市政公用事业改革的理论和实践

仇保兴

市政公用事业中供水、污水处理、供气、供热、公交等行业总体上具有自然垄断的性质。理论上说，如果政府不对这些行业实施有效监管，其均衡的产品（服务）供给量会小于社会最优水平，均衡价格高于平均水平，并获得超额经济利润，从而损害公众的利益。正因为这一认识，国外对该领域改革和监管的理论研究起步较早，取得的成果繁多。本文从改革的理论与实践的一般性出发，分六个方面进行综述，并分别分析我国这方面实践的特殊性问题。

一、市政公用事业可竞争性的市场理论与实践

理论和实践已经证明，在传统的市政公用事业引入竞争机制后，部分或者全部的市场化取向式的改革都能够产生明显的效益。即使是在进入与退出受到严格限制的自然垄断性行业，也能通过改革产生竞争性的市场效应。一方面能够节约政府的行政成本，提高政府的服务能力、质量和效益；另一方面，也能够提高市政公共服务产品的质量、态度和效益，增加服务的品种，甚至可以进一步改善生态环境。

据温斯顿（Winston，1993年）的估算，在美国，通过市政公用事业改革获得的福利是巨大的。通过进入和退出限制的消除及定价的放宽，一年的总福利增加350亿～460亿美元（1990年价格），其中消费者因低价和更优质的服务得到的收益是320亿～430亿美元，生产者因提高效率和降低成本获得了30亿美元的收益。若排除现在仍存在的市场扭曲，每年还可获得200亿美元的收益，这其中还不包括改革对推动技术和管理创新的积极影响。这种创新可以使各产业运行成本降低25%～30%。日本学者通过研究也得出了日本自然垄断行业进行改革后的成果：一是收费降低，消费者受益；二是服务水平和服务质量有了明显提高；三是经营合理化，效率有所提高；四是对经济增长做出了贡献。另从英国和一些先行的发展中国家对此项改革的评估中，也可以看出效能明显提高的结果。

我国在这方面现存的问题是：在引入市场机制、促进公平竞争的过程中，市场竞争的主体还不是很成熟，支撑体系尚不健全。所以说，在我国市政公用事业可竞争性的市场理论研究与实践进程中，要同步建立市场制度、企业的产权制度、政府的监管制度，是一系列巨大的挑战。目前，这方面的前沿研究成果无一例外地都与这三方面有关。例如，我国城市层次的此项改革，应将市政公用事业区分为自然垄断业务领域和竞争性业务领域，前者应先维持国有企业掌控的局面，然后逐步采用特许经营，引入竞争机制；后者可直接进行市场化改革，甚至采取政府监管下的更彻底的民营化政策。但在现实的改革进程中，各地出现了谁代表国有资产管理方进行具体的运作和日后的资产监管的问题。撇开行政部门权力之争的旧框框，从改革有效性往往取决于信息对称程度的角度来看，无疑让原有的城建部门独立组建市政公用事业国有资产经营公司来直接行使资产监管最为有效。一方面可以盘活市政公用事业的存量资产，有利于增加城市基础设施的投入，另一方面，也有利于原有的市政企业“脱壳”转变为资产经营公司，这样就可以减少改革阻力。此外，也可将此类经营管理的绩效评估、监管统一起来，使市政公用事业的竞争部分与垄断部分相衔接。

二、政府监管与规制过程中被俘获的理论与实践

经济学界普遍认为，政府对市政公用事业的监管，是为抑制市场失灵和维护公众利益，即在该行业存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争性、不确定性、信息不对称等市场失灵的现实因素。为纠正市场失灵，维护公众利益，政府必须要从价格、市场准入与退出、产品（服务）质量和经营风险等方面进行监管。但在市政公用事业改革进程中，无疑会涉及政府监管与规制的设计和实施过程中受到俘获或者建立利益同盟的巨大风险。对这一领域的研究和实践已取得了很大的进展。从国际先行国家的经验教训和我国的初步实践中都可以发现这样一些事实：在整体的经济或者法治制度尚未健全的时期，管制者与被规制者往往会结成同盟，或制订规划规制政策的机构和人员往往被企业或某些利益集团所俘获。在此时期，作为管制者的政府代表极易被收买，甚至在实际的改革过程中成了被规制者的代言人，结果造成国有资产的流失和公众利益的损害。这就解释了为什么几乎所有进入市政公用行业的跨国大公司或民营企业都建立了公关部门，并选配了优秀人才来进行高效运作。企业公关背后的真实企图是什么呢？实际上就是为了俘获作为监管者的地方政府，影响政府，然后力求与政府结成同盟，这已经成为一种惯例。从理论上看，要保证政府管制的有效性，至少要有管制规则的制定者、管制实施者、被管制对象和代表民众的管制效能评价者四个相互独立而且成熟的主体。所以，从西方国家市政公用事业改革的实践来看，在改革过程中，必须要健全公众和舆论监管程序，公开进行招投标择优选用合作者，推行标准化特许经营合同范本。要建立相应的法规，尽可能防止此类妨碍公平竞争的俘获和结盟的行为。这些都是先行国家成功的经验和教训。

我国的实际情况是，一方面，市政公用事业改革供需双方的信息不对称的情况严重存在，政府往往是处在公用品技术创新、成本影响、质量控制等方面的信息劣势地位，消费者的权益更易受到剥夺，再加上监管的法规和体系不健全。在这样的情况下，监管者受俘获的机会和与被监管者结成利益同盟的机会比其他国家要高。因此，在公用事业改革领域建立商业贿赂预防机制尤其重要。另一方面，我国现有的较有实力的市场主体都或多或少带有官方色彩。此外，我国市政公用事业管制方面不可避免地存在政出多门、职责交叉的现象，各个政府部门相互博弈的现象也给了被管制者“各个击破”的巨大机遇，其可能的后果就是行政官员执法的行为也由此而偏离了捍卫公共利益的目标。因此，带有某种官方色彩的利益集团影响力的蔓延，实际上会导致市政公用事业市场“游戏规则”的扭曲。如果这种趋势得不到有效制衡的话，市政公用事业改革的方向、标准、目标和效果都会发生畸形，也有可能导致改革流产。

三、市场规制的均衡理论与实践

这方面理论研究现在已经很丰富，而且比较成熟。假如，社会法治较完善或是在规制实施环境、条件很完备的情况下，任何一个地方政府、中央政府出台的政策规制或特许经营合同，往往都是规制者、被规制者和消费者三方相互博弈、产生均衡的结果，从而使市政公用事业改革达到经济、社会和生产三效益的统一。对市政公用事业改革来说，理想的状况是在较完善的法治构架下进行改革，并实行立法、改革实施和监管三分立、相制约。其中监管机构的设立要遵循三个原则：一是相对独立性，超脱于一般地方行政部门，不受行业领导变动和个人观点的影响；二是职责专业性，监管者必须是精通本行业业务的专家，并富有实际的监管能力和长期工作的稳定性；三是监管内容综合性，监管机构应拥有市场准入、价格、服务质量、标准等方面的监管权力，从而有效地进行综合监管，这是保证监管独立性的重要内容，也是提高行政效能的前提。

但是，在目前我国完善的法治结构和公民社会还未建立、消费者捍卫自身利益的声音还非常薄弱的情况下，实际上，对市政公用事业国有资产收益的监管，每项生态、社会效益的捍卫能力也往往是很薄弱的。因此，当前需要各级市政管理部门作为行业主管来介入市场，以全体市民代言人的身份监督改革的进程，确保公平竞争和消费者的利益。这对作为缺乏成熟中介机构的发展中国家来讲是司空见惯的。这也解释了为什么当前我国相当多的城市污水管网相对于处理厂容量出现了严重的建设滞后，呈现出厂网不配套、处理能力放空等问题。当然，这里面有政策目标的问题，也有该行业投资体制和规制政策设计管理缺陷的问题。

此外，我国公用事业投资体制正处于政府全包式的计划经济向市场经济过渡时期，原材料、能源、水资源等价格的市场形成机制尚未成熟，公用事业产品（服务）的真实成本正在形成过程中。所以，我国市政公用事业改革正呈现“边提价、边市场化”的“中国特色”。这与从未接受过计划经济洗礼的西方国家是完全不同的，后者的“民营化改革”往往能直接降低公用品供给价格而受到消费者的欢迎。所以，我国的此类改革要取得民众的理解支持尤为重要。另外，在我国市政公用事业改革过程中，国有资本与外资、民营资本之间的转换速率、资本构成模式与数量的均衡都是值得研究的问题，以防改革进程和结果的失控，以及应对突发事件的能力被过度削弱。

四、激励型规制理论的设计

激励型规制机制的建立，其实也就是为了能以最小的行政成本来达到最好的规制效应。这方面的研究在国外至少已有20年的时间，我国于近几年才开始。运用这套理论成果，可以用市场价格、社会和生态目标诱导、引导、利益共享、风险共担的机制来取代或辅助行政管理，大大降低规制者、被规制者、相关利益者和消费者四方信息的不对称性和行政规制的成本，达到投资者、消费者和相关利益者都满意的结果。

从我国的实践来看，在规制的基础性标准、基础性手段、基础性单位（谁监管）都未明确的情况下，再加上地方政府改革目标的多元化和短期化，所以目标导向的激励型规制的建立就显得十分重要。但是在我国，由于成熟的民营资本和外资企业进入的某些公用事业领域一度长期受到限制，政府尚未积累起赖以监管该行业绩效的有效参照信息，从而为这些行业的现有企业提供了软预算约束的便利，妨碍了激励型规制的建立。所以，当务之急是要分区域合理评估各种市政公用事业的实际业绩，尽快积累数据，并制订出优化这类业绩的分阶段目标以及进行业绩评估的标准化、规范化的办法，逐步引导基层政府完善激励型规制机制，尽快提高我国市政公用事业的运行效能。

五、网络经济效应与规模经济效应

一般来说，可将市政公用事业经济效应区分为两种：一种是网络经济效应，一种是规模经济效应。传统的研究往往只注重规模经济效应而忽视了网络经济效应。网络经济效应是近15年研究的一个热点，像网络经济中的梅卡斯定律（MetcalfeLaw）就十分有用。这一定律显示：任何一个网络，它的参与者、接入者或者说节点越多，它的效益就越好，网络的效能几乎与节点数的平方成正比。这就明显区别于规模效应。也就是说，对一个水厂或电厂来讲，它主要是规模经济效应。但是对于公共网络或某项公用事业整体而言，它遵循梅卡斯定律更甚于规模效应。这样一来，我们就可以得出：在网络经济和自然垄断性质很强的市政公用服务网络部分，应实行政府规制下的自然垄断。而在虽然存在规模经济和范围经济，但网络经济和自然垄断性质较弱的运营部分，应实行竞争。所以，市政公用事业改革一般在结构上应采取纵向分离或水平分离两种方式。纵向分离是把厂网分离；水平分离是各个区单独建立核算单位，开展相互之间的公平竞争并用标杆竞争来进行分区管制。

我国是发展中国家，正处于快速城市化阶段。长期以来，在资产定价评估中一般采取资产重置法，这意味着资产转让过程中溢价很少。现阶段，梅卡斯定律在网络型公用设施效益形成中发挥着很大的作用，不仅规模经济明显，而且网络经济的效用也日益增长，预期的收益在改革中得到体现。如上海某水厂，按资产重置法来评估，价值为3亿元，可是其出让价格可溢价到7亿元。为什么？这实际上是把预期的网络经济和规模经济带来的效益包括进来了。这类溢价不是简单地把成本转嫁到消费者身上，而是快速发展的城市和网络型公用设施所带来的预期效益的体现。

尤其值得注意的是，我国尚未建立足够的市政基础设施网络体系为城市和乡镇（城市郊区）提供服务，所以，市政网络的扩张和“延伸服务”是我国“城市反哺农村”的重要发展策略。目前，江苏、浙江、广东、山东等地城市供水、污水处理、公交、供气向村镇延伸服务的试点已经取得明显的社会和生态效益。事实上，许多大城市周边的村镇农民愿意以市场价来享受城市高质量的公用事业服务，但由于网络覆盖不足，他们最终得不到服务。从这个意义上讲，在我国快速城镇化的进程中，政府管制应将更多的精力放在如何为市政公用事业网络延伸投资的激励上，而不应该以死板的价格管制来扭曲市场机制的功能而妨碍延伸服务的积极性。

六、特许经营合同契约理论和实践

特许经营合同是一种预测出问题并根据预测预先设计解决方案的总和，也就是把将来有可能出现的各种各样的风险和问题都进行了预先的评估和解决方案设定，并预先进行权益、风险与责任的分配。一方面，特许经营合同作为排他经营和有限竞争期限的授予，能将竞争机制从“空间”因素转变为“时间”因素，引入被替代淘汰的压力，从而能增强公用事业运营的效率，降低投资者的风险，以吸引更多的企业参与市政公用事业的共建、改造、拓展、管理和维护，同时帮助在位运营者实现服务拓展、质量改进、平衡资费等目标。这样一来，理论上认为特许经营合同完全可以做到比较完美。但是，另一方面，预测的办法也就是所采用模型结构不可能尽善尽美，模型从本质上说只是实际情况的简化。

我国作为快速城镇化、机动化、工业化、信息化、市场化和法治化同步推进的国家，在当前发展过程中，客观上有许多不确定的因素难以预测和把握，更不用说明晰的应对之道了。例如，我国原有的国有企业职工的利益往往在改革过程中被忽视，从而使某些市政公用事业改革进程显现滞后或失控的局面。在改革方案设计和实施过程中应保证原国有企业职工的“三权”，即知情权、参与咨询权、监督权，也就是让渡改革的决策权。但因为市政公用事业往往是自然垄断性质的，不应该像一般的国有商业企业那样将改革的决策权完全交给企业职工。此外，政府作为监管者也是“游戏”的操控者，它与消费者、经营者和投资者三方应该是平等的。而政府往往同时是“游戏规则”的制定者和参与者，既是变革者、建设者和监管方，又可能是特许经营合同条款的破坏者。这里关键的问题，就是要尽快坚定地推行法治化，制约政府权力的滥用，也制约政府意愿和行为的多变，这对于改革的成效具有决定性的影响。市政公用事业改革的国际统一名称为PPP（Private Public Partner），指的就是企业、公众、政府三者应该是平等的。此外，中国的消费者应该有强有力的声音来对此项改革的进程进行反馈，并在社会、生态效率公开的前提下，对改革的效果进行评价，因为消费者的长远利益是任何改革是否成功的最终仲裁者。

以上六个方面的问题，理论创新已取得重大进展，实践方面在国外也取得了丰硕的成果。在我国，由于市政公用事业的改革同步伴随着法治化、市场化、城镇化、价格机制理顺等多方面的要求，需要我们特别注意市政公用事业改革的复杂性、渐进性、系统性、影响的广泛性和民众的承受能力，应当在广泛地吸取先行国家的经验的前提下，尽量注意我国不同地区的特殊性，及时归纳和提炼地方的创新经验，谨慎采取对策，确保此项改革的健康发展。

（责任编辑：黄荔）