战后日本政府“解释改宪”历史过程评述

程文明

摘要：战后日本宪法因其第九条规定而被称为“和平宪法”。长期以来，日本政府通过“解释改宪”的方式，不仅使日本突破了和平宪法所规定的“不保持战力”等限制，而且在军事实力上获得了巨大的发展，并将以“专守防卫”为任的自卫队派往了海外。通过政府对宪法第九条进行的扩大解释，战后日本在国家发展方向上偏离了和平宪法确立的和平主义宗旨与原则。

关键词：战后日本；和平宪法；宪法第九条；解释改宪

中图分类号：K313.5文献标识码：A文章编号：0559－8095(2009)01－0115－07

战后日本在美国主导下制定、颁布了新宪法，并确立起以其为核心的战后体制。由于新宪法的第九条规定：“日本国民真诚希求基于正义与秩序的国际和平，以国权发动的战争、以武力威胁或行使武力，作为解决国际争端的手段，永远放弃之。为达到前项之目的，不保持陆海空军及其他战力。不承认国家的交战权。”所以，战后新宪法也被称为“和平宪法”。

在《旧金山和约》签订、战后日本获得“独立”后，以鸠山一郎、岸信介为代表的具有民族主义性质的保守政治力量以和平宪法是美国强加给日本的为由，将修改宪法、尤其是第九条的和平条款作为了一项政治“使命”。1955年，在鸠山的主持下，自民党成立伊始便将“谋求宪法的自主改正”，“在集体安保体制下，重建自卫军备”写入了其政治纲领当中。但由于宪法第九条所确定的和平主义理念已深深浸入包括许多自民党成员(尤其是保守“本流”路线拥护者)在内的多数日本人的心里，加之“1955年体制”形成后，拥护和平宪法的政治力量在国会中的反对等，战后以来长期掌权的自民党至今尚未在其政权下实现对宪法的明文修改，而采取了“解释改宪”的做法。

由于和平宪法并未言及自卫权、集体自卫权，而且其第九条第二款“为达到前项之目的”这一前提的指涉内容也不甚明确，因此为战后以来长期主导日本政权的保守系政府通过解释改宪的方式，以自卫名义恢复、发展军事力量埋下了伏笔。战后长期以来，为保首系政党所主导的日本政府通过扩大解释的“解释改宪”方式，不仅使战后日本突破了和平宪法所规定的“不保持战争力量”的限制，而且在军事实力上获得了巨大的发展，还将自卫队派向了海外。所谓“解释改宪”，“意味着这样的政治做法：不对宪法的明文规定进行改正，而是从宪法的语句、理论、趣旨上，将对宪法(第九条)的解释进行歪曲，在解释之名下制造出与进行明文改宪同样的效果，使本来与宪法不两立的违宪政治正当化。”本文以保守系政党主导的日本政府针对宪法第九条进行的解释改宪的历史为论述对象，对战后日本在国家发展方向上突破和平宪法体制的再军备等历史过程进行梳理与评述。

一、关于自卫权和“自卫力”的解释

宪法颁布前后，日本处于美国的军事占领之下。一方面，美国将对日占领政策确定为“确保日本不再成为美国的威胁”，积极推行非军国主义化和民主化改革，另一方面，由于侵略战争带给日本的惨痛教训。以吉田茂为首的日本政府也将战后恢复作为了政策重点，因此，当时对宪法第九条的政府见解基本符合战后宪法的和平主义趣旨，倾向于否定国家自卫权。如首相吉田茂在国会发言中明确表示：

关于放弃战争的规定，虽未直接否定自卫权，但在第九条第二款中不承认一切军备及国家的交战权，其结果，也就放弃了依自卫权发动的战争、或交战权。

我认为由国家正当防卫权引发的战争即便是合法的，承认这样的事情也是有害的。近年来的战争多数都是在行使国家防卫权的名义下进行的，这是明显的事实。所以，承认由正当防卫、国家防卫权战争，有时是诱发战争的最有害的想法。

随着战后国际冷战格局的形成，美国对日政策发生根本改变，由初期的惩罚性改革转变成为战略性利用。1950年，以朝鲜战争爆发为契机，在美国占领当局的指令下，日本组建了一支7.5万人的警察预备队。在这种形势变化下，吉田茂代表的政府在对宪法第九条的解释上开始转向认可自卫权，如他在1950年的国会施政方针演说中指出：“彻底贯彻战争放弃之趣旨，决不意味着放弃自卫权”。但在其后的国会答辩中，吉田称他所谓的自卫权是“不依武力支持的自卫权”，这说明对于以武力方式行使的国家自卫权，吉田政府依然持否定立场。这在吉田内阁大桥武夫法务总裁针对“前项之目的”所做的如下解释中也有所体现：

关于第二款中“前项之目的”的解释，因接受了“真诚地希求基于秩序与正义的国际和平”的第一款的趣旨，所以不问是否是解决国际纷争的手段，都不认可第二项的战力保持和国家交战权。

1951年，片面媾和的旧金山条约签订，日本摆脱被占军事领状态，获得了“独立”，并同美国签订了安保条约。在通过《日美安保条约》，将国家的安全保障委之于美国的同时，1952年11月，日本也将警察预备队改组为保安队和警备队，并配备了军事化的装备。在这种情况下，虽然吉田辩称“保安队和警备队不是军队”，但二者是否构成宪法第九条所禁止的“战力”的问题凸显出来。对此，在再军备的现实与宪法的和平主义宗旨之间，吉田内阁的见解开始显露出不得不为现实而辩解的意味。如在1952年，吉田内阁做出的解释为：

保安队和警备队不是“战力”。所谓“战力”。是具备一定程度的装备与编成，此程度的装备与编成可以在进行近代战争时发挥作用。拥有未达到“战力”程度的实力，以其供防御直接侵略之用不违反宪法。

1954年3月，日本与美国签订《相互援助防卫协定》(《MSA协定》)，在日美安保体制下，日本承诺增强本国防卫力量。6、7月，吉田内阁促成国会通过了《防卫厅设置法》和《自卫队法》，并随后根据此防卫二法将保安队和警备队改组成了一支16万5千人的陆、海、空三军自卫队。至此，吉田所言的“不依武力支持的自卫权”的解释又不攻自破，战后日本朝再军备迈出了最具实质性的一步。

继吉田之后，鸠山一郎上台执政。与吉田“轻军备、重经济”的政策思想不同，鸠山认为“现在的宪法是在政府、国民都完全没有自由之时被用英文强加的”，“纠正占领政策的开始首先在于修改宪法，特别是需要修改第九条”，并明确将修改和平宪法、尤其是宪法第九条作为了他的政策主张。但由于“1955年体制”形成，统一后的社会党掌握了拥护宪法所需的三分之一国会席位，鸠山政权明文改宪的政策主张成了不可能实现的“使命”。在这种情况下，鸠山内阁以再军备为目标，在自卫队的合宪性和“自卫力”等方面，通过解释改宪的方式，进一步固化了针对宪法第九条的政府解释，不仅明确认可国家的自卫权，还完全抛弃吉田政权末期即已不攻自破的“不依武力支持的自卫权”的政府见解，在自卫队的“自卫力”问题上做出了“必要最小限度”的新解释。例如，鸠山内阁防卫厅长官大村清一在国会答辩中指出：“宪法虽然放弃了战争，但没有放弃为自卫而进行的抗争”，“作为防卫国土的手段，行使武力不违反宪法”；再如，鸠山内阁法制局长官林修三在国会中针对宪法解释说：

“保持自卫所需的必要最小限度的实力(自卫力)，并不被禁止”，“当国土被从外部侵害时，为保护国家的

安全，宪法并不禁止拥有‘必要限度的‘自卫力。”“所谓‘前项之目的，即在为正义与秩序而放弃战争的同时，其反面并没有否定自卫权，……在日本可以认可这一自卫权”。

经过鸠山内阁的解释，日本政府不仅通过对“前项之目的”的新解释认可了国家的自卫权，使自卫队具有了合宪性；而且使“必要最小限度”这一自由裁量度极为宽泛的模糊界定成为战后日本发展自卫队实力——即“自卫力”的限定标准。这样，通过对第九条的扩大解释，日本政府在明确认可自卫权的基础上，将有悖宪法和平主义宗旨及其规定的再军备做法正当化成了可由政府自主裁量的政府行为。其后，作为宪法第九条的政府解释，自卫队的合宪性自不用说，鸠山内阁对于“自卫力”做出的“必要最小限度”的模糊限定也基本被各届自民党政权所沿用下来。如20世纪60、70、80年代初的池田内阁、田中内阁和铃木内阁的解释分别为：

不论是保安队和警备队，还是自卫队，都既已超出“警察力”，且“未迭至战力程度的实力”，可以用“自卫力”这一概念示之。超过此必要最小限度的自卫力，可定为宪法所禁止的“战力”。

作为未被宪法否定的自卫权行使的依据，允许必要最小限度的实力，超此者，理论上可理解为战力。

宪法第九条第一款并不是连独立国家固有的自卫权都要否定，其宗旨认可出于自卫需要而行使的必要最小限度的武力。

然而，与解释的基本未变不同，政府主持的日本再军备步伐却在不断推进。由于“必要最小限度”这一限定的模糊性，在自池田政权至铃木政权的20多年里，日本在再军备上继1954年吉田茂制定防卫二法、组建三军自卫队，岸内阁制定《第一次防卫力整备计划》之后，分别在1962－1966年、1967－1971年、1972－1976年实施了防卫力量的整备，并以此为基础于1976年制定了《防卫计划大纲》。这样，自民党主导的日本政府傍依日美安保体制，通过一系列再军备举措实现了军事实力的快速发展。

二、关于集体自卫权和自卫队海外派遣的解释

在1954年日美之间缔结《相互援助防卫协定》、日本政府制定了防卫二法并组建自卫队后，日本国会参议院出于对政府向海外派兵的担心，于1954年6月2日通过了一份“关于不向海外派遣自卫队的决议”：

本院现再度确认：值此自卫队创设之时，遵照现行宪法之条文、与我国民炙烈的爱好和平的精神，不行使其向海外出动。

第二天，吉田政府外务省条约局长下田武三又在国会众议院针对《相互援助防卫协定》中所涉及的集体自卫权问题做出了如下解释：

“自国被攻击时的自卫权”可视为不能缔结规定行使集体自卫权并相互防御的共同防御条约。其根据可在宪法第九条第二款的“国家交战权对此不予认可”中找到。

如上决议和解释是根据宪法的和平主义宗旨及第九条规定做出的。虽与前者主要出于向海外派兵的担心不同，后者在很大程度上是出于使国民易于接受《相互援助防卫协定》和自卫队的政治考虑，但二者都根据和平宪法，对集体自卫权和向海外派遣自卫队做出了否定的判断。然而，包括日美《相互援助防卫协定》在内，日美两国以条约形式确立起来的安保体制虽然将“维持、发展抵抗武力攻击的各自能力”的条件限定为“遵从宪法上之规定”，但随着日美两国不断发展、强化这一体制的愿望与行动的累积，日美安保体制必将涉及共同防卫的集体自卫权、甚至是日本自卫队派向海外的问题。

越南战争爆发后，美国对日本提出了增强防卫力量和强化军事合作体制的要求。其结果，1978年日美两国签署了《日美防卫合作指针》，规定“在受到武装侵略或有侵犯危险时，两国应进行防卫合作”，并以新日美安保条约为基础对两国的具体军事合作做出了具体规定。据此，日本不止要在本国受到武力攻击时与美军合作，还要在远东“有事”、日本有受到武力攻击的“危险”时，与美军合作并做出共同应对准备。以这一《指针》为基础的共同防卫行动，在本质上与集体自卫权的行使相关。对此，日本政府虽然认为：

我国既然是主权国家，拥有国际法上的集体自卫权是当然的。但在宪法第九条之下，可被容许的自卫权的行使已被解释成了止于防卫我国所需的必要最小限度，而行使集体自卫权将超出这一范围，因此，宪法上不能允许。

但在实际做法上，日本政府却不断向集体自卫权及其行使的方向上进行突破。1980年，开始参加美国海军的环太平洋联合军事演习；1981年，铃木内阁向美国明言表示“海上航路1000海里防卫”。1983年，中曾根内阁突破“武器出口三原则”，决定向美国提供武器技术。对于日本的这种现实应对，我们可以从中曾根的如下表述中看出：在对待集体自卫权问题上，和平宪法与日美安保同盟在自民党主导的政府决策中的孰轻孰重。一直以来，内阁法制局答辩称“不能出口武器技术”。我对此前的这一解释做以变更说：“在这方面安保条约必须优先对待，出口武器虽然不合适，但从相互合作援助的趣旨看，提供技术宪法上应该可以”。

因此，在有关集体自卫权的解释上，日本政府实际上采取了“政府恐集体自卫权这一表述给国民以海外派兵的印象，故强行以个别性自卫权加以对待”的方法；而在集体自卫权的行使上，日本政府却“出于对日美军事同盟的重视与进一步强化”的考虑，傍依日美安保体制，不断扩展自卫范围及日本在日美安保体制中的相互防卫义务。

相互防卫义务的进一步扩展要求日本在海外对美军提供军事支援，因此又与自卫队的海外派遣相关。由于战败的历史教训等，在两极对立的国际冷战格局下，战后日本长期将向海外派遣自卫队视为禁忌，一直以和平宪法为由拒绝自卫队派往海外——正因为如此为此，日本政府才在集体自卫权问题上采取了解释归解释、行动归行动的如上做法——这种拒绝可以从1980年日本政府关于自卫队可否参与联合国军和国际维和行动问题的如下解释中看得出来：

所谓联合国军，根据各个事例不同，其目的与任务不同，因此不能一概论其是否可以参加。但该联合回军的任务与目的若是与武力行使相伴，那自卫队参加其中e／-~定为是宪法不允许的。与此相对，该联合国军的任务与目的若是不伴有武力行使，那自卫队参加其中则不应不被允许。

国际冷战格局的瓦解既为日本自卫队走出国门提供了外部环境和理由——国际社会的局部动荡多发与联合国主持的国际维和行动，也从内部打破了日本政府的禁忌。海湾战争后，以向国际社会提供人员的贡献、参与国际维和行动为突破，日本政府开始积极推动自卫队派遣海外。为此，1990年，外相中山太郎针对自卫队赴海外参与联合国维和行动与宪法第九条，提出了新的解释：

作为参与联合国军的方法，可以认为有“参加”与“合作”两种。1980年政府答辩所说的“参加”，意味着加入到该联合国军的指挥之下，作为其一员行动，若是该联合国军的任务与目的伴有武力行使，则超出了出于自卫的必要最小限度，宪法上不能允许。与此不同，所谓“合作”，表示包括“参加”在内的广义上的参与形态，可解释为：也包括在该联合国军组织之外进行的还不到“参加”程度的各种支援。若是此种还不到“参加”程

度的“合作”。即使是该联合国军的任务与目的伴有武力行使。也并非全都不允许。与该联合国军的武力行使成为一体的，宪法上虽不允许；但与该联合国军的武力行使不成一体的，宪法上则允许。

通过政府的如上解释，自卫队派往海外参与国际维和“合作”变成了被宪法所允许。据此，1991年4月，日本政府决定向波斯湾派遣扫雷艇，迈出了向海外派遣自卫队的第一步；1992年，《联合国和平合作法》(PKO法)和《自卫队法修改法案》在国会获得通过，政府随后依据《PKO法》，以联合国维护和平的名义将自卫队派至了柬埔寨等地。另外，关于根据《PK0法》向海外派遣自卫队是否与宪法所禁止的海外派兵相同。日本政府的解释是：

将以武力形式为目的将武装部队派遣到他国的领土、领海、领空谓为“海外派兵”。这通常会超出为了自卫的必要最小限度，因此在宪法上不被允许，但“参加”到以《国际和平合作法案》为基础的PKO活动，并不与宪法所禁止的海外派兵相同。

如此，《PKO法》的制定与实施不仅冲破了海外派兵的宪法禁区，还创造了以单独立法形式架空和平宪法的解释改宪的新方法。2001年，小泉政权借9·11事件之机，促成国会通过了《恐怖对策特别措施法》，并于当年12月派遣自卫队赴印度洋海域为美国提供补给；伊拉克战争爆发后，小泉政权又推动国会在2003年通过了《伊拉克复兴支援特别措施法》，并根据这一法律向上处于战斗地区的伊拉克派出了三军自卫队。至2003年，《自卫队法》经过多次修改后，在国土防卫这一本来任务之下，派至海外参与国际维和、反恐等行动作为新的自卫队任务内容被规定了下来。2004年，日本防卫厅在其新整理的《防卫计划大纲》中，还将自卫队的海外活动定位成与国土防卫相并列的安全保障政策的支柱。

根据《PKO法》向海外派出的自卫队承担的是联合国主持的国际维和任务。与此不同，日本政府制定的《恐怖对策特别措施法》和《伊拉克复兴支援特别措施法》明显是在日美军事同盟的框架内，出于对美国军事支援的考虑制定的；据此派往海外的自卫队所执行的任务虽带有人道主义援助的性质，但那只是集体自卫权行使中的具体内容罢了；而通过单独立法的形式架空宪法第九条，并将自卫队派至海外执行具有集体自卫性质的任务，可以说已完全违背了战后宪法的和平主义宗旨。

三、关于自卫权行使以及核武器使用的解释

通过解释改宪的政治做法，战后日本的自卫权获得了政府的认可，政府也据此组建起了宪法原本禁止的“战力”——自卫队以及自卫力。但由于宪法第九条所在，自卫权的行使依然受到限制。对此，日本政府做出的解释是：

自卫权的行使，其“严格要件”有三：(1)违法性，我国受到急迫、不正当的侵害，(2)必要性，完全没有其他防御手段，(3)均衡性，防卫必须止于必要限度。

自卫队法第七十六条虽然认可自卫队在“存在武力攻击之危险时”的防卫出动，但“在危险事态之下实施的防卫出动并不马上意味着自卫权的现实行使”，最终还需要在“具备如上三要件的阶段才能行使现实自卫权”。据此解释，日本政府在解释上确定了“专守防卫”的原则——即“防卫须止于必要限度”，宪法不承认先发性攻击，即田中角荣首相在国会答辩中所说的：“从防卫的必要来看，也不是攻击对方基地，而是专门在我国土及其周边进行防卫，为我国防卫的基本方针。”

作为对宪法第九条的解释，若是“专守防卫”原则与“自卫力”发展的“必要最小限度”原则能被政府切实地加以遵守，那么可以说，日本政府针对宪法第九条进行的扩大解释的政治做法与宪法的和平主义宗旨的背离程度还不算太大。然而，如前文有关集体自卫权及自卫队的海外派遣的论述所示，保守系政党主导的日本政府傍依日美安保体制，在实际行动上已经远远突破了九条解释的限度——“专守防卫”原则与“自卫力”发展的“必要最小限度”，可谓与宪法的和平主义宗旨及其第九条的明文规定背离甚远。

这种背离及其危险性，也可以从日本政府针对核武器使用的相关解释中窥其一斑。

按照对第九条的解释，发展“自卫力”的上限被确定为“必要最小限度”的实力，因此，就武器使用而言，日本政府在解释上确定了“不保持攻击性兵器”的原则：

拥有性能上纯粹用于守卫国土的武器不违反宪法，但拥有性能上只用于给对方国家国土以毁灭性破坏的武器不被宪法所允许。

但这一武器使用原则具体到拥有巨大杀伤力的攻击性武器——核武器及其使用时，日本政府的解释却是值得注意的。例如，岸信介在其执政时期的国会答辩中说：“若说被冠以核武器之名便什么都不能拥有、使用，那要看今后的发展而定，不能这样一概言之。”

再如，20世纪60、70年代，日本政府奉行“经济中心主义”的保守“本流”路线，确定了“无核三原则”的政策方针。但佐藤内阁时期确定的这一原则在福田内阁时期被政府解释成了“与宪法解释是‘完全不同的问题”：

我国之所以不拥有核武器，是因为“无核三原则”的政策、原子能基本法及防止核扩散条约的禁止。这些政策性、法律性的禁止与宪法解释是“完全不同的问题”。

在日本政府的这一解释中，不难读出“宪法并不禁止核武器”的深层意思——即“不问核武器与常规武器，只要是止于不超过必要最小限度的实力，其保持便不被宪法第九条第二项所禁止”。而在自民党于“1955年体制”崩溃后重新上台，并完成日美安保体制再定义的桥本内阁时期，内阁法制局长官大森政辅也对核武器的使用做出了“为防卫我国，若止于必要最小限度，可视为可能”的解释。

对核武器的持有，明显超出“不保持攻击性兵器”原则；由于核武器的巨大杀伤力所在，一旦付诸使用，也根本无法做到“必要最小限度”。因此，不禁止核武器的上述政府解释，不仅明显违背“专守防卫”原则，更与宪法的和平主义宗旨截然相悖。在对“必要最小限度”的掌握由政府自由裁定的情况下，将拥有核武器的“自卫力”也解释为宪法允许，其中的意图及其危险性不言自明。

四、结论

总结日本政府对宪法第九条所做解释的历史变迁，可以看出它前后经过了如下过程——从事实上否认自卫权到承认自卫权，从否定依武力行使的自卫权到承认所谓“必要最小限度”的“自卫力”，从不认可集体自卫权到认可集体自卫权，从否定集体自卫权的行使到强行以“个别性自卫权”来采取本质上属于集体自卫性的行动，从否定将自卫队派往海外到认可其派赴海外参加国际维和行动，从赴海外参加国际维和行动到赴战争区域支援美国的军事作战。

从过程上看，日本政府的解释表现出了不断扩大的特点。特别是与参加国际维和行动不同，阿富汗战争和伊拉克战争时的自卫队海外派遣明显有着根据日美军事同盟来行使集体自卫权的性质，是对“专守防卫”原则的重大突破。从日本政府所做的上述扩大解释来看，保守系政党主导的日本政府的解释已经架空了宪法第九条，背离、甚至歪曲了战后宪法的和平主义宗旨与精神。战后宪法内涵的和平主义精神已经在自民党主导的“解释改宪“的政治做法下不断褪色。对于战后、尤其是冷战后的日本政治现实而言，不断强化的日美军事同盟、不断增长的防卫预算及军事实力、不断扩展的“有事”体制等，都在使日本变得很容易走上与和平发展的和平宪法理念相背离的道路。

责任编辑：宋鸥