革、加快发展的主动权。因此,必须倍加珍惜,全力用好,为特区新一轮发展提供支撑和保障。

经济特区立法也是特区改革发展重大决策的一种基本形式,是特区改革发展的重要支持和保障,这种法制支持和保障是带有根本性、全局性、基础性的。立法引导和推动省直管市县体制改革发展决策的实施,将改革的“破”与立法的“立”有机结合起来,有利于克服和避免新旧体制交替过程中混乱无序状态的出现,使省直管市县体制改革活动依法有序进行。与此同时,特区立法要适时总结海南实施省直管市县体制改革20年来的实践经验,用法规形式把省直管市县体制改革的成果固定下来,及时实现改革政策和措施的法律化、制度化,并解决改革中出现的新情况、新问题,树立改革权威。

三、运用经济特区立法权完善直管市县体制改革的具体内容

根据《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》的规定,进一步完善省直管市县管理体制的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照权责相统一、财力与事权相匹配以及决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,科学划分省和市县两级政府职责,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,着力提高市县推动经济社会发展的积极性和能力,促进海南又好又快发展。必须遵循的基本原则是:一是有利于促进发展;二是有利于政府职能转变;三是有利于提高行政效能;四是有利于服务群众。按此要求,为配合省直管市县管理体制改革的顺利实施,经济特区立法必须把握从以下几个重点。

(一)关于行政权力配置的立法

海南完善省直管市县管理体制改革的目标是转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,着力提高市县推动经济社会发展的积极性和能力,促进海南又好又快发展。此次改革实现该目标的主要手段是权力下放,海南省政府及所属部门尽量减少具体事项审批,集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责。对市县则最大限度地下放管理权限,将市县政府及其所属部门应该行使的行政管理权,还权于市县;将地市级政府及其所属部门行使的行政管理权,下放给市县;将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权,根据海南现阶段的发展需要,通过行使特别立法授权等法定程序,下放市县政府行使。根据上述改革思路,省、市(县)两级政府都要对现在执行的各项涉及本部门的法规、规章和条例进行认真的清理和审查,该修改的要修改,该完善的要完善,该新设的要抓紧时间设立。最后报省人大审议,在全国人大赋予的经济立法权限范围内审批通过。

行政权力配置创新不仅指省、市(县)两级政府权限的合理划分,还包括政府与市场,政府与社会职能的重新界定。完善省直管市县管理体制改革不单是省政府要给市(县)政府下放管理权限,调动市县政府的积极性和创造力,促进县域经济的发展;同时也需要政府给市场、给社会放权,真正实现海南建省初期提出的建立“小政府,大社会”的社会架构的初衷。因此,对于《意见》决定第一批向市县下放的197项行政权力,有哪些是可以再放给市场、放给社会的,的确是一件很值得商榷的事情。而除了197项行政权力外,还有哪些权力是政府应该交还给市场,还有哪些社会职能政府没有承担起来的也是需要认真研究的。这也是转变政府职能,建立服务性政府,实现政府管理由行政管理向公共管理转变的必然要求。政府与市场、政府与社会权力创新配置的结果最终需要以立法的形式确定下来,才能成为社会普遍遵守的规范。

(二)关于行政权力监督的立法

此次完善省直管市县管理体制改革的重点是下放权力,权力下放也就意味着责任的下放,目的是建立省与各市县权责明确的管理体制。权力需要责任来约束,更需要强有力的监督机制确保权力的行使不会偏离人民授权于政府的初衷,甚或于成为某些不法之徒以权谋私的工具。这也是此次以权力下放为主,完善省直管市县管理体制改革能否成功的关键。

对行政权力监督的立法应体现以下几个层次:

1.立法监督

由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性,因而,在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象,甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法、所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象,直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权,保护公民的合法权益,必须对行政立法进行监督。因此在以权力下放为主的行政权力重新配置的行政立法过程中,必须加强立法机关的立法监督。

2.执法监督

根据《意见》规定,此次权力下放市县后,省政府及所属部门尽量减少具体事项审批,集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责。执法监督有多个层次,既包括立法机关对行政机关的执法监督,也包括上级行政机关对下级行政机关的执法监督,还包括人民群众及社会舆论对行政机关的执法监督。在这次完善省直管县体制改革中,如果这三个层次的监督都能到位并发挥应有的作用,体制改革必将收到事半功倍之效。

3.司法监督

行政权在国家权力中是一种最庞大的权力,按照权力制约的原理,就要有与之相应的权力加以制约。为此,除了从立法上控制、执法程序上规范外,司法监督就是最不可缺少、最重要的制约手段。立法监督和执法监督都是特定机关的主动监督,司法监督是一种被动监督和事后监督,是人民群众行使监督权的主要手段。在完善省直管县体制改革中,必须加大司法监督的力度,各级法院也要认真贯彻《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》精神,制定从司法监督角度促进省直管市县管理体制的具体措施。

(三)关于进一步完善政府公共管理职能的立法

2008年4月,胡锦涛总书记在海南视察时,明确指示海南要“着眼于转变职能、理顺关系、优化机构、提高效率,搞好地方政府机构改革,完善省直管市县的管理体制”。胡总书记的指示为海南完善省直管市县的管理体制指明了明确的目标,这次大规模的权力下放仅仅是针对海南省直管市县管理体制存在的突出问题确立的第一阶段的工作目标。而长期目标还是要落实到胡总书记提出的“转变职能、理顺关系、优化机构、提高效率”四个重要方面。因此,如何结合海南实际,进一步完善政府在公共管理领域应承担职能的立法就显得至关重要。

在当代社会,政府职能转变的一个重要趋势就是由传统的行政管理向公共管理的转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理,而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能,实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品,放手让市场与社会提供私人产品。政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使:

一是积极建立市场规则,完善市场秩序,规范市场行为,尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境。

二是提供市场所不能提供的公共物品,解决市场不能或不愿解决的公共问题,如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育。

三是投资于基本的社会服务和基础设施。

四是解决市场不能解决的社会政治问题,如建立社会保障机制,通过社会转移支付和再分配,促进社会公平。

五是有效地实施宏观经济管理职能,运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行,实现充分就业和经济持续发展。

从制度和立法层面看,实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变,建立政府公共管理制度要从如下几个方面进行:

一是要加强人大工作立法,树立人民代表大会的权威,充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用,加大人大对一府两院工作的监督,加大人大在重大事项决策方面的力度和范围,约束行政立法的范围和数量,并加强对行政立法和执法的监督。

二是要健全对行政领导与公务员的法律监督,进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规;尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。

三是要细化部门预算,实行绩效预算和零基预算,实行国库集中支付制度,对政府预算资金的使用实行全过程的监督,建立公共财政体系。

四是要制定《行政程序法》,规范政府行政行为,同时彻底清理政府对社会经济活动的各种前置式审批,除保留政府必要的经济与社会管制外,各种审批制度均应改为自动登记制,不能改为自动审批制的,要改为专营权拍卖制或经营权招标制,对政府垄断领域要实行市场化改革。

五是要建立公共管理的绩效管理制度,通过科学的绩效管理制度(如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等),促进公共管理绩效的提高。