抗战时期四川公共卫生事业述论

张　玲

摘要：抗战时期是四川近现代史上公共卫生事业大发展时期。从发展速度、规模，开展工作的数量、质量等方面看，战时四川公共卫生事业与全国其他省份相比更具特殊的地位和价值。经过抗战时期的发展，四川奠定了在全国的公共卫生事业大省的地位。疫病防控、空袭救护、医药治疗是战时四川公共卫生工作的三大主要内容。但受经费的短绌、质与量发展的不协调、卫生行政体制的弊端等因素的制约，战时四川公共卫生事业还远远不能满足社会和民众的需要。

关键词：抗日战争；四川；公共卫生

中图分类号：K265文献标识码：A文章编号：0559－8095(2009)01－0107－08

“七七事变”以后，中国进入全面抗战时期。全面抗战给民族公共卫生事业的发展带来了空前的机遇。一方面，与战争相伴随的大量人员伤亡、难民、瘟疫等导致了民众对公共卫生的需求显著增加；另一方面，亡国灭种的恶劣局势，以及身体不合格导致壮丁难以补给兵员等现象激起了有识之士对国民健康问题的担忧和重视。在此背景下，国民政府不得不大力发展公共卫生事业。而战略地位的提升，使战时四川公共卫生事业的发展在全国极具代表性。1937年底，国民政府西迁，重庆成为战时首都，四川则成为抗战建国的重要根据地。与此同时，东北、华北、华东、东南等地的政府机关、企业、学校、难民大量迁川。战时四川公共卫生事业的研究，提供了以往被忽视的、深入认识战时四川社会的一个角度，有利于深化抗战史和四川现代史的研究。目前学术界对这一问题尚无专文论述，本文拟根据所掌握的史料，对此作一探讨。

一

川政统一以前，四川由于长期军阀混战，又地处西部内陆，根本谈不上有政府主办的医疗卫生事业。1936年，全国16省有卫生经费预算，而四川省则几乎没有专门的卫生经费。1937年统计显示，全国“设有卫生院者二四二县……县卫生院之在苏浙赣闽四省者达一九四占总数百分之八十”，而四川仅有新都实验县卫生院1院。1939年5月，在国内已有相当影响的公共卫生专家陈志潜博士受邀回到成都主持四川省的公共卫生事业。陈博士是晓庄农村卫生示范项目和社区医学定县模式的创立者。他在论及当时四川省会成都市的公共卫生事业状况时说：“我发现在我逗留在外的18年中，成都的卫生状况无所改善，教会学校和医院对人民的健康情况有一定程度的影响，但主要是慈善性工作，而国人自己并未真正努力改善公共卫生。”1938年以前，四川省没有设立专门的卫生行政机关，全省的卫生行政事宜由省政府民政厅第二科负责管理。1938年5月，四川省才设立卫生委员会，统筹全川卫生事宜，但实际上该委员会并没有什么作为。“战争的教训与思想的进步”，改变了“旧日政府于公共卫生设施不但毫无基础而且漠不关心”的状况，“使公共卫生的萌芽在本省发动起来”。1939年5月，四川省成立卫生实验处，隶属于省民政厅，陈志潜博士被委任为省卫生实验处处长。省卫生实验处的成立是四川省公共卫生事业发展史上的一件大事，标志着四川省公共卫生事业的发展进入了一个新的阶段。

公共卫生机构数量的增长是衡量公共卫生事业发展状况的重要指标。笔者以市县卫生组织为例，说明抗战期间四川公共卫生事业的发展情况。省卫生实验处成立后，即将“筹设市县卫生组织”作为其工作的重点内容之一。尤其是在日机对四川的轰炸“变得不经常。并最终停止了轰炸”以后，省卫生实验处“开始从根本上把精力……转移为建立全省范围的卫生服务网”。

从上表可以看出，1939年至1945年四川公共卫生机构的数量有所增加。1937年，四川省仅有县卫生院1院。1945年底，四川省已设市卫生事务所2所、省立医院2院、县局卫生院127院、卫生分院58院、乡镇卫生所97所。以当时全川143市县局计，全省市县局卫生机构覆盖率已达到90.21％。

从纵向上看，抗战时期四川省公共卫生事业发展是跨越式的。那么从横向上看，四川省公共卫生事业的发展速度与同时期的全国相比，状况又如何呢?

从上表可以看出，抗战时期四川市县卫生机构的增长速度，与同时期全国其他省市相比也是非常突出的。从1940年到1945年，四川省市县卫生机构数占全国市县卫生机构总数的比例每年都有增加。据1946年的统计数据显示，四川省县级卫生机构总数124个，居全国首位；县级卫生机构工作人员共计1714人，次于广西省，居全国第二位；县级卫生机构病床1046张，略少于广东、河南两省，居全国第三位。客观地说，从县级公共卫生医疗资源的数量上看，经过抗战时期的发展，四川已经基本改变了全国公共卫生事业落后省份的地位，跟上了全国的发展步伐，迈入了全国公共卫生事业大省的行列。

二

抗战时期四川公共卫生工作的内容非常广泛，包括疫病防控、空袭救护、医药治疗、妇婴卫生、卫生教育、环境卫生、学校卫生、地方病的防治、生命统计、食品卫生、医药管理、卫生保健、劝戒烟毒、卫生材料制造、公共卫生人才培养等多项内容。但囿于经费及人才的限制，很多方面并未充分开展。适应现实需要，陈志潜认为四川公共卫生工作的当务之急是“集中力量于应该办的工作”，而不是“实施全部公共卫生学”。空袭救护、疫病防控、医药治疗是抗战时期四川公共卫生工作的三大主要内容。

(一)疫病防控

省卫生实验处认为，“本处受命成立于抗战剧烈之时主要意义约有两端”，而其首要的是，“军兴之后瘟疫流行，此为不可避免之通例，其足以影响民众健康自无疑问。故应绸缪于未雨，免罹重大损失。”省卫生实验处将疫病防控作为与空袭救护同等重要的两项工作之一，积极应对。上表是笔者根据四川省档案馆的相关档案整理出的战时覆盖全川的防疫组织体系。

省立传染病院：1940年5月正式成立，院内设治疗部和研究部。治疗部又分设门诊和病房，实行隔离治疗。省立传染病院是省卫生实验处的直属机关，根据四川省卫生行政组织与职掌规定，其主要职责是“关于本省各种传染病之治疗及收容九种传染病人，并办理体验粪便、痰唾、血液及调查肠胃寄生虫，及研究防治方法等事项”。

防疫救护队：1940年5月，临时防疫队设立。时届夏令，工作最初以防治霍乱为主。1940年秋，川北霍乱流行，曾前往剑阁、梓潼、三台一带扑疫。1943年，重伤医院与临时防疫队合并，改组为防疫救护队。根据规定，其主要职责是“关于防疫宣传、饮水消毒、预防接种及扑灭疫病事项”。

环境卫生队：传染病的预防往往与饮水、居住环境关系密切。1940年即设立环境卫生队一队，负责“关于本省各县市改良水井及厕所设计，推进及指导事项”。

行政区省卫生院：1942年增设，共3所，其主要职责是“关于全区各县医疗工作之改进，保健工作之研究、设计，卫生事业之考查与监督事项”。

市卫生事务所：1940年成都市卫生事务所成立，1942年自贡市又成立市卫生事务所一所。其主要职责是“关于市区内环境卫生之改进，防治疫病以及其他有关市民保健事项”。

县卫生院：根据1940年5月行政院公布之《县各级卫生组织大纲》第二章第七条第七项规定，卫生院应“推行种痘及

预防注射，并关于办理传染病之预防及遏止事项”。同时，第八条规定，“在传染病流行时、得设传染病室、实行隔离治疗”。

卫生分院：《县各级卫生组织大纲》第三章第十三条第二项规定，卫生分院负责“传染病之处置、隔离及报告”。同时，第三项又规定，卫生分院应“推行种痘及预防注射，并举行各种防疫运动”。

卫生所：《县各级卫生组织大纲》第四章第十八条第四项规定，卫生所承担“推行种痘、预防注射及传染病之紧急处置与报告”等职能。

边区医疗队：四川西南与西康、云南两省接界的雷波、马边、屏山、峨边，四川西北与西康省相邻的汶川、靖化。以及四川西南靠近贵州的南川等地，地广人稀，多民族杂居，经济文化十分落后。限于财力，各边区短时内无法设置卫生院所，但民众缺医少药的现象非常严重，尤其是传染病流行，占全部病例的70％。针对这种状况，省卫生实验处组织边区医疗队进行医药救济。而防疫则是边区医疗队最重要的工作之一。至1941年5月，省卫生实验处组织边区医疗队6队，分驻边区各县，开展各项卫生工作。

抗战时期，十种法定传染病在四川都有一定范围的流行。其中，又以霍乱为害最为惨烈，染病及死亡人数最多。天花仅次于霍乱，居第二位。各种传染病中，传染最多者为赤痢，传染最少与死亡最少者为猩红热，死亡率最小者为赤痢。省卫生实验处采取的主要疫灾防控措施有，第一，预防接种。下表反映了抗战时期四川省预防接种工作的开展情况。第二，隔离治疗。为防止疫病扩散，省卫生处规定各公私卫生机构一旦发生法定传染病例，应设法送指定医院治疗。在大规模疫情发生时，省卫生实验处往往临时增设简易隔离病院，以开展隔离治疗。第三，设立交通检疫站。在人员流通频繁的交通要道，省卫生实验处采取设置检疫站的方法，防控疫情扩散。1940年，省卫生实验处公布“四川省各市县设定检疫站办法公告”。1944年8月，设置检疫站办法进一步完善，再次公布“四川省各县市设置临时检疫站及实施检疫办法”，内容也由十条扩展为十六条。第四，改善环境卫生。如加强水井消毒、设立示范厕所、举行各单位、家庭的清洁检查等。省卫生实验处要求各县卫生院在工作月报中反映开展该项工作的情况。第五，加强卫生宣传。如散发传单、卫生讲座、卫生展览、张贴标语等。第六，加强食品管理，尤其是针对易引发传染病的“清凉饮食”。

(二)空袭救护

1938年2月至1944年底，日机对四川进行了长达7年的轰炸。其中，1939年到1941年底为日机大规模轰炸四川阶段。其集团轰炸、连续轰炸、低空扫射等破坏力极强的野蛮轰炸方式造成了惨重的人员伤亡。以成都为例。1939年有6月11日、10月1日、11月4日等四次大轰炸。1940年有5月18日、5月19日、7月24日、10月4日、10月5日、10月27日等六次大轰炸。1941年有5月20日、5月22日、7月27日、8月31日等四次大轰炸。据统计，这三年中，四川被炸死人数达22300余人，占轰炸死亡总人数的99.3％；被炸伤人数计25600余人，占负伤总人数的98.7％。空袭救护是战时四川最急需应对的公共卫生工作之一，省卫生实验处也将之视为“安定后方之重要工作”，积极筹划。

省卫生实验处成立以前，四川省的空袭救护事宜由防护团负责办理，此外尚有零星组织如赈济委员会、中央军校航委员会、红十字会各救护队。但各组织缺乏有效的配合，设备亦欠妥善。1939年6月7日，由有关救济机关团体计二十余单位共同联合组成的四川省会空袭紧急救济联合办事处成立。6月11日成都首次大空袭发生后，救联处召开全体紧急会议议决由省卫生实验处处长担任医疗组组长综理全部医疗事宜。医疗组负责以下四项工作：第一，各种医药之购备统计分配事项；第二，轻重伤医院之设备事项；第三，各城门诊所及医务人员药品床位之准备设备事项；第四，各医院所住难民医药住院费之核发事项。

由于省卫生实验处初告成立，囿于工作人员和经费的局限，救护工作的重点主要在成都市区，工作内容主要包括以下几个方面：第一，整合全市公私医疗资源，建立伤民处置步骤。由于当时成都市还没有政府主办的医院，省卫生实验处只得积极寻求教会医院和私立医院的协作与配合。“六一一”成都大轰炸，中央齐鲁华西三大学联合医院、甫澄纪念医院、法国圣修医院共收容伤民住院222人、门诊185人。第二，在各城门设立临时治疗所，在郊外设立伤民收容所6所。8月12日，各私立医院收容的未出院的伤民7名，均送往郊外伤民收容所。第三，为减少损失，空袭期间成都市实施了人口强迫疏散。省卫生实验处在成都市郊组织疏散区卫生队三队，分驻茶店子、郫县、新繁三处。负责疏散区诊治疾病、临时急救、预防注射及种痘、环境清洁、防疫宣传、救护协助等事项。为了应对可能发生的更大的空袭，1941年7月，省卫生实验处“拟具……省会二千伤民收容医疗计划”。

为应对各县的空袭救护，在各县卫生院未成立前，省卫生实验处采取“派员协助”的措施。乐山、泸州被炸之后，根据空袭救护工作的经验，卫生署饬令省卫生实验处“立即严密其组织，改善其设备，充实其人员，并派员(到受空袭各县——引者注)详为视察，予以导助”。在此背景下，省卫生实验处加快了筹建市县卫生组织的步伐。各市县卫生组织“平常作种痘防疫各卫生工作，遇有事变即作救护工作”。1941年省卫生实验处明令要求全省各市县公立卫生机构，“空袭受伤民众一律收容；如受伤太多或伤情复杂时，先行办理止血消毒手续，而后转送其他医院”。

1941年底，太平洋战争爆发，成都建立了美国空军基地，增强了抵御日本飞机轰炸的力量，空袭救护才不再是四川省公共卫生工作的重点内容。

(三)医药治疗

在抗战时期的四川，卫生院尚属于新生事物，民众对其认知和接受还需要一个过程。按照《县各级卫生组织大纲》第四条规定，“县设卫生院……办理全县卫生行政及技术事宜”，但事实上，“多数人对卫生建设的意义还未能彻底明了……又有少数执政长官，以为卫生建设，即是医院建设，看病即是卫生，许多人士也以为今日政府所提倡之卫生院，即是医院，各县县民亦往往称卫生院为卫生医院”。再加上卫生院收费远远低于私立医院和诊所，在卫生院开展的各项工作中，医药治疗部份最易为民众接受，也最受民众欢迎。由于医疗能使卫生院在较短时间内打开工作局面，拉近与民众的距离，卫生院也比较重视这项工作。从形式上看，医疗有游行诊疗和驻院医疗两种形式。游行诊疗是卫生院在较为空闲时间，往往是没有空袭或非疫情流行季节，由卫生院组织医护人员到农村人口较为集中的场镇开展的医疗活动。表5反映了抗战时期四川公共卫生机构开展医疗工作的情况。

三

抗战时期四川公共卫生事业所取得的成绩和产生的积极社会影响无疑是非常显著的，为战时四川的社会稳定和抗日战争的胜利提供了有力的保障，并由此奠定了战后四川在全国的公共卫生事业大省地位。但由于受到多种客观历史条件的制约，战时四川公共卫生工作的效果是有限的，还远远不能满足社会和民众的需要。以疫灾防控为例，1939年5

月至10月，四川发生了霍乱大流行，蔓延全省50余市县，仅自贡的贡井、长土、艾叶三地，死亡即达5000余人。但省政府共发给各市、县疫苗4865瓶，仅可注射145950人。“四川省卫生实验处在成都租赁民房，成立‘隔离医院，从8月3日起到9月10日，历时40多天，只收住89名病人。”1940年川北霍乱再次流行，死亡人数达到35020人，占流行总人口的1％，但临时防疫队只有医士3人，所带疫苗仅800瓶。剑阁“临时隔离病院”只收治霍乱病例13人。因此，战时疫灾防控措施无异于杯水车薪。各市县卫生机构对于发生的疫情往往少报、漏报，甚至不报，其数据殊少利用价值。以省卫生实验处统计室造报的历年法定传染病死患人数表为例，据报表，1939年四川省霍乱患者共计569人，死亡总计11人，1940年四川省霍乱患者共计367人，死亡总计148人。省卫生实验处上报战时防疫联合办事处的数据与此相似。报表数据与实际数据的悬殊，反映出战时四川省疫灾防控工作流于形式。战时四川大多数民众在传染病流行时，只能坐以待毙。四川省卫生处处长陈志潜，在1943年底举行的四川省第二届卫生行政技术会议上也表示，“深深感觉得有些地方确实距离理想太远”。由于经费的短绌、质与量发展的不协调、卫生行政体制的弊端等多种因素的制约。“今日国内公共卫生”事实上陷入“进退为难的境地”。

(一)经费的短绌

经费短绌是制约战时四川公共卫生事业发展的最大障碍。四川省历年卫生经费绝对数虽然在增加，但占全省岁出总数的比率，却在1940年略有上升后呈下降趋势。(见表6)再加上物价飞涨，各公立卫生机构都面临严重的经费短缺问题。以防疫为例，1940年5月以前，各县市所需疫苗完全由省卫生实验处配发，免费领取。1940年5月后，“疫苗价格忽高涨数倍，本处(省卫生实验处——引者注)为预算所限无法按原案办理”，规定“除在特殊情形之下仍由本处设法供给外，各县卫生院所如需用疫苗时，可呈请县府，拨用防疫费，直接向成都外南华西大学事务所后楼，西北防疫处成都制造所购买”。而各卫生院的经费也极其有限。四川省临时参议会在审查1943年下半年省政府工作计划卫生部份时指出：“甲种卫生院月支经费六〇四二元，乙种四六三〇元，丁种二二一四元，以目前物价而论，恐人员生活亦无法维持，何以推进业务?何以购置药物?”卫生经费的短缺，使工作人员“多不安心工作”，还造成“各县卫生院多虚报名额，盗卖药品。成为行政上之赘疣”，阻滞了公共卫生事业的发展。

(二)质与量发展的不协调

公共卫生机构数量的急剧增长，是行政力量干预的结果，远远超过了卫生事业内涵的实际增长水平。由于人才、经费、药械等相关条件不能配套，影响了工作的效能，带来了一系列负面影响。抗战时期，在卫生院的设置上全国普遍存在“中央以之责望于省，省亦以之督促于县，于是县为敷衍功令起见，勉强成立县院，以为应付”的现象。四川初建卫生院“惟恐人才素质不够，所以只办八处卫生院，短期间成绩显著”，但此后由于政府“一再命令短期内完成新县制组织，因此卫生院增加速度，不能按方法管制”。卫生院质与量发展不协调的矛盾在四川表现得非常突出。四川省卫生实验处处长陈志潜坦率地承认，“川省县卫生院的发展，就数量上说，不能不算是很快，不过正因为量的发展过于迅速，而质的增强遂成为迫切的问题”。他认为卫生院可以分为三类：第一类“工作很好，一切设备和办理情形，也非常完善”；第二类“技术能力不够，不能适应民众的需要，以致卫生工作近于敷衍”；第三类“因了种种的影响与困难，不能切实工作。甚至发生许多弊端”。他指出：“现在问题，是要在短期内将县卫生组织加以充实，不使徒有虚名。”

(三)卫生行政体制的弊端

作为一项新兴的事业，抗战时期公共卫生事业的管理体制从中央到省、县都在探索和发展之中。数量最多的公共卫生机关县卫生院行政地位含混，不具备与其地位相称的实际行政权力。按照国民政府公布的县政府组织法规，民政科为各县医政管理机关。但1940年5月行政院公布的《县各级卫生组织大纲》第四条规定，“县设卫生院隶属于县政府兼受省卫生处之指导办理全县卫生行政及技术事宜”。这种互相抵触的状况给县级卫生工作的开展带来了严重弊端。四川省卫生实验处技正侯子明指出，“县卫生院本身，纯为技术机关，又没有一点实际力量，强使之担任全县卫生行政，真有难言之苦衷。”县卫生行政体制的弊端造成两种恶劣的后果：第一，“技术人员不屈不挠抱恨去职”；第二，“技术人员为适应环境而工作敷衍”。侯子明认为，“以上二种现象，为县地方卫生事业之致命打击”。

在1941年3月召开的四川省首届卫生行政技术会议上，璧山卫生院提“县卫生行政系统应请省府重行制定案”、简阳卫生院提“授与县卫生院所行政权力俾利推动工作案”，要求明确县政府的行政地位。由于矛盾没有解决，在1943年底至1944年初召开的第二届四川省卫生行政技术会议上，同样的问题又被提了出来。新津卫生院的“拟请省政府明令各县政府勿庸以民政科为卫生事业主管科案”、忠县卫生院的“县长兼卫生院院长原任县卫生院院长应委充为副院长案”、南充卫生院的“拟请提高卫生院行政地位案”、广安卫生院的“拟请确定卫生院行政职权案”等九个提案再次呼吁解决县卫生院行政地位含混和行政权力不够的问题。有鉴于此，省卫生处商请民政厅同意，由省政府发了一个文件，训令各市县政府，规定“嗣后领办有关卫生部份公文应由卫生院长会章”。但问题仍没有得到根本的解决。

责任编辑：吴彤