审计视角下金融服务创新风险问题分析

姚跃华

摘要：本文在金融服务创新审计调查的基础上，通过对金融服务创新风险的分类剖析，提出了风险控制的对策建议。

关键词：基层央行；金融服务创新；风险分析

金融服务创新工作启动几年来，社会对金融服务的需求得到进一步满足，基层人民银行的金融服务水平得到提升。随着金融服务创新工作不断深入，伴生的风险不容忽视并日益显现。

为此，笔者结合工作实践作一些分析探讨。

一、风险成因分析

（一）制度风险。因金融服务创新的实践活动突破原有制度设计形成的制度缺失、制度设计缺陷、制度不完善，导致业务和管理操作行为发生偏差所形成的风险。如，征信部门金融服务创新试点推出的中小企业信用体系建设、农户信用档案建设等创新项目，大都没有配套的制度出台。目前操作上业务人员自行比照原有的《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》、《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》进行管理，没有考虑新业务信息来源、采集、利用的个性需要进行有针对性的整章建制。会计财务部门推行的反洗钱非现场监管信息系统，对系统安全、信息安全、数据采集、利用等都无配套制度办法、操作规程等。国库部门自主创新推出的国库直接办理涉农（涉民）补贴发放、国库直接办理库区移民资金划拨，从扶持资金的拨付方式、发放模式、管理形式都发生了较大变化，也未更新该项补贴资金的核算管理办法。又如，因制度存在设计缺陷可能导致的风险，人民银行国库直接办理无记名国债兑付业务制度设计就存在制度相互抵触的缺陷。《中国人民银行无记名国债兑付操作规程》与《人民币发行库管理办法》在已兑付的无记名国债的上缴程序、入库保管审批手续、保管员对已兑付国库债券的查验责任、国库部门对发行库代保管的无记名国债的检查职责的规定上都相冲突。这使制度丧失了现实意义，反而造成操作上的管理真空。

（二）操作风险。由于有章不循、违章操作或突发事件处置不当所形成的风险，其中也蕴藏了员工的道德风险。操作风险涵盖了基层央行金融服务创新业务的每个业务环节，较多存在于流程复杂、人员密集、业务繁杂的国库服务体系、支付清算体系、会计集中核算体系等金融创新服务一线部门。以县支行业务岗位整合试点为例，根据分行《关于县市支行业务岗位整合工作的指导意见》，中心支行在充分调研的基础上对个别岗位职责进行了调整优化，出台了《辖内支行业务岗位整合实施方案》，但因方案对人员配置、部门职责整合、岗位职责的分配过于刚性，缺乏以人为本的灵活性，没有过多考虑每个县市支行人力资源的个体差异。县市支行在执行方案后，一是颇感人员综合业务素质跟不上；二是兼岗工作的业务峰值有冲突；三是岗位设计的灵活性、机动性不足，岗位职责没有调整空间。因此，支行基于对现有人力资源开发潜力的考虑，对个别岗位职责进行了重新分配，在人员得不到补充的情况下，势必形成了一些违规兼岗、违规操作，可能隐藏一定的操作风险。

（三）技术风险。因研发的新业务系统安全性能不高、系统的日常管理和运行维护不力、系统应急培训、演练和应急措施不到位，以及拓展系统功能所形成的风险。如：推广上线运行的反洗钱非现场监管信息系统、支票影像交换系统、会计集中核算电子对账系统、税库银联网缴税系统、外商直接投资外汇业务信息系统等。以上业务系统都为总行统一组织开发，也经总行科技司测试验收，但仍不排除可能存在的安全缺陷风险。系统日常管理不严和运行维护不当或维护人员不作为造成的风险是基层央行的主要技术性风险。如部分新推广的业务系统安装有游戏软件；有的用户密码仍为初始密码或长期不更换；操作用户也没有养成良好的离柜签退习惯；部分系统没有建立运行维护登记簿，没有严格履行主管（或负责人）审批制度；还有部分系统的病毒库未及时更新；不需启用的系统服务未关闭；系统的数据备份和存储介质保管不当和上述推广的业务系统大都没有配置备用机等问题。虽然这不是创新的直接风险，但新系统的推广，业务用机的增加，放大了这部分风险。

（四）信息采集与披露风险。因信息采集方法不科学、采集渠道狭窄，导致信息内容不完整、信息数据不真实、信息更新不及时，无法满足地方行政机关、公用事业单位、金融机构、社会中介机构、企业和个人等多层次、多元化的信息服务需求，以及信息的披露方式、对象和内容的不合法所形成的风险。如中小企业信用信息基础数据最初征集方式主要是依赖银行金融机构向开户的无贷中小企业直接征集，部分企业出于各种顾虑未提供真实、完整的情况，但金融机构和人民银行缺乏有效手段对企业的基本信息进行考证。此后，该部分数据的更新主要是从税务局征集，两年来一共更新过2次。因此，中小企业信用数据库的信息内容可能存在失真、缺损、滞后的情况，这都使企业信息的有效性大打折扣，影响了人民银行向金融机构和社会其他部门提供信用信息服务的质量，形成征信信息采集和披露风险。又如，证券、保险信息统计指标、统计口径的不统一和采集手段乏力形成统计信息采集与披露风险。因此，可能导致人民银行向政府部门和金融机构披露的证券、保险类统计数据不完整、不真实，形成统计信息采集和披露风险。

（五）法规风险。由于创新出现创新业务的法律法规空白，或使原有业务在表现形式、办理方式、流转程序、服务对象和相关要求发生重大改变，触动和动摇了法律、法规对这项业务的管理要求所形成的风险。如推广全国支票影像交换系统，实现支票在全国范围内的通用，其影像截留信息作为支付依据的做法，就与当前的《会计法》对原始凭证的界定和《票据法》对支票见票即付的规定等法律法规条文相冲突或背离。又如在征信管理方面，人民银行总行颁发的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》，由于是部门规章，它对地方行政机关、公用事业单位和个人就缺乏明显的约束力。

二、风险控制对策

风险控制的总体目标是通过引入现代风险导向理论和风险控制的新理念，对风险的现实表现形式和产生的可能性进行科学识别、分析和评估，并采取切实可行的风险控制新手段和新方法，使金融服务创新风险降至可接受的水平。

（一）构建完备的风险管理组织体系。一是根据“责权分明、平衡制约、简洁高效、有序运作”原则，建立“风险控制权”、“制度制定权”、“业务操作权”三权分离的风险组织管理体系。实践证明，建立“一把手”工程，明确各分支行“一把手”为风险控制与管理的第一责任人，是进行风险控制措施决策、执行和落实的关键。二是构建独立性强、权威性高、责权明晰的风险管理委员会，集中统一管理全行风险管理政策、制度、标准的制定、执行和监督，风险管理委员会下设操作风险、市场风险、信用风险以及系统风险等若干由少数相关部门组成的专业风险管理小组，作为风险管理的决策支持机构；三是设立独立、权威的风险评价、分析和管理部门，负责组织和实施全行的风险组织管理，负责对全行风险管理政策、制度、标准的执行情况进行监督、评价和分析管理。四是建立沟通协作机制。金融服务创新是一项系统工程，风险控制与银行金融机构的配合程度、政府其他职能部门的支持力度、社会公众对服务产品的认知和了解等都有很大的关系。建立一个科学、系统的协调沟通机制有利于风险的分析评价与有效控制，确保整个风险控制识别分析和控制系统的高效运行，实现风险控制的预期目标。

（二）完善安全有效的风险控制制度。一是对现有内控制度、程序、方法进行整合、梳理和优化，同时积极借鉴先进的风险控制与管理理念、方法和机制，对内部控制人员、职能和流程加以规范和统一，便于执行和操作，建立一个动态的、能够持续改进的风险控制和管理体系。二是完善创新业务领域的规章制度。重点完善银行卡产业、网上支付、移动支付等非现金支付工具的推广与使用；支付清算服务体系中的全国支票影像交换系统；开发银行结算账户管理系统与同城票据交换系统接口问题；国库服务业务的核算体制改革以及征信、反洗钱等服务业务领域的规章制度，抓好新领域、新业务和新系统的制度建设。做到制度先行，防止管理盲区，为创新业务服务提供科学、有效、适时的制度保障。三是规范对关键人员的制度约束。关键岗位特别是业务操作与管理要制定严格的准入制度与标准，坚持岗位轮换、加强思想行为动态分析、引入不称职淘汰、不合适流动等方式和手段，严格制度约束，对铲除风险滋生的土壤和依存的环境，不失为一个较好的路径。

（三）健全科学的系统开发和应用机制。业务应用系统的开发既要充分考虑其综合性、兼容性、可扩张性等应用特性，也要充分考虑其应用的安全性和效率性。一是要健全系统灾难备份机制。随着信息技术在中央银行服务领域的不断推广和深化，保持系统运行的稳定性和安全性显得日益重要，建立灾难备份是防止业务应用系统瘫痪，化解外部事件引发操作风险的有效手段。二是要建立以改善信用环境、促进金融生态建设和维护金融稳定为主要内容的应急预案和应急预警处理集机制，确保各业务应用系统以及整个金融服务体系的绝对安全，实现风险控制的目的。三是统筹规划、科学安排。对现有公共服务平台、信息网络平台以及业务应用系统进行全面清理和资源整合，避免各自为阵，尽可能减少金融服务创新成本，节约系统资源，降低风险控制难度，提高金融服务创新效率和相关风险控制和管理水平。

（四）建立严密的信息采集和披露机制。一是建立严密的信息采集、录入、共享机制。特别是统计信息、征信管理、反洗钱、结算账户管理、外汇管理等重要信息，公安、工商、技术监督、统计、各商业银行（农村信用社）等必须对各自采集的相关信息进行交叉横向比对、确认和实地监测。二是规范信息披露的形式和内容。鉴于风险防范与控制的需要，必须解决当前银行机构特别是商业银行信息披露散乱、不系统的问题，必须建立一套适合我国金融市场发展情况与国际监管要求的披露规范。可借鉴美国的作法，对商业银行内部控制信息的披露实行强制性披露，并统一规定披露的内容与格式。无论是上市商业银行还是非上市商业银行都要一视同仁，提高整个银行系统内部风险控制信息披露水平。

（五）培育健康的风险控制文化。一是深入开展风险教育和培训。规范统一的金融服务领域的风险意识和风险语言，培养员工的风险素质，建设与金融服务创新风险战略相符合的风险文化。二是建立道德诚信准则。在建设和谐金融生态环境过程中，应重点建设诚信服务准则，倡导良好的风险控制文化，形成有效的风险控制氛围，实现控制服务过程中的道德性风险。

（作者单位：中国人民银行益阳市中心支行）