加强农村集体资产管理的对策研究

楼金雨

摘要：农业、农村和农民问题，始终是中国革命和建设的根本问题。在发展社会社会主义市场经济的新形式下，要特别重视和加强农业与农村工作，坚持把农业放在一切经济工作的首位，大力发展集体经济。而集体经济的健康持续的发展就需要加强农村集体资产的管理。本文正是基于此分析了加强农村集体资产管理的对策，希望本文的研究能够给农村集体资产管理工作提供借鉴和指导。

关键词：农村；集体资产；管理对策

为相应2006年诸暨市对全市各乡镇行政村撤并的要求，大唐镇将原有38个行政村，撤并为10个行政村和三个社区。在新的形式与情况下，撤并后出现了一些问题，其中集体资产的管理成为了其中的一个焦点问题。本文针对如何对加强农村集体资产管理的问题，谈了一些浅显的认识。

一、集体资产管理过程中存在的问题

1.村集体资产的产权不明，造成集体资产流失

在农村集体资产存量的统计标准与统计口径方面，均没有较规范的要求，以致有的村级组织说不清有多少集体资产，因而集体资产的产权界定不明确。农村“集体资产产权”在农村经济中有着不同的表现形式，如农村土地、农村集体经济组织和乡镇集体企业等。主要有以下几种情况：

（1）土地所有权造成的产权不明晰

在实行家庭联产承包责任制时，原有的资产没有划清所有权。由于农民没有土地所有权，集体与农民权利边界模糊。在缺乏民主和监督的情况下，有的村轻易取消农民的土地使用权，或重新分配、或另行承包给他人、或中饱私囊等等。改革开放后，实行统分结合的双层经营体制，农村集体资产所有的产权性质始终没有改变，产权主体缺位和产权边界模糊的问题始终得不到有效解决。随着市场经济体制改革的深入，集体资产产权主体虚置，产权边界不明晰，产权制度滞后、效率偏低的弊端逐渐显现。

（2）农村集体经济组织造成的产权不明晰

农村集体经济组织产权制度改革要着重解决两个问题：一是农民个人作为集体经济组织的成员，其产权主体如何体现。或者说，集体经济组织如何实现产权主体的人格化。二是如何将模糊的集体资产产权明确到每个农民的头上。经过艰苦探索，股份合作制成为农村集体经济组织产权制度改革的主要趋势。股份合作制以合作制为基本原则，吸收了股份制的适用规定，是一种新型经济组织形式。它类似于合作制，但它明确了资金的联合，明确了农民个人产权，明确了按资分配，使农民真正拥有自己的产权分额。

然而，在实践中往往由于投资主体的多元化反而造成了投资主体不明，无法划分所有权的集体资产很多。

（4）其他资产的产权不清的情况

有的集体资产被行政事业单位和国有企业无偿占有、使用；有的集体资产被工商、税务、土地管理等部门平调，形成了大量产权不清的集体资产。有些国家扶持，乡村集体投资、群众集资，或占用集体设施兴建的公益性事业、基础设施和镇企业没有明确各自的产权。

2.农村集体资产评估管理工作落后

一些改制的集体经济组织进行清产合资时，本应当由具备资产评估资格的权威机构对企业资产存量进行正规的资产评估，并建立起正常的验资审计和资信评定制度，而一些村下属企业在改制时，是由村委班子确认企业净资产的。同时一些改制集体经济组织的企业经营层与普通职工之间股权分配比例失调，实际中仍存在法人股比例过高的现象，存在一定的不公平性，同时也造成了集体资产的流失，因而这几年的集体资本金没有产生相应的增值，造成了有些村民的上访、集访。

3.村级财务管理水平落后，缺乏必要的审计

村集体经济组织的收支关系到组织内每一位农民的切身利益，集体财务会计不仅反映了国家、集体、农户之间的分配关系，更反映了集体经济的实力和干部的作风。因此，村集体经济组织财务一直是广大农民群众十分关注的热点问题。

但长期以来，由于村干部法律意识淡薄、财经观念不强、财务监督机制不健全、财务管理制度不落实、财务公开不规范和财务人员素质偏低等原因，造成农村集体资产流失严重。主要表现在：

（1）费用审批不规范。主要表现在：第一，审批不符合有关程序规定，有些开支不经集体研究，大额开支不经理财小组讨论，个别人说了算，或者说理财小组只是走过场。第二，审批手续不全，有的有经办人无审批人、有的有审批人无经办人、有的甚至无经办人也无审批人、有的自用自批。第三，报销凭证不规范，收据、自制单据、白条入账的现象大量存在。

（2）会计人员业务水平较低，账务处理不规范。主要表现在：第一，账簿尤其是明细账设置不全。在调查中，有的村应收款和承包及内部往来科目设置了明细账，其它科目都只是在摘要栏中作了记录，时间长了，业务多了，不易核对，容易发生错误。第二，总账与明细账不相符。有的科目，总账和明细账的数据有明显的差错，都堂而皇之的进行账务处理并每月进行结账。第三，账务处理错误。村级会计在进行账务处理时，经常是以收抵支，差额入账，不按会计制度要求进行账务处理。第四，会计出纳对账不及时，相互监督不力，凭证传递不规范，有的村会计和出纳甚至长期不对账，出了问题相互推诱指责。第五，工作不认真，有少记、多记、漏记及随意调账等现象发生。

（3）会计档案管理不善，财务资料保存不完整。现在农村由于办公条件的限制，办公在许多仓库或者是危房中，没有特别的档案室来摆放各种档案资料，出现了许多村会计档案出现霉烂、鼠啃、虫蛀、遗失等情况。有些村是过了许多年才发现情况的，造成了部分资料的缺失、不连续。

二、农村集体资产管理存在问题的原因分析

1.法律制度建设严重滞后

法律制度完善、产权明晰、责任明确是市场经济运行的基本要求。国家现行的法律法规还没有对农村集体经济组织的法人地位立法。农村集体经济组织的法人不明确、《宪法》和《民法通则》都只是对农村集体经济组织的合法性有明确规定。农村集体经济组织究竟属于何种形态的组织，法律上并未作出明确规定，导致其产权不清，法律责任不明确，使得农村集体经济组织难以较高效地开展商品经营活动，集体经济的交易成本非常高。同时，对集体资产的处置、评估等也缺乏有效的法律监督，因而随意性较大。

2.农村集体资产管理素质低下

从本质上讲，农村集体资产面宽范围广，涉及部门多，认识也不够统一，导致集体资产管理相当混乱，常常出现有好处时哪个部门都管，无好处时谁都不管的现象，管理机构的不明确，使得管理主体的合法权益得不到保障。同时，农村集体资产管理的任务与目标模糊。农村实行承包经营责任制以来，不少管理人员认为，集体资产管理就是看管好“分”的过程中保留下来的已为较少的集体资产，没有认识到集体资产管理的主要任务是管好、用好、保值增值。

3.集体债权催缴困难或催缴不力

农村集体债权既有历史上积存下来的，又有承包以来新形成的，都存在催缴困难问题：主要是债务人长年出走下落不明(外出打工经商)；债务人经济确有困难无力偿还、历史欠账不好理清；有的在合同中没有清楚的规定权利和义务，同时按照法律法规的规定，己经过了规定的时间，胜诉权消失等。“催缴不力”主要是对部分无故拖欠的单位和个人采取措施不力，或有些欠款属于村组干部关系户欠款而给予包庇或放任等。债权越多，拖欠时间越长，出现坏账的概率就越大，时间长了，就不了了之。

三、农村集体资产管理的对策

1.尽快建立和完善相关国家层面上的农村集体资产管理基本法律体系和具体管理办法

建立、健全农村集体资产管理法规体系，是构建有效的农村集体资产管理、监督、运营体系和机制的重要前提，是搞好农村集体资产管理工作的重要条件，也是分清不同主体、层面、部门之间职责的法定依据。建立农村集体资产的经营责任制度，至少要确立五个方面的规章：明确农村集体资产的责任部门、责任人，界清政府部门就农村集体资产管理方面的权能和职责；明确农村集体企业受托的农村集体资产数量、法人财产权对应的责、权、利，明确政府部门与农村集体企业之间的责任、权能界限，并成为农村集体企业拒绝行政干预的法规依据；明确年度农村集体企业经营者的责任目标，奖惩的数额，奖惩的形式，奖惩的范围等；关于加强对农村集体资产监督方面的规章，向农村集体企业派出不同身份的监督人员。并按规定行使监督职权，对监督人员进行规范管理，严格考核，对监督报告及时处理等；关于农村集体资产收益、集体股权管理、农村集体资产流失查处、农村集体资产处置等方面的规章，维护国家所有者的权益，服务农村集体企业改革，确保农村集体资产的安全。

2.避免出现过度集权的问题

在建立农村集体资产管理新体制过程中，由于强调作为农村集体资产“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表，因而很容易走向过于集权。过于集权，一是容易导致对农村集体企业日常的生产经营活动的过度干涉，影响企业正常的生产经营权；二是面对大量的农村集体资产，过于集权容易造成管理幅度过宽，影响管理效率。

所以农村集体资产管理委员会要实现责任与权利的统一，行使作为出资人应有的全部权利，实现管资产和管人、管事相结合。

(l)管资产。应通过立法或规章的形式明确管理委员会与农村集体企业的关系是资产管理关系，而不是隶属关系，管理委员会代表政府履行农村集体资产的出资者职能；要从实物形态管理向价值形态管理转变，明确第二层次运营对象是资本，而不是资产；要逐步实现从前置性审批管理向后置性监督管理转变，管理委员会主要监督运营主体是否依法经营、规范管理、科学决策，而不是事事都要事先报经审核和批准，出资人的利益将来主要依靠社会中介机构的审计来维护。

(2)管人。应实现从管班子向推荐或委派产权代表转变：从按劳分配为主向按要素分配和按劳分配并重转变；要在坚持“党管干部”原则的基础上，按照市场经济发展现代农村集体企业制度的要求，实现党务工作特别是党管干部方式的转变。一是对全资农村集体企业，仍实行现行的干部管理方式；二是对非独资或全资农村集体企业，采取国际通行的推荐或委派董事的办法；三是对非独资或全资农村集体企业，总经理人选完全由董事会依法定程序确定。要注意实施人力资本管理，对剩余价值的分配做到既要按出资者份额分配，又要按人力资本的份额分配，实践上可通过年薪制与期股制相结合等形式使农村集体企业的劳动者和经营管理者把自己的利益与农村集体企业的利益真正紧紧地捆在一起。

(3)管事。要逐步实现从对农村集体企业的直接管理转变为间接管理，从重视微观管理向注重中观管理和宏观管理转变。主要是通过立法、政策、授权、委托、培育和发展产权交易市场，促进资产流动和区域经济结构调整等进行农村集体资产的中观和宏观管理。立法和政策上：一要明确农村集体资产范畴是经营性农村集体资产；二要明确如何确定农村集体资产运营主体及其权责；三要尽快完善农村集体资产所有权、法人财产权、经营权等有关产权制度，并进一步完善农村集体资产产权登记、资产统计报告、保值增值奖惩考核、收益收缴、资产评估等管理制度，形成比较完善配套的政策法规体系。积极推进产业资本与金融资本和社会资本的融合，并加速培养一批懂资本运营的干部队伍。

3.进行“分类”监管

农村集体企业数量众多，情况复杂，目标也多种多样，分类监管十分必要和重要。迄今为止，人们在论及建立农村集体资产管理新体制时，过多的强调“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表职能，忽视了农村集体企业的目标和行业的差别问题，很少提及分类管理问题。一般认为，农村集体企业的症结在于经营效率低下。其实准确地说，由于经济目标和社会目标的双重存在，农村集体企业牺牲了根本的经济目标却获得了有限的社会目标。市场经济国家管理农村集体资产的经验表明，必须进行分类管理。要提高监管效率，就必须进行分类管理。

参考文献：

［1］ 刘菊香.加强农村集体资产管理的思考.中国农业会计.2008/09

［2］ 何伟明.加强农村集体资产规范化管理的做法与成效.新农村.2008/09

［3］ 宋爱琴.农村集体资产和财务管理中存在的问题及成因分析.中国商界(下半月).2008/07

(作者单位：诸暨市大唐镇人民政府)