西部大开发与中国的发展

李　周

内容提要：西部地区是中国极为重要的组成部分，没有西部地区经济的发展，中国经济的发展将是不完整的。本文论述了西部地区经济社会的基本情况及发展经济的条件，将西部地区的经济发展置于全国经济发展的总体布局中，从国家视角探讨西部经济发展的战略构想及主要任务。

关键词：西部大开发；战略思考；主要任务；政策建议

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0036-12

1.西部地区的自然、经济、社会基本状况

从地理分布上看，中国西部是由位于西南的四川、云南、贵州、西藏、重庆和位于西北的陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏组成的。从国家颁布的西部大开发优惠政策的受益范围看，中国的西部除了包括上述10个省市区外，还包括内蒙古、广西两个自治区，以及紧贴西部的湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州和紧贴边境的吉林省延边朝鲜族自治州。它是所有位于西部的省市区、所有少数民族自治区和所有紧贴西部和边境的少数民族自治州的集合。本文探讨的西部地区大于地理分布上的西部地区，小于政策覆盖范围的西部地区，包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西12个省、市、区，面积685万平方公里，占全国陆地国土总面积的71.4%；人口约3.65亿，占全国总人口的29%。

1.1地理上的基本特征

1.1.1 山区面积大。西部地区的山地占其陆地面积的86%以上，山地面积超过90%的省有贵州、云南和四川，重庆、陕西的山地面积也逾80%，其余各省(区) 的山地面积均达50%以上。西部地区有山区县492个，占西部地区全部县份的62.5%，其中欠发达的山区县414个， 占西部地区全部山区县的84.1%。

1.1.2 平均海拔高。全世界陆地平均海拔高度约860米，我国大陆平均海拔高度1.595米，西部地区的平均海拔高度在3.000米以上。我国高原、高海拔地区全部集中在西部。青藏高原是世界的“屋脊”。

1.1.3 边境线长。西部地区与蒙古、俄罗斯、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、阿富汗、不丹、锡金、尼泊尔、印度、缅甸、老挝、越南等14个国家接壤，陆地边境线长达1.8万余公里，约占全国陆地边境线的91%；与东南亚许多国家隔海相望，有大陆海岸线1 595公里，约占全国海岸线的1/10。

1.2生态上的基本特征

1.2.1 生物多样性丰富。中国的自然保护区，特别从面积上看，主要分布在西部。例如，三江源地区是我国面积最大、海拔最高的天然湿地，也是世界高海拔地区生物多样性最集中的自然保护区，黄河总流量的49.2%、长江总流量的25%和澜沧江总流量的15%都来自这一地区。作为青藏高原的一部分，三江源独特的地理环境和天气气候条件，对我国、东亚甚至北半球的大气环流有极其重要的影响。

1.2.2 生态脆弱。西部山地高原多，高寒荒漠沙漠多，生态脆弱；水土流失、荒漠化、沙尘暴、石漠化、地质灾害等问题严重。全国水土流失面积360多万平方公里，80%分布在西部地区；全国荒漠化面积260多万平方公里，每年新增荒漠化面积2 400多平方公里，90%以上分布在西部地区；全国70%以上的突发性地质灾害也发生在西部地区。

1.2.3 生态地位重要。西部地区地处长江、黄河、珠江等大江大河的上游，是中下游地区的生态屏障、水源涵养地，中国生态系统平衡的枢纽，不少地方属于限制开发区和禁止开发区。长期以来，受过度耕作和无序开发的影响，西部生态系统遭到严重破坏，生态系统的承载能力越来越弱。西部地区生态与环境恶化对中国其他地区造成的经济损失，远比其遭受的损失更广泛、更严重，只是这种损失不能被常规的经济统计方法测度出来而已。所以，西部地区的生态恶化决不是西部地区局部问题。

1.3经济上的基本特征

1.3.1 资源丰富。目前我国西部地区煤炭保有储量占全国的60%，天然气可采储量占全国的66%，水能资源理论蕴藏量占全国的86%。根据最新的复查成果，我国经济可开发的水能资源量为4亿千瓦，年发电量1.7万亿千瓦时。其中位于西南地区的四川、云南、贵州、广西、西藏的水能资源占全国的50%以上。在全国规划的12大水电基地中，西南地区占了7个。此外，西部铁、锰、铬、钒、钛等５种黑色金属矿探明储量分别占全国的52%、68%、72.1%、72%和95%，钾盐基本上全部在西部地区。“十一五”期间，国家还将在西部地区逐步建成棉花、糖料、烟叶、水果、花卉、茶叶、马铃薯、畜产品、林特产品、中草药等十大有特色优势的农产品生产基地；重点开发“丝绸之路旅游区”、“青藏高原生态旅游区”等十个重点跨区域旅游区，积极开发文化旅游产品，推动西部地区旅游业发展。

1.3.2 人力资本相对稀缺，基础设施相对薄弱。但经过几十年的积累，特别是实施西部大开发战略以来，西部地区人力资本相对稀缺，基础设施相对薄弱的劣势则趋于缓解。

1.3.3 经济发展水平低下。由于人力资本相对稀缺，基础设施相对薄弱，丰富的资源未能得到充分的开发，经济发展水平相对落后，人均国内生产总值仅相当于全国平均水平的2/3，不到东部地区平均水平的40%。

1.4社会上的基本特征

1.4.1 人口密度小。1990年“四普”数据显示，我国东、中、西部地区人口密度分别为每平方公里392.0人、241.4人和52.5人。“五普”数据显示，这几个指标分别为452.3人、262.2人和51.3人/平方公里。东多西少分布格局更加显著。改革开放以来西部地区有人口净迁出的现象。

1.4.2 少数民族人数和比例高。699个少数民族地县有638个集中在西部。根据第五次人口普查资料，西部少数民族人口7.519万人，占西部地区总人口的28.6%，占全国少数民族总人口的71.46%。其中西南地区少数民族人口5 287万人，占全部少数民族人口的50.25%。西北地区少数民族人口为2 232万人，占全部少数民族人口的21.21%。在各省区中，广西的少数民族人口最多，有1 721万人，其次为云南、贵州、新疆。它们的少数民族人口都超过了1 000万人。少数民族人口占当地人口比重最高的是西藏，为93.89%，其次为新疆，为59.38%。少数民族人口占当地人口比重超过30%的还有青海（45.97%），广西（38.38%），贵州（37.84%），宁夏（34.56%）和云南（33.42%）。

1.4.3 贫困人口占人口总量的比例高。1978年，西部贫困人口10 897.5万人，是东中部贫困人口（14 102.5万人）的77.3%；贫困发生率41.92%，是东中部贫困发生率（25.44%）的1.65倍；2006年，西部贫困人口1 370万人，是东中部贫困人口（778万人）的176.1%；贫困发生率4.8%；是东中部贫困发生率（1.20%）的4倍。

2.西部地区发展经济的条件的评述

中国的西部地区是一块神奇的土地。这里曾是中华民族的发祥地，孕育过光辉灿烂的古代文明。例如，春秋战国至秦汉时期中原商周青铜文化、巴蜀青铜文化和云南青铜文化，并称为中国古代青铜文化的重要类型，都出现在西部地区。历史上曾将中国与世界联系起来的“丝绸之路”，也位于西部地区。中国进入农耕经济快速发展阶段以后，政治经济中心逐步东移，西部地区的政治经济地位不断下降，为什么会出现这种情形，显然是一个需要加以探讨和解释的问题。

在铁制农具尚未出现、灌溉农业尚未占据主导地位的经济发展阶段，西北地区因土地具有易于耕种的比较优势而率先得到了开发，这是中国文明出现在西北地区的重要原因。铁制工具的广泛应用，使森林转换为耕地成为可能，于是，耕作的边界大大地东移了①， 土地易于耕种的比较优势对农业的作用变得越来越不重要了；特别是灌溉农业兴起以后，西北地区水资源稀少、缺乏发展灌溉农业的比较优势，是其引领中华文明的地位逐渐被东部取代的一个原因。此外，西北地区耕地上的疏松的表土被强劲的风力年复一年地刮走，土壤肥力难以累积，则是其引领中华文明的地位逐渐被东部取代的另一个原因。西南地区并不缺水，但高差太大，平地稀少，也缺乏发展灌溉农业的比较优势。虽然西南地区早就找到了能最大限度地减少农业生产对坡耕地地表破坏的刀耕火种方式，但刀耕火种方式的生产力极为低下，根本无法与灌溉农业竞争。这是西南地区的发展总体上赶不上东部发展的重要原因。

灌溉农业的发展需要投入大量的淡水资源和平地资源。有关资料表明，灌溉农业用掉的淡水资源超过我国淡水利用总量的80%以上，西部地区的这个比例更高；平地资源的使用情况也是如此。所以，就发展灌溉农业而言，缺乏充足的淡水资源禀赋的西北地区和缺乏充足的平地资源禀赋的西南地区，确实存在区位劣势，而且难以改变。有些学者提出了通过大西线调水工程一举扭转西北地区淡水资源相对稀缺的区位劣势的宏伟设想。然而，要把这种设想变为现实绝非指日可待。就不太短的时期而言，更为可行的做法很可能是中部粮食西调而不是南部淡水北调②。

西北地区缺乏淡水资源和西南地区缺乏平地资源，都是相对于发展灌溉农业而言的。最近几千年，西部地区一直处于农业占据主导地位的经济发展阶段，与东中部相比，农业技术进步又相对缓慢，以致它的区位劣势变得越来越突出了。如果通过区域间贸易的方式实现中部粮食西调，使西部地区农业对淡水资源和平地资源的需求大大减少，淡水资源和平地资源对西部地区经济增长的制约就化解掉了。作出这一判断的主要理由是：非农产业发展所需的淡水资源和平地资源的数量远不如农业那么多，对气候的要求远不如农业那么严，对生态与环境的冲击也远不如农业那么大，所以，西部地区发展非农产业肯定要比发展农业特别是灌溉农业具有比较优势。

诚然，有些专家学者以为西部地区发展非农产业同样缺乏区位优势。他们的主要依据是：第一，运输成本高。地处内陆的西部地区发展非农产业，确实存在运距长、高差大，进而运输成本高的问题。然而，随着线路运输（西电东送）、管道运输（西气东输）等新型运输方式的推出，输电、输油和输气技术的改进，以及高等级公路和铁路网络的建成，运输成本高对西部地区发展非农产业的负面影响正在不断地被消除③ 。何况，拥有3.65亿人口的西部地区自身对非农产业也有极大的需求。第二，资本和人才严重不足。如果就西部论西部，这个地区可用于发展非农产业的资本、人才同它拥有的资源禀赋确实很难实现完美的匹配。然而，资本和人才都是流动性极好的生产要素，对于西部地区来说，有没有资本获取收益和人才施展才华的机会，要比它有没有资本和人才更为重要。只要西部地区能为外部资本和人才的进入提供机会，其发展非农产业所需的资本和人才就可以借助于市场机制的作用加以解决，而不会成为制约西部发展非农产业的主要因素。第三，生态与环境脆弱。平心而论，虽然对于特定数量的国内生产总值和特定的管理条件，发展非农产业对生态资本的冲击要比发展农业小得多，但生态与环境脆弱仍然是影响西部地区发展非农产业的最大的制约因素。生态资本的增值是一个慢变量，需要持久的努力方能见效；而生态资本的损耗是一个快变量，甚至一个应对不当，都有可能产生多米诺骨牌效应和蝴蝶效应④； 而且一旦出现了这样的问题，不仅市场机制的作用极为有限，甚至政府应急机制的作用也极为有限。所以在发展非农产业的过程中，如何促进生态资本的增值，防止生态资本的损耗，不仅是西部地区各级政府最为重要的责任，也是所有相关企业和社区最为重要的责任。同时需要指出，西部也有不少生态稳定的地方，只要非农产业布局得当，特别是生态和环境管理得当，完全能够把非农产业的发展控制在西部生态可承受的范围内。所以，生态脆弱并不是一个无法化解的制约因素。

综上所述，在农业占据国民经济主导地位的发展阶段，西部确实存在区位劣势，以致人们形成了西部地区发展经济缺乏区位优势的看法。然而，西北地区缺乏淡水资源和西南地区缺乏平地资源，都是相对于发展灌溉农业而言的。对于特定的经济流量，发展非农产业所需的淡水资源和平地资源的数量远不如农业那么多，对生态与环境的冲击远不如农业那么大，对气候的要求也远不如农业那么严，所以，西部地区发展非农产业肯定要比发展农业具有比较优势。西部一旦进入了非农产业占据主导地位的经济发展阶段，淡水资源和平地资源对经济增长的制约就化解掉了。西部地区发展非农产业运输成本高的问题，会随着运输方式、运输技术的创新，公路、铁路网络的建成和西部内需的扩大逐步得到解决；资本和人才不足的问题可借助市场机制的作用加以解决；对生态冲击的问题可通过产业合理布局、企业守法经营、政府严格管理和社区参与监督等措施，将其控制在生态系统可承受的范围内。随着这三个问题的解决，西部地区发展经济的条件会变得越来越好。西部在中国经济中的地位和作用也会变得越来越重要。

3.国家视角的西部开发的变迁

从历史上看，西部开发的国家视角经历了数次变化，与此相对应，西部涵盖的范围也发生了数次变化。最初，国家视角的西部开发旨在保障中原的平安，其涵盖的范围主要是西部的边境地区，如新疆、西藏。尔后，国家视角的西部开发旨在建设战略后方，其涵盖的范围主要是西部的非边境地区，如四川、陕西。目前，国家视角的西部开发旨在缩小区域发展差距，建设和谐社会，其涵盖的范围是前两种国家视角的西部开发的范围之和。

3.1旨在保障中原安宁的西部开发

中国的历代政府都从事关社稷安危的高度对西部进行开发，其主要目标是保障边疆地区稳定、和平的环境，不让其对中原安宁产生负面影响。具体措施是：组织汉族军民进入西部地区实施屯垦、守卫边疆。在这个过程中，引入的先进农业技术和生产方式，促进了当地经济的发展；实施的重用少数民族人才和因俗而治的政策，促进了民族团结；推行的兵农合一的府兵制，降低了戍边的成本；设立的驿站，保证了中央号令的畅通无阻和西部军情的快速传递。通过开发，促进了西部繁荣，增强了国家的凝聚力和各民族的向心力，提高了边疆地区的稳定系数。

3.2旨在建设战略后方的西部开发

如果说在保障国内安定方面，西部是中国的敏感地区，那么在应对和防御外来侵略方面，西部又是中国的战略后方。1937年，日本发动侵华战争。为了保护中国的民族工业，沿海工业企业被迫内迁，西部的四川、云南、贵州、陕西及湘西成为内迁的主要地区。到1944年，四川、湘西、广西、云南、贵州、陕西和甘肃7省的工厂数量，已占大后方工厂总数的88.63%，实缴资本总数的93.52%、币值资本总数的91.91%和工人总数的85.61%⑤ 。后方3 700余家工厂中，四川占44%，陕西占10.24%，广西占7.77%，甘肃占3.69%，贵州占2.98%，云南占2.82%。以资本计算，四川占58%，云南占10.8%，广西占7.89%，陕西占5.43%，贵州占3.38%，甘肃占3.19%⑥ 。沿海地区工业企业的西迁，对于推动西部工业的发展起到了极大的促进作用。

中华人民共和国成立后，以建设战略后方的视角对西部进行了几轮开发。第一轮西部开发发生在第一个五年计划期间（1953～1957年）。这次西部开发的主要内容，是把苏联援建的156个项目中的64个布局于西部地区，具体的分布是：内蒙古5项，四川省11项，云南省5项，陕西省24项（其中西安17项，是接受项目最多的城市），甘肃16项，新疆2项，宁夏 1 项。同时还将东部的一大批工厂、院校和科研单位迁至西部，由此揭开了我国西部地区工业化进程的历史帷幕⑦ 。第二轮西部开发发生在1965～1978年期间。主要内容是三线建设。三线建设总共投资2.000亿元人民币，新建了成昆、川黔、襄渝、湘黔、焦枝等8.000多公里铁路干线，修建了25万公里的公路，整治了长江、嘉陵江、乌江、金沙江等主要航道，并开辟了一批航线。修建了攀枝花钢铁厂、酒泉钢铁厂、成都无缝钢管厂、四川德阳第二重型机械厂、贵州铝厂、六盘山、宝顶山和芙蓉山等大型煤矿，刘家峡、丹江口等大型水力、火力发电厂等。到20世纪70年代末，建成了30多个工业基地，基本上形成了具有一定规模，以重工、军工为主体、门类比较齐全的战略后方基地。由于一大批三线企业陆续建成投产，使西部地区的工业产值平均增长速度一度高于全国平均增长水平，使西部地区工业落后的状况得到了初步改善，使中国工业布局极不平衡的状况发生了较大变化。这两轮西部开发与抗战期间的西部开发最为显著的不同是，前者以西迁带动开发，后者也有西迁的内容，但主要靠西建带动开发。

3.3旨在建设和谐社会的西部开发

中华人民共和国成立后的第三轮西部开发是20世纪90年代实施的西部大开发战略。中国是世界上地区差别最显著的国家之一，按县级比较相对差别更加显著，而努力解决地区差别扩大问题是中央政府的重要职能之一。这轮西部开发与前两轮西部开发相比有三个极为显著的转变：一是从关注整个国家的经济安全转变为关注西部与其他地区经济社会发展的差距；二是从强调政府调控转变为强调发挥市场机制的作用；三是从关注产业开发转变为关注发展成果分享。这次西部开发不仅考虑投资者的利益，还考虑周边百姓的利益。例如，为了解决过去对受产业开发影响的老百姓的困难关心地不够的问题，中国石化在新疆南疆的沙漠边缘开采石油天然气，修路时就想到这条路如何让老百姓受益，如何为当地开发旅游资源服务，如何同当地的发展结合起来，并主动把自己开采的天然气优先给当地老百姓使用，实现对胡杨林、红柳根的替代，保护好生态。

3.4西部开发中的东西互动含义的变化

西部开发和东中部一直具有互动关系，在几轮西部开发中，这种关系也发生了数次变化。为了表述上的简洁，选用东西互动这个词来论述它们的关系。

3.4.1 东西互动含义的变化。

改革开放前的东西互动是完全按计划进行的。该阶段的东西互动的基本特征是：有明确的地区责任或分工，但没有明显的地区利益。这可以用改革初期西北5个省区的人均GDP均高于福建省的人均GDP水平，其中青海省的人均GDP水平高于广东省的人均GDP水平的统计分析结果加以解释。由于责任和利益没有内在的联系，该阶段的东西互动既缺乏活力，也缺乏效率。

20世纪80年代的东西互动是政府宏观调控的结果。该阶段的东西互动的基本特征是，既有地区责任或分工，又有地区利益，但责任和利益具有不对称性。由于中央政府要求西部地区支持东部地区优先发展，所以责任更大的是处于弱势的西部地区，而利益更大的是处于强势的东部地区。在该阶段的东西互动中，利益更大的东部地区的积极性要高于责任更大的西部地区的积极性。

20世纪90年代的东西互动以政府宏观调控为主，社会力量开始发挥作用。该阶段的东西互动的基本特征在责任和利益具有不对称性方面与上一阶段完全一样，不一样的是，由于中央政府要求东部地区为西部地区提供公益性的、无偿的对口支援，所以责任更大的是处于强势的东部地区，而利益更大的是处于弱势的西部地区。此阶段的东西互动，有些是政府推动的，有些是社会推动的，如慈善性的捐助活动。得到公益性的、无偿的对口支援的西部省份，也会以优先考虑对口支援省份的稀缺资源需求的方式支持东部地区的发展。这一点与80年代的东西互动相同，所不同的是这种互动具有很强的对口性。

新世纪的东西互动依然以政府宏观调控为主，但社会力量不断加强，市场的作用越来越大。该阶段东西互动的基本特征是越来越强调责任与利益的对称性。最近几年，政府主导的东西互动的规模越来越大，但民间的东西互动更加活跃，总规模增长得更快，以致政府主导的东西互动规模占总规模的份额趋于下降。该阶段的东西互动，主要是以各自的比较优势为基础，以企业为主体，以要素市场为平台，以合作为方式，以共赢为目标。政府的主要任务是为企业合作创造条件，以促进生产要素的跨区域流动，促进区域间发展差距的缩小。

3.4.2 新世纪东西互动的成绩和问题。

与前50年相比，新世纪以来的东西互动的效果更为显著。第一，规模不断扩大。据初步统计，2000～2007年上半年，东部地区到西部地区投资经营的企业累计20多万家，投资总额超过15.000亿元。其中，上海、浙江的企业在西部地区的实际投资总额均超过1.000亿元，分别为1.700 亿元和1.300亿元。第二，领域不断拓宽，涵盖基础设施建设、生态建设、资源开发利用、特色产业发展、技术交流合作、人才培训培养、扩大对外开放等。第三，企业成为主体。2000年以来，东部地区企业纷纷西进，从投资形式看，主要有以下几种：一是设立营销机构，改进企业布局；二是与西部地区企业合资、合作，间接进入西部地区市场；三是兼并、收购及直接投资设厂，参与西部地区国有企业改革和产业布局调整，实现企业的低成本快速扩张。企业所有制也呈现多元化局面，不仅有国有企业，还有集体、民营、“三资”、股份制等企业。第四，互惠互利成为东西合作的主要形式。

东西互动中的主要问题是，西部地区普遍存在重投资轻技术、重项目轻管理、重设备轻人才的倾向。东部地区存在对企业西进的意义和作用认识不足，甚至转移污染项目的问题。

3.4.3 东西互动的进展。

最近60年，中央政府在东西互动上一直发挥着主导作用，但中央政府作用的着力点有较大的调整。第一，从优先保障东部的发展转向优先考虑西部的发展，从重视经济增长转向重视生态保护，从单一的政府主导转向越来越借助于市场机制的作用。从趋势上看，市场与政府的分工越来越明确，市场机制在经济建设中的作用范围越来越大，中央政府的作用范围越来越集中在公共品建设上。

在东西互动中，越来越多的地方政府和企业认识到：东西互动是拓展经济发展空间，实现科学发展、和谐发展的具体举措；是完善社会主义市场经济体制，构建全国统一的大市场，增强经济发展的内在动力的必由之路；是推进行政体制改革，打破区域行政壁垒，增强企业自生能力的重要举措；是优化经济布局、打破资源瓶颈约束、实现可持续发展的迫切要求；进而完成了从被动应对到主动参与的角色转换。现在，越来越多的东部企业开始把东西互动作为突破发展条件的束缚，充分发挥已形成的企业核心竞争力的作用的有效途径；越来越多的西部企业开始把东西互动作为引进先进技术、管理经验，扩大经济规模，提升发展质量的有效措施。整个国家则把东西互动作为促进全国统一市场的建立，生产力布局和经济结构优化，提升国家整体竞争力的有效途径。

4.西部开发政策进展的评价

虽然用区域和谐发展的目标来衡量，西部开发政策还有诸多需要改进之处，但回顾已经走过的历程，国家视角的西部开发政策又有不少值得肯定之处。简略地说，近60年来国家的西部开发政策的改进主要表现在以下几个方面。

4.1 中央和地方的关系实现了由多取少予到少取多予的转变

20世纪80年代以来，随着国家综合国力的增强，中央对西部地区的财政转移支付越来越多，在财政收支上逐步完成了由多取少予到少取多予的转变。尤其是实施西部大开发战略以来，中央财政各项转移支付和专项补助累计安排西部地区约12 000亿元，中央预算内建设资金和长期建设国债资金累计安排西部地区近3.000亿元，有力地支持了西部地区经济建设和社会事业发展。中央和西部关系的变化表现在三个方面：第一，转移支付力度加大。1994～2007年，中央对地方税收返还和转移支付从2 389亿元增加到18 112.5亿元，占地方财政支出总额的比重从11.4%提高到36.7%。第二，向西部倾斜力度加大。中西部地区分享转移支付占总额的比例从69.6%增加到87%。其中，占中部地区地方财政支出总额的比重由14.7%提高到47.2%；占西部地区财政支出总额的比重由12.3%提高到52.5%。转移支付规模的快速增长，对于解决地区间公共服务差异发挥了积极作用。如果将2007年东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100，西部地区仅34。通过中央转移支付实施地区间收入再分配后，西部地区人均一般预算支出分别上升到69，与东部地区的差距明显缩小⑧。第三，转移支付结构不断改善。1994～2007年，一般性转移支付从189亿元增加到7 092.9亿元，所占份额由8.05%提高到39.16%，转移支付结构有所优化。

4.2 东中部与西部的关系实现了由顾全大局到关照弱势地区的转变

多年来，在政策上一直强调西部要为东中部优先发展提供支持的大局意识。最近20年，随着国家综合国力的显著提升，在政策上出现了东中部要为处于弱势地位的西部提供支持，以缩小地区发展差距的转变。具体包括六大政策：一是鼓励东部企业与西部企业共同建设大型煤炭生产基地、煤电一体化和煤化工基地，大型炼油和石化基地，共同开发利用水能、风能、太阳能、生物质能、地热发电等可再生能源，共同开采有色金属、稀土、钒钛等矿产资源，共同建设大型钾肥、磷复肥、氮肥、氯碱、磷化工等项目。二是鼓励东部企业在西部地区建立科技成果转化基地，推进科技成果产业化，联合设立异地产业园区。三是鼓励东部企业到西部地区推广农业先进技术，促进西部农业资源深度开发，推进西部地区农业标准化、信息化建设和产业化经营。四是鼓励东部企业参与西部旅游线路和旅游产品等旅游资源的联合开发，构建跨区域的旅游体系。五是支持东部企业在西部地区扩大金融、保险、商贸、物流等服务贸易领域的合作。六是鼓励东部地区企业通过BOT（建造—运营—移交）、TOT（转让—运营—转让）等方式参与西部地区高等级公路、铁路、机场、港口建设，供水、供热、供电、供气、污水和垃圾处理、大气污染防治、道路和公共交通体系等市政项目建设，参与水利、通讯等相关项目建设。

在政策的推动下，西部与东部地区的经济合作和交流呈现出领域不断拓宽、规模不断扩大、层次不断提高、成效不断显现等特点。从2000年到2007年上半年，东部地区到西部地区投资经营的企业累计近20万家，投资总额15 000多亿元；为西部地区培训干部和专业技术人员超过30万人次，无偿捐助资金及捐赠物资折款100多亿元。其中，仅上海企业在西部地区投资就达1 700多亿元，浙江、福建企业也分别达到1 300多亿元。

4.3 政策着力点实现了由缩小人均GDP差距到缩小基本公共服务差距的转变

2006年，中国政府在西部率先实施农村义务教育经费保障机制，平均每个小学生年减负140元至180元、初中生年减负180元至230元。农村中小学现代远程教育工程覆盖西部地区80%的农村中小学。新型农村合作医疗制度进入全面推进阶段。西部地区1 077个县（市、区）中有976个参加试点，西部地区农民参合率达84.9%。内蒙古、西藏、云南、贵州、重庆、陕西、甘肃、宁夏、青海等９省（区、市）已经实现新型农村合作医疗制度基本覆盖的目标。国家财政资金支持的一大批农村中小水利设施和人畜饮水项目，解决了3 660多万人的饮水困难和饮水安全问题。农村电网改造等工程的实施，使西部地区基本实现了所有乡村通电的目标。“村村通广播电视”工程的实施，使西部地区实现了50户以上自然村农民收听收看广播电视的目标。通讯基础设施工程的实施，使西部基本实现了村村通电话的目标。西部农村的生产和生活条件有了明显改善。尤其值得一提的是，国家制定的“十一五”西部大开发的总体规划的主导思想，已由过去注重缩小东西部地区之间的GDP和人均GDP之间的差距，转移到缩小东西部地区享受到的基本公共服务水平的差距上。

4.4 基础设施建设实现了由注重国家国防安全到改善西部发展环境的转变

从（图1）可以看出，改革开放以来，尤其是实施西部大开发战略以来，西部公里里程的增长有明显加快的趋势。从（表1）中的有关数据可以看出，在通电和通路方面，西部与中国其他地区的差距大大缩小了。在交通设施建设上，最初关注的是内地进入西部城镇和边境的通达性，现在关注的是西部居民进入城镇的通达性，以及西部内部的通达性。许多因最后一段路没有修通而影响交通网络完整性的问题，得到了较好的解决。基本上实现了村村通的目标。

4.5 中央财政转移支付正在实现由强调经济建设到强调生态建设的转变

最近10年，中央财政已经累计投入2 000多亿元，用于西部地区的生态环境改善和保护。具体地说，累计退耕还林26 467.1万亩，其中，退耕地造林8 117.1万亩，配套荒山荒地造林16 350万亩、封山育林2 000万亩。工程区森林覆盖率平均提高2个百分点，取得了明显的生态效益、社会效益和一定的经济效益。退牧还草工程累计实施安排5.19亿亩，促进了草场休养生息、畜牧业生产经营方式转变和牧区经济结构调整。天然林保护工程全面展开，京津风沙源治理工程取得初步成效，岩溶石漠化综合治理，局部地区林草植被明显增加，水土流失面积开始下降，沙化治理面积开始大于扩展面积。陆续实施了三峡库区国土整治及水污染治理、江河源头生态保护、中心城市污染治理等一批环境治理工程，并开始见到成效。对居住在生态环境脆弱、不具备基本生存条件地区的122万贫困人口实行了生态移民。上述工作，为继续推进西部大开发奠定了重要物质基础和良好的发展环境，增强了群众的生态环境保护意识，同时，生态建设中的钱粮补助增加了农民收入，促进了农村产业结构调整。

此外，西部地区也为改善西部地区生态环境，造福子孙后代采取了一系列切实有效的措施。例如，青海省投入7.8亿元用于三江源生态保护和建设，完成退牧还草禁牧面积7 663万亩，实施生态移民7 048户33 572人；昆明市实施“滇池流域5万亩秸秆直接还田控制滇池面源污染”，减少农业面源污染物氮磷排放量187吨，减轻了滇池的面源污染。

5.国家视角的西部经济发展的战略思考

中国的西部不仅是西部人的西部，也是其他中国人的西部。所以，考虑西部发展问题，既要有西部的视角，更要有国家的视角。如果只有西部视角而没有国家视角，所做的战略规划和发展策略一定会失之偏颇。所谓国家视角的西部开发，主要有三层含义：第一，西部地区是中国极为重要的组成部分，没有西部地区经济的发展，中国的经济发展将是不完整的，不和谐的。第二，谋划西部地区的经济发展必须置于中国经济发展的总体格局之中，而不能就西部论西部，更不能把东中部地区经济发展的相对超前和西部地区经济发展的相对滞后视为一枚硬币的正反面。第三，随着入世时间的推移，中国融入全球经济一体化的资源配置轨道的程度会越来越高。在全面融入全球经济一体化的资源配置轨道之前，率先步入全国一体化的资源配置轨道，以积累开展地区间经济合作，解决地区间经济纠纷的经验，完善相关的制度和政策，对于中国今后更好地步入全球一体化的资源配置轨道，具有非常重要的现实意义。

经济发展在空间上不是均匀扩散的，而是从条件较好的地区开始的，区域发展的极化效应会造成区域差距扩大，即地区发展不平衡具有客观必然性，既难以彻底消除，也没有必要彻底消除。从理论上讲，区域差异越大，跨区域的产品和要素流动就越活跃，经济发展后果的不确定性就越强，社会发生动荡的风险就越大；这样的经济体充满变数，缺乏稳定性，当不可取。区域之间没有差异，要素就不会流动，甚至产品也不会流动，这样的经济体没有变数，没有活力，也不可取。所以，政府宏观调控的任务并不是消除区域发展差距，而是将区域发展差距控制在适宜的范围内。中国是一个实行社会主义制度的发展中国家。作为一个刚从低收入经济行列迈进下中等收入经济行列的发展中国家，迈进发达国家的行列还需要较长的时间。对于这一目标的实现，要有打持久战的思想准备。作为社会主义国家，有责任把区域差距控制在适宜的范围内，从而实现“更稳定促进更快捷，更快捷保障更稳定”的良性循环。对于这一目标的实现，要有只争朝夕的精神。

威廉姆逊的实证研究表明，无论使用截面资料还是时间序列资料，发展阶段与区域差异之间都存在收敛性。但现实中的区域发展差距是自然、历史、经济综合作用的结果，也是长期累积的结果，缩小区域发展差距需要时间。缩小区域发展差距，政府的责任是实现基本公共服务均等化，使各区域在就业、住房、医疗、教育、公共文化、公共服务方面享有同等的机会。市场的作用是培养对获利机会自发响应的微观经济主体，引导西部劳动力向经济发达地区转移，引导资金、技术等生产要素向西部地区流动，最终形成经济与人口大体协调的格局。20世纪90年代以来，国家的区域政策差异趋于缩小，地区间的市场化程度的差异趋于缩小，政府财政转移支付越来越向落后地区倾斜，这些都是有助于区域差距收敛的因素。尽管目前区域发展仍处于极化过程中，但极化的速度与趋势已经有所减弱。对此，一方面要有信心和耐心⑨， 另一方面要进一步改进工作。有关研究表明，在转移支付中，财力性转移支付的收敛效应最高，专项转移支付的结果具有不确定性，由于经济越发达的地区得到的税收返还量越大，所以税收返还具有发散效应。如果财政转移支付采用单一的财力性转移支付形式，就能在转移支付数量不变的情况下加大收敛效应。西部地区要加快市场化改革进程。有关研究表明（樊纲和王小鲁， 2004），2002年全国各省市市场化排名中，位于前5名的都在东部，位于后5位的都在西部。要扭转上述局面，西部必须按照市场经济的要求转变政府职能，规范政府行为，建立有效的要素流动机制，培养资本形成能力，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。

东中西部是唇齿相依的利益共同体。促进西部开发既是西部的责任，也是东中部的责任，所以东中部谋划经济发展战略规划时，必须要有推动西部开发的视角。西部大开发是西部地区的机遇，也是东中部地区的机遇，东中部积极参与西部开发，会促进东中部经济的快速发展，更会促进西部更好更快地将资源优势转换为经济优势，因此西部谋划经济发展战略规划时，必须要有充分借助东中部的拉力作用的视角。

具体地说，谋划国家视角的西部开发战略，需要把握好以下几个原则。

5.1 竞争性行业的资源使用权的配置必须贯彻效率优先原则

西部的一些官员和关注西部发展的一些学者认为，即使是竞争性行业的资源使用权配置，资源所在地的企业也应该拥有平等的使用权，如果这些资源的使用权被区域外的企业获得了，而所在地的企业却得不到，就不合理、不公平了。资源所在地的企业对当地的资源应拥有平等使用权的说法有很大的鼓动性，但经不起推敲。其实，资源分布在什么地方和资源由谁使用之间没有必然的因果关系。从经济学的角度看，所谓资源使用权的平等是指资源使用者在价格面前的平等，在资源利用效率面前的平等，从而使资源流向出价最高和利用效率最高的区域。由于各个地区的比较优势和各个企业的竞争优势有很大的差异，资源使用权的配置结果是难以实现地区间和企业间的平等的。强调资源使用权配置结果的平等，而无视价格竞争和资源利用效率的平等，这种观点显然是失之偏颇的。世界资源型产品的国际贸易情况也不支持这种说法（参见表3和表4）。当然，用作居民的基本福利的资源，比如天然气，是应该强调公平优先的，在基本福利方面按支付能力把人群分成三六九等，可能是不适宜的。

5.2 竞争性行业的企业布局必须贯彻效率优先原则

西部的一些官员和关注西部发展的一些学者还认为，大量资源流向东中部，既是这些地区经济快速发展的主要原因之一，也是西部地区经济发展相对滞后的主要原因之一。基于这种认识，他们提出了大力发展资源加工业，把原先流出的利益留在西部的发展策略。这种说法有很大的鼓动性，但也经不起推敲。其实，资源加工企业并非一定应该配置在资源所在地，否则就无法解释为什么初级产品的国际贸易会持续至今，为什么很多发达国家至今仍在扮演初级产品出口国的角色，比如美国扮演大量出口饲料粮的角色，澳大利亚扮演大量出口羊毛和铁矿石的角色。应该肯定，西部的资源确实对东中部经济的发展产生了积极作用，但它对东中部地区经济增长的贡献率是有限的，而且会越来越有限。理由如下：第一，西部的资源从来就不是影响东中部经济发展的决定性因素；第二，随着经济的发展，技术进步对经济增长的贡献率会越来越大，而资源的贡献率会越来越小；第三，随着国内外两种资源、两个市场的经济发展战略的进一步实施，东中部地区对西部资源的依赖性也会趋于降低。在这种情形下采取抑制初级资源输出的策略，从而削弱其与东中部经济的关联度，很可能既不利于东中部的发展，也不利于西部的发展。其实，西部地区的资源流向东中部，对西部地区的经济发展同样具有积极的作用。只看到“失”而看不到“得”，显然是不全面的。

资源产品价格扭曲对西部经济发展的负面影响要远大于资源型产业的产品链条过短的负面影响，所以对于西部地区来说，最重要的任务是推动全国一体化的市场体系的发育，使资源的市场价格准确反映它们的稀缺性，在此基础上开展全国一体化的资源配置；而不是按照重商主义的理念调整资源流向和发展资源加工业，把原先给其他地区的利益尽可能地留在区域内。西部资源流向的调整，西部资源的企业布局的改进，必须立足于中国产业和产品的国际竞争力，必须追求正和博弈的结果。

5.3 要发挥区域内的比较优势，更要借助于区域外的比较优势

任何地区和任何企业，都不可能具有所有的比较优势和把握所有的机会。所以，仅仅体现本地区比较优势和本企业竞争优势的资源配置优化，仍有较大的局限性。西部地区的资源配置优化要想摆脱这种局限性，就必须在发挥自身比较优势的基础上，最大限度地借助于东中部的比较优势以及世界上其他国家和地区的比较优势。

西部地区借助于中国其他地区和世界上其他国家的比较优势拉动自己的发展，不仅需要开展合作，而且需要开展竞争。其理由是，虽然合作是借助于外部比较优势的极为重要的措施，但它在消除价格扭曲和激励技术创新方面能够发挥的作用是比较有限的，这方面的不足需要借助于竞争来弥补。人们往往把竞争等同于优胜劣汰，其实，竞争机制最重要的作用是促进技术和制度创新，促进资源配置优化，促进经济增长和发展质量的提升。西部资源的价格扭曲，主要是政府对要素价格管制过多的结果，要消除资源价格扭曲，必须以市场竞争机制替代政府价格管制，引导企业开展获取资源的价格竞争。竞争越充分，要素价格就越能反映资源的稀缺性，资源的流向就越合理，资源利用效率就越高，资源利用的可持续性就越强。

5.4 要靠政府，更要靠市场

毋庸讳言，西部的部分官员和一些关注西部的研究者过于强调政府财政转移支付的作用，而不太重视市场融资的作用。其实政府在化解弱势地区和弱势企业的风险方面的作用是有限的，它的主要责任是提供公共物品，并为成熟技术的创新提供补贴；而不是向竞争性行业投资，不是为不成熟的技术创新的推广提供大量补贴。政府介入竞争性行业，而为不成熟的技术创新的推广提供大量补贴，正是西部缺乏具有竞争力的企业和技术的重要原因之一。

2000～2005年，中央投向西部地区的各项财政资金为5 658亿元，以后的投入力度还将进一步增加。然而，目前国家用于建设的预算资金已不到全社会投资资金的4%。所以，西部地区既要借助于国家的财政支持，更要借助于东西互动吸引更多的社会资金投入，切切不能低估市场机制的作用，低估外来企业家的作用。东部企业经过近30年发展积累，所积累的大量资金也急需寻找更好的投资机会。有效地促进东西互动，实现合作共赢，是东西部地区发展共同面临的重要课题。浙江省在西部地区创办的企业创造的GDP总量，大体相当于浙江省本土创造GDP总量。广东利用泛珠三角区域合作平台，2005年至2007年三年间与西部地区签订合作项目700多个，合同金额1 700亿元。北京、上海、浙江等省市都制定了推进区域经济合作的专项规划，上海、天津、浙江等省市还设立了专项资金，用于鼓励企业到西部地区投资。只有借助于市场机制的作用，企业和产业竞争优势也能凸显出来，地区之间产业同构的现象才能逐渐消除。

5.5 要发挥精英的作用，更要发挥百姓的作用

西部地区的精英切切不宜过于高估自己的素质，过于相信自己运筹帷幄的能力，过于强调自己对西部地区的忠诚，更不宜低估西部地区百姓的素质，低估西部地区百姓的智慧，低估西部地区百姓的能量。现实中最令人担忧的问题就是精英们把自己视为百姓的父母，视为能让百姓脱离苦海的救世主，而把自己的衣食父母视为既没有差异又没有凝聚力的“一袋马铃薯”。尽管改革开放以来推动西部经济发展的主要力量是西部的百姓，但精英们总把功劳占为己有。有成绩是因为自己有能力，有问题是因为中央财政转移支付力度不够和辖区内百姓素质低下，精英们的这种理念不变，西部百姓的作用就不可能充分发挥出来，西部的发展就不可能进入最佳状态。

此外，还要防止以下几种倾向：

（1）强调政府的作用忽视市场的作用的倾向。

毋庸讳言，无论是西部的官员还是关注西部经济发展的学者，几乎都发出了政府要做好西部优势产业发展的规划和布局的呼声。然而，优势资源的开发和优势产业的形成，是市场竞争的结果，而不是政府掌控的结果。由于政府并没有能力作出优势产业由谁来做、在哪里做和用哪种方式做的最优或次优决策，而且这种做法不合乎市场经济体制和WTO规则的要求，所以从国家视角看，这是一种必须加以防范的倾向。

政府在发展经济，当然包括发展优势产业方面的主要职责是保护合法产权、维护公平竞争和提供公共物品，并按照可持续发展的要求做好资源利用总量的控制和资源利用规范的确定，使优势产业的发展具有竞争性，使优势产业的发展具有可持续性，使优势产业的发展与生态、环境保护结合起来。至于优势产业由哪些企业做，在哪些地方做，用哪些方式做，应该由市场机制来决定。

政府把年度的资源利用总量控制在可持续利用的水平上，就形成了企业竞争稀缺资源的宏观政策环境，有了企业的充分竞争，资源就会流向资源利用效率高、进而出价也高的企业，这样，资源价格就能反映资源的稀缺性，具有竞争力的企业就能在市场竞争中脱颖而出，资源比较优势就能在竞争中转换成产业竞争优势。那些总是得到政府补贴而缺乏自生能力的企业，就会采取把自身潜力充分发挥出来的策略，进而实现凤凰涅槃。换言之，竞争机制最重要的功能并不是优胜劣汰的功能，而且激励所有企业都挖掘自身潜力，使自己竞争力更强的功能，所以与竞争相对应的通常是正和博弈解，而不是零和博弈解，更不是负和博弈解。

（2）重视硬件建设忽视软件建设的倾向。

西部地区普遍存在重投资轻技术、重项目轻管理、重设备轻人才的倾向。胡鞍钢的一项研究表明，西部与东部的生产性资本投入的增长差异并不是很大，而且只能解释区域发展差异的19%。既然差异更大的是教育、研发、公共卫生等提升人力资本作用的投资增长差异，能够解释区域发展差异的80%多，那么软体建设当然应该成为西部开发的重中之重。

（3）无视区情移植其他地区成功经验的倾向。

20世纪50年代以来，西北地区的不少地方政府把扩大耕地面积作为提高粮食总产量的主要手段。这种做法的实质是把东部农村的成功经验移植到西部。然而，与东部不同，影响西北地区农业生产的主要因素并不是土地资源而是淡水资源。这个地区的水权大于地权，而不是地权大于水权。结果，耕地面积的盲目扩张造成了严重的土地沙化。20世纪80年代以来，又出现了把农区耕地联产承包的经验移植到草原地区的做法。然而从总体上看，草原畜牧业并没有因为草地分户承包而出现较为明显的增长，草地资源也没有因为草地分户承包而出现较为明显的改进，即草地的家庭承包经营并不像耕地联产承包那样产生了一包就灵的效果。为什么似乎同样的做法会产生如此不同的效果呢？最主要的原因是，耕地联产承包的实质是恢复仅仅中断了30年的农业生产经营方式，而草地联产承包却是一件中国历史上从来没有采用过的草地生产经营方式。历史上形成的耕地的生产经营方式和草地的生产经营方式有显著的不同，肯定是有道理的。不琢磨隐含在农牧业生产经营方式差异中的道理，强行地移植农区的生产经营方式，必然无法达到预期目标。

随着近几年东部地区的工资水平的明显提高，该地区产业和资本西移的条件会越来越好。一定要有耐心，而不宜急于求成。

6.国家视角的西部开发的主要任务

虽然与现在的东中部地区的发展状况相比，西部地区还有不小的差距，但是与20世纪80年代初的东中部地区的总体状况相比，西部地区又好了许多。改革以来，特别是最近10年，西部地区的国民经济增长、产业结构提升和人民生活改善的速度都明显加快，基础设施和生态建设的力度越来越大；与外界的交往越来越密切，最近5年实际利用外商直接投资超过100亿美元，世界500强企业纷纷在西部投资或设立办事机构，仅在四川省投资的世界500强企业就达到129家。这是80年代的东中部想都不敢想的事情。既然东中部能在那样的总体状态下保持了将近30年的稳定、快速增长，那么具备了更好的发展条件的西部地区，也应该有能力完全依靠自己的力量，创造出诸如当年东中部那样的经济增长奇迹。何况，中国其他地区发展条件的改善和中央财政转移支付能力的显著提高，会为西部创造出诸如当年东中部那样的经济增长奇迹，提供方方面面的支持。

国家视角的西部发展有两大任务，一是加快生态建设，二是发展优势产业。这是责任主体、资金来源和运作方式都有显著的不同的两项任务。其中，生态建设属于公共物品，责任主体是各级政府，特别是中央政府，所需的资金主要来自于财政转移支付，项目运作主要采用政府引导的方式。发展优势产业的责任主体是企业，所需的资金主要来自于市场，项目运作必须采用市场的方式，当然，政府可以对优势产业的技术创新给予适当的补贴，但决不能补贴新技术的应用和企业的生产经营活动，否则，就有可能导致企业采用不成熟的、缺乏市场竞争力的技术，就会导致企业热衷于寻租，而忽略自身能力的形成和市场竞争力的提升。

如果把西部开发分为两个阶段，那么第一阶段（2001～2010年）的主要任务应该是加强基础设施建设和生态保护，使西部地区生态恶化状况得到遏制，使经济运行进入良性循环，并将差距控制在合理的范围内。第二阶段（2011～2030年）的主要任务是完成工业化。

6.1 西部地区的生态建设

西部位于我国水系的上游和大气环流的上风，是中国重要的生态屏障和水源保护的特殊地带。这里的生态状况的好坏直接关系到中华民族生存与发展。一旦遭到破坏，很难自然恢复，而且还会对黄河、长江、澜沧江中下游20多个省区的生态产生重大影响。因此，西部开发必须以生态建设为中心，以治理大江大河为重点。

6.1.1 生态建设。

西部生态环境建设的重点是生态修复。所谓生态修复，是指修复已损害或退化的生态系统的功能的过程。生态修复包括生态恢复、重建和改造。目前西部生态环境损伤严重，实施生态修复工程可改善西部地区的生态环境，提高西部地区人民生活质量，消除自然灾害对西部地区人民财产安全的威胁，为西部经济的可持续发展创造良好的发展机遇。西部地区是长江、黄河等重大江河的发源地，实施生态修复工程，同时也会对中东部地区乃至整个国家的可持续发展施加积极的影响。以小流域为生态修复的基本单元，坚持山水田林路草统一规划，梁、坡、沟综合防治，以基本农田为基础，以林草措施建设为重点，有效地提高土地利用率和土地生产率。国家安排的退耕还林还草任务应主要安排在西部地区。要适当加快退牧还草步伐，重点推进严重退化草地治理。继续推进天然林保护、湿地保护与恢复等工程。

未来50年，西部生态建设大体可分三阶段进行：2001年至2015年，通过加大对基础设施和生态环境建设的投入，力争西部地区生态环境恶化的趋势得到基本遏制，黄河、长江上中游水土流失重点地区、草原“三化”严重地区的治理初见成效，黄土高原生态状况有较大改观，西北绿洲环境得到初步治理，经济运行进入良性循环。2016年至2030年，使西北地区的治理大见成效，水土流失和土地荒漠化得到不同程度的治理，黄土高原、塔里木河、青藏高原的生态环境有明显改观，西南地区的生态环境步入良性发展轨道。2031年至2050年，使西北地区适宜治理的地区得到全面整治，宜林宜草地基本绿化，植被覆盖率恢复达到或接近历史时期较高水平，建立起有效防护水土流失和荒漠化的结构合理的林草植被体系，基本实现《全国生态环境建设规划》提出的目标。

6.1.2 环境保护。

加大环境保护力度。坚持预防为主，综合治理，强化从源头防治污染。继续加大三峡库区及其上游、丹江口库区及其上游、黄河中上游等重点流域和滇池水污染综合防治力度。做好西部地区重点城市的污水处理、垃圾处理设施建设。加强矿山环境恢复治理，重点解决好地质灾害、地下水平衡、“三废”污染治理等问题。加强农村环境保护，积极防治农村面源污染。加快建立健全三峡库区等重点区域灾害性天气和地质、地震灾害监测、预报、应急和防治体系。强化能源、矿产资源节约和高效利用，重点抓好开采节能，产业结构优化节能和先进技术开发推广节能，努力完成节能降耗目标。组织开展重点城市、行业和园区循环经济试点。规范矿山开采秩序，大力提高资源回采率,综合利用废渣及尾矿等工业废物。重点推进高耗水行业节水改造，不断扩大城市污水再生利用领域。

6.2 西部地区的优势产业

虽然西部地区农业的就业比重一直高于60%，高出东部地区近20个百分点；但西部地区的劳动力参与率只有75%，低于全国平均水平5个百分点，鉴于非农产业就业水平低是该地区经济结构问题的症结所在，所以，应从发展优势产业入手，促进西部地区非农就业状况的全面好转。西部地区的城镇化水平只有28.73%，低于全国平均水平7.49个百分点。城镇化滞后，也是非农产业发展滞后的结果。加快西部优势产业的发展，也是推进西部地区城镇化进程的重要举措。

西部地区的经济增长必须立足充分利用资源比较优势、在国内和国际市场上具有竞争力的优势产业。在发展优势产业方面，政府的主要职责是：保护合法产权，维护公平竞争，提供公共物品，并把资源开采量控制在可持续利用的水平上，这也是企业开展竞争的必要条件。市场机制的作用是促进企业竞争。竞争越充分，资源价格就越能反映资源的稀缺性；资源价格越能反映资源的稀缺性，资源利用效率就越高；资源利用效率越高，经济发展质量就越好。西部地区特别稀缺的是没有优惠政策也具有市场竞争力的企业。为了培育这样的企业，各级政府不宜给优势产业优惠政策。据分析，西部地区的优势产业是：

6.2.1 能源产业。

西部地区拥有十分丰富的能源资源。①煤炭资源的保有储量占全国的39.4%，其中陕西省煤炭的保有储量1 618 亿吨，居全国第三位。青海、甘肃、内蒙古等地也拥有大量的优质煤炭资源，具有极大的开采价值。②西部地区原油的探明储量占全国的27.8%，天然气的探明储量占全国的87.5 %。③水能资源极其丰富，可开发的水能资源占全国的81.1%。④太阳能、风能资源极为丰富。甘肃、宁夏、新疆、青海等省区的绝大部分地区的年日照时数大于3 000小时，年均辐射量约为5 900兆焦耳/平方米，具有利用太阳能的良好条件。据中国气象科学研究院对全国900多个气象站测算，陆地风能资源的理论储量为32.26亿千瓦，可开发的风能资源储量为2.53亿千瓦。西部地区是我国陆地风能储量最大的地区，新疆、甘肃、青海、内蒙古等省区是我国内地风能资源最丰富的地区，可利用开发的风能储量分别为3 433万千瓦、2 421万千瓦和1 143万千瓦。发展光热、光电、风电产业，不仅可以充分利用广阔的荒地、沙漠和戈壁，解决能源短缺的实际困难，带动装备制造业的发展，而且能减少生态压力。

加快石油天然气资源开发和“西气东输”建设。提高管道运输能力。大力发展以煤炭为原料的坑口电站、煤气化和煤液化工业等，提高运输效率，减轻生态环境压力。大力发展能源化工产业，尤其是精细化工业。充分利用西北油气、煤炭等资源，积极发展石油、天然气化工、煤化工等。积极开发西部沙漠地区的风能、太阳能和地热，建设新能源基地，以充分发挥西部地区可再生能源资源优势。建议科技部在“十一五”科技支撑计划、“863”计划中设立西北可再生能源专项。重点研究西北地区的太阳能、风能、生物质能等可再生能源开发利用的相关理论、关键技术集成和政策措施等科技问题，并为企业培养高层次人才。

6.2.2 矿产业。

西部地区的矿产资源十分丰富。锰矿储量占全国的68%，铬矿储量占89%，铅矿储量占56%，锌矿储量占64%，锡矿储量占69%，镍矿储量占90 %，钛、钒、锂、锶等稀有金属储量分别占95%、64%、83%和82%。已探明的稀土资源储量8.700 万吨，占全国总储量的96%。西部地区拥有的优势资源大多是重要的战略物资，具有较好的市场前景。

①冶金矿产资源的开发利用，包括钢铁和有色金属两大产业。钢铁工业要进一步提高资源综合利用水平，通过对现有铁矿的技术改造，进一步优化钢铁工业产业结构和产品结构，增强产品市场竞争力。有色金属工业要优先开发西部地区的大型铜矿，增加有效供给，缓解国内铜原料供应紧张的局面。进一步扩大氧化铝生产能力，满足市场需求。加快开发已探明储量的大型铅锌矿，将西部地区的铅、锌矿产资源优势充分发挥出来。对锡、锑、钼等保护性开采的特定矿种继续实行限量开采。

②稀土资源的合理开发与利用。西部稀土产业发展的重点是提高产品质量，加强推广应用，扩大稀土在传统与高新技术领域中的应用。要根据市场需求和高新技术的发展趋势，进一步扩大稀土储氢材料、稀土永磁材料等稀土功能材料的产量；加强稀土产品出口管理，对稀土产品出口实行总量控制和出口配额管理。

③特殊肥料产业。“十五”期间要加快化肥生产由东部向西部的转移，在搞好行业调整的同时，尽快将西部地区特殊肥料的资源优势就地转化为商品优势。

6.2.3 特色旅游业。

西部地区有一大批反映我国6.000年文明史的历史文化遗址，有高原、长江、黄河、黄土、荒漠、草原、原始森林等相互烘托的自然景观，有涵盖几乎所有少数民族民俗风情的人文景观，如此富有特色的旅游资源，是中国其他地区所不具备的。中国人民的生活已开始步入全面小康阶段，城乡居民休闲时间用作旅游的比重越来越大，旅游半径越来越大，旅游消费占消费支出的比重越来越大，它们合在一起，为西部地区发展特色旅游业创造了巨大的市场。

在发展特色旅游业方面，西北地区应以黄河、丝绸之路和古长城为主线，以西安、乌鲁木齐、咸阳、敦煌、天水、嘉峪关、吐鲁番、喀什、伊犁、银川、呼和浩特、呼伦贝尔等历史文化名城和旅游城市为平台，充分挖掘西北地区作为中华民族发祥地的文化内涵，重点开发历史文化遗迹旅游。以严格的生态与环境保护为前提，适度开展以大漠、戈壁、草原为主题的特种旅游。西南地区要以民族风情为主线，以昆明、成都、重庆等区域旅游中心城市和林芝、日喀则、那曲、格尔木等地区中心旅游城市为平台，重点开发云南思茅——西藏拉萨的茶马古道旅游线、四川——重庆——湖北的长江三峡旅游线、黔东南——桂北民族风情与自然风光旅游线、贵东——湘西自然风光旅游线、南——贵——昆喀斯特山水风光旅游线等，大力发展生态旅游，不断提升“三峡”、 “峨眉”、“桂林山水”等旅游产品的品位，不断打造并推出新的旅游产品。

西部地区要做大做强旅游产业，必须要建设一批生态旅游区，并做好旅游基础设施建设、旅游市场营销、旅游服务体系、旅游行业管理工作。其中，在旅游基础设施建设上，除了进一步完善区域交通网络外，特别要做好最后一段路与国家和区域交通运输网络的连接，提高进入旅游点的便利程度。在旅游市场营销上，要全方位、多层次、多渠道开拓的促销机制，搞好旅游产品的设计、包装和宣传。在旅游服务体系上，既要在硬件方面突出旅游设施的特色和提升接待能力，更要在软件方面增强服务特色和提高服务质量。在旅游行业管理上，一方面要培育旅游市场主体，完善旅游行为规范，提高旅游从业人员素质；另一方面，要加强生态脆弱或敏感地带、江河湖泊、自然保护区、历史文化遗产地的保护，避免无序开发。

西部地区在能源、矿产、甚至一些高新技术产业方面具有比较优势。加快这些优势产业的发展，将会带动整个西部地区经济社会的全面发展。

7.西部地区优势产业发展的政策建议

7.1 西部开发要有整体观、综合观、持续观

所谓整体观，就是既立足于国家的大局，又立足于西部的大局；既重视物质资本投资这个快变量的作用，又重视人力资本投资这个慢变量的作用；既重视发育市场，建立全国统一的大市场，促进各种要素自由流动的作用，又重视深化政府改革，以登记制和备案制替代审批制的作用；既重视实行减免税等优惠政策的作用，又重视维护公平竞争的作用；既看到西部相对于东中部的相对劣势，又看到相对于邻国的比较优势、竞争优势，并借助于边境贸易将它们的作用充分发挥出来。所谓综合观，就是立足于经济、社会、生态等需求的统筹兼顾，不能只追求资源开发而忽略生态保护，不能只追求所谓的物质文明而忽略文化传承，不能只追求GDP的增长而忽略社会发展。所谓持续观，就是立足于长远，立足于汇小胜于大胜。即拟采取的改革措施不会成为今后的改革对象，拟采取的发展方式不会成为今后的发展障碍，从而跳出轮回的怪圈。

7.2 西部开发要以生态建设为中心

西部地区是我国生态环境最脆弱的地区。西部开发不宜全面铺开，也不必全面铺开，要引导产业和生产要素流向重点经济区、中心城市、重要口岸城市。要推进跨地区资产重组和结构调整，引导西部企业“走出去”。西部开发过程中必须封山绿化，保护植被，严禁在大江大河源头上游地区进行森林砍伐，要充分利用国家财政收入超速增收的有利时机，切实可行地加大生态建设工程的规模和环境保护的力度，并设立相应的基金和建立健全生态补偿制度，使这些工程项目具有可持续性。提出建立生态补偿数量增加与生态服务价值提升相衔接的机制的方法和工具。保护城市环境。采取严厉措施治理西部城市大气污染，取消对煤炭生产、运输、消费的各类补贴；鼓励公众参与；优先在西部城市开放环保市场，鼓励国内外投资者发展环保产业。

7.3 扩大开发度

西部开发既要立足于比较优势，又要立足于对外开放。2005年，全国国有控股企业占规模以上工业增加值的比重为39.2%，西部地区平均在60%以上。这表明西部产业的发展主要是靠政府推动的，市场机制的作用范围和力度还很有限。西部存在着等待中央政府投巨资，自己融资努力不充分的倾向。而对政府的依赖性越强，培育市场竞争力的迫切性就越低。所有重大工程项目及设备一律向国内外招标，强化其管理。参照国际通行作法，建成之后按合同方式运作机制，政府不再作为公共基础设施的直接经营者。

7.4 东西协作，共同发展

鼓励西部地区和东部地区开展以市场为导向、以企业为主体，以效益为中心、以共赢为目标的全方位合作，实现西部和东中部携手并进。使西部获得所需的人才和资金，东中部获得所需的资源和市场。

7.5 建立西部开发专项资金，化解人力资本稀缺对经济发展的制约

国家设立西部教育专项基金。在普及义务的基础上，加速普及中等教育，开办中等和高等职业教育；开放教育市场，发展远程教育，鼓励东中部优秀教师到西部服务。国家设立西部技术创新专项资金，大幅度提高政府对R&D的投入，鼓励东部人才为西部提供服务，推动技术转移，提高西部的技术创新能力。国家设立西部公共卫生专项资金，使西部地区全面达到公共服务卫生最低标准，全面解决西部农村人口的饮用水设施。

要聘请国内乃至世界一流人才到西部解决开发中面临的技术难题。西部开发需要人才，但吸引哪些人才到西部工作要与待解决的技术难题相联系。对于西部来说，能聘用到国内乃至国际最优秀的人才来解决具体的问题，要比自己拥有多少相对优秀的人才，更不值得花大价钱吸引二三流的人才。与其花钱长期安置二三流的人才，不如花钱短期聘用真正能解决技术难题的一流人才。同时，要提高义务教育普及水平，努力扩大中等、高等职业教育规模，努力提高全民的文化素质，不走东部盲目扩大高中和普通大学招生人数的老路。

注 释：

①李周.裸土与农业文明［J］.中国农村观察,1997,(3).

②李周等.化解西北地区水资源短缺的研究［M］.北京：中国水利水电出版社,2004.

③有关统计资料显示，到 2007年底，西部地区通车里程已经达到120万公里，其中高速公路1.4万～1.5万公里。此外，西部地区城市的基础设施建设也取得了显著的进展。

④蝴蝶效应是气象学家洛伦兹1963年提出来的。其大意为：一只南美洲亚马孙河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可能在两周后在美国得克萨斯引起一场龙卷风。其原因在于：蝴蝶翅膀的运动，导致其身边的空气系统发生变化，并引起微弱气流的产生，而微弱气流的产生又会引起它四周空气或其他系统产生相应的变化，由此引起连锁反应，最终导致其他系统的极大变化。此效应说明，事物发展的结果，对初始条件具有极为敏感的依赖性，初始条件的极小偏差，将会引起结果的极大差异。一般而言，相近的初值代入确定的方程，结果应该相近而不应相差十万八千里。“蝴蝶效应”之所以令人发人深省，不但在于其大胆的想象力，更在于其深刻的和内在的哲学魅力。

⑤陈真等.中国近代工业史料(第1辑)［M］.三联书店，1957:101.

⑥章伯峰.抗日战争（第5卷）［M］.四川大学出版社，1995:255-256.

⑦张海鹏,陈育宁.中国历史上的西部开发［M］.商务印书馆，2007:1-2.

⑧http://www.china.com.cn/policy/txt/2008-03/03/content_11481132.htm.

⑨中科院编纂、科学出版社日前出版的《2008中国可持续发展战略报告》指出，1995年-2005年间,全国可持续发展能力增幅前五位的省、自治区、直辖市依次为内蒙古、陕西、青海、贵州、重庆,均位于西部地区。

［作者简介］李周（1952-），男，中国社会科学院农发所副所长、研究员。

［收稿日期］2008-11-25

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