我国社区建设的实践模式、路径依赖和突破

马宗利

[摘要]在改革过程中产生的几种社区建设模式虽然各具特色，但在各种因素的制约下，仍面临严峻的发展困境和深层的认知局限，解决这一问题除了继续进行制度化的努力。最终仍有赖于市场经济交往中契约精神和参与道德的培育，以及这一基础上更加民主化的政治和行政管理体制改革。

[关键词]社区建设；实践模式；个体化；契约精神

[中图分类号]C912.3[文献标识码]A[文章编号]1671-511X(2009)01-0018-05

对于社区的认识，目前尚没有统一的定义。各个时期的学者均从不同角度进行了阐述，在上一世纪80年代曾多达140余种。但普遍认为，社区是指聚居在一定区域范围内的人们所组成的社会生活共同体，他们具有共同的生活环境和一定的共同利益。现代意义上的社区概念及其理论研究，源于工业化进程中的西方。1871年，英国学者H·S·梅因出版《东西方村落社区》一书，首先使用了社区的概念。188t年，德国社会学家滕尼斯(F.J.Ton-nies)将gemeinschaft一词用于社会学研究；1887年，他又在《社区与社会》一书中最早作为一个概念从社会学角度加以使用，意为社区、集体、团体、共同体、公社等。在我国，最早倡导进行社区本土化研究的是著名人类学家、社会学家吴文藻先生和吴景超先生。20世纪30年代初，他们主张把社区作为社会学的研究对象，进行实地调查研究，并用这种研究成果去启发或修正一般的社会学理论；此外，吴文藻还组织燕京大学的学生开展社区调查与研究，在他的示范和培养下，30-40年代产生了一批扎根中国本土、研究中国不同地域和民族社区的社会学家，如费孝通、林耀华、张之毅等。1986年，民政部首倡社区服务，旨在开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务，这一概念开始走出学者的语境，步入人们的生活；次年9月在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，遂揭开了社区建设的序幕。至今，“社区”已成为专家、学者以及实际工作者们广泛关注的课题。

一、我国社区建设的背景

正如德国著名社会学家埃利亚斯所言，“社会不光产生一致化和类型化，也还产生个体化”。随着改革开放的不断深化和市场经济体制的逐步确立，传统计划经济体制下特有的单位制管理模式已不再适应，而在市场经济体制确立过程中逐步成长起来的契约意识和契约精神，却使人们开始关心自己的权利，认真看待自己所处的社区生活。“一些新的和老的、现代的和传统的集团，越来越意识到他们相对于其他集团的利益和权利，进而积极动员参与政治”，政府已不能再像计划经济体制下那样完全靠行政权力来垄断所有资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和活动空间。

1亚社区的解体。“亚社区”是一种无可奈何的表述。改革开放前，我国城区居民主要以所在单位为依托享受住房、医疗、教育等福利保障，并以之为依托行使选举、参与、监督等各项民主权利，“单位制”是城市社会结构的主要特征。“在中国的城市社区中，国家对社会的整合与控制，更多的是在独特的单位组织基础上，通过单位对国家的依赖、个人对单位的依赖以及单位功能的多元化实现的。”相对于比较成熟的社区而言，这一时期的社区建设，角色模糊、功能残缺，社区自组织乏力，居民与社区之间缺乏互动，居民对社区缺乏归属感和认同感。这种整齐划一的单位管理模式，造就了人们对于各自所属单位的高度依赖和自主意识的缺失。经过几十年的逐步固化，这种依赖最终不仅消弭了人们的公民意识，连社区的居民意识亦无从成长。这种畸形的社区管理关系日益面临流动人口增加、单位控制力弱化等各种挑战，在改革浪潮的冲击下逐步走向解体，

2城市化进程加快。改革开放以来，随着国民经济的快速发展，市场经济体制的逐步建立，以及对城市化作用的认识逐步加深，我国城市化进程逐步加快，城市化水平有了明显提高，至2005年底，城镇人口已达5.62亿人，占人口总数的43％，近5年来。我国城镇化率年均提高1.3个百分点左右，城市化水平迅速提升。在这一进程中，社區管理面对一夜之间成长起来的各种新型居民小区，如何解决其治安、环保、物管以及保障社区居民的各种社会服务和社会活动，包括购物、医疗、教育、娱乐、家庭办公和社区会所的设置、管理等，成为社区建设亟须解决的新问题，显然，传统管理模式一下子难以应付如此复杂的管理需求。

3社区内流动人口增加，人口结构复杂化。农村经济体制改革的逐步深化使数量庞大的剩余劳动力逐步向城市转移，农民进城务工、经商，并居住下来。国家统计局农调总队抽样调查的数据显示，至2003年，这一数字已达1.139亿，占农村劳动力的23.2％。其中6910万人到地级以上大中城市务工，5620万人跨省流动。他们虽然成了城市居民，但城乡二元体制长期因袭下来的沟通障碍，却使住在同一小区的居民之间存在隔膜，与此同时，城际流动、城区流动人口的增加也对原有社区管理体制提出了挑战。国家统计局的资料显示，2005年我国迁移流动人口已达1.47亿人。此外，自由职业者、个体工商户、私营企业主等“体制外”人员越来越多，下岗、失业、无业人员增多，社会老龄化过程中的“空巢老人”等等问题，其管理和服务工作都要由社区来最终承担。

4单位控制力的减弱。与亚社区的解体同一过程的是其旧有管理模式中单位控制力的日趋弱化。传统政治、经济体制下，“单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础”。社区居民以单位作为其社会关系的组织基础，控制和调整社区居民生活的中枢系统是其所属单位而非其所属社区。但在上述城市化进程中所造成的流动人口和自由职业者、个体工商户、私营企业主等“体制外”人员越来越多，下岗、失业、无业人员增多的情况下，单位既无力也无法控制社区的生活节奏，同时，住房、医疗、养老保险等社会福利保障制度的改革，使单位从原有繁重的办社会功能中得以解脱，而不断产生的新的居民需求却不能得到及时满足。在这种情况下，社区开始成为对城市居民进行社会整合的重要组织。

二、当前我国社区建设的实践模式及其特点

经过二十多年的探索，各地社区建设已取得初步成效，并在这一基础上逐渐形成了几种较具代表性的实践模式。

1沈阳模式。随着国有企业的倒闭、改制，位于我国老工业区中心地带的沈阳，在改革的痛苦中开始尝试由社区来解决政府无力解决的社会问题。作为这一模式的代表，该市沈河区在区一级组建了“沈河区党政工作联席会”、“沈河区社区建设指导委员会”以及六个专业委员会，同时在街道一级设立了相应机构，以统筹社区建设工作。在各居委会组建社区成员代表大会和议事委员会，由社区成员代表大会选举出享受政府补贴的居委会成员，同时吸收社

区民警和物业公司经理组成社区委员会，作为社区成员代表大会的办事机构，行使社区的管理、服务和教育等职能。就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大，除辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地属这一模式。

2江汉模式。武汉市江汉区通过民主协商和依法选举，组建了社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会作为社区自治机构，并着力理顺社区居委会与街道、政府各部门间的关系：居委会与街道办事处是指导与协助、服务与监督关系，而非行政领导关系；街道各行政部门负责行政管理，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派。值得一提的是，这一模式还包括建立社区评议考核街道各职能部门的制度，要求政府职能部门面向社区，做到工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区。“权随责走，费随事转”原则的确立，又确保了“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”目标的实现。通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。

3上海模式。该模式为上海市卢湾区五里桥镇所创。从社区的不同行政事务和目标出发，五里桥镇建立了由街道办事处及城区管理委员会组成的行政领导系统，由市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会和财政经济委员会组成的行政执行系统，由社区内各中介组织组成的行政支持系统等三个层面的组织管理系统，以履行政策的制定、执行、支持和反馈功能，以此形成了社区管理的组织体制。同时，将社区建设与1995年上海市“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革密切结合在一起，充分发挥政府法人、企事业法人、社团法人和民情委员会等各方面的作用，在街居联动过程中发展社区事业。与这一做法类似的有北京东城区、西城区的几个街道，当然，其社区事业干部采取“民选街聘”的方式亦富于特色，取得了一定成效。

以上简要概括了三种较为典型的实践模式，当然，从不同视角来看，其他一些实践模式，如青岛模式、南京模式、深圳的盐田模式及其莲花北模式等同样具有研究的价僵。但统观当前我国社区建设的各种实践模式，又大致可以将其分为“政府主导型”、“社区自治型”和“渐进改革型”三种类型。上海模式发轫之初，乃基于提高其城市管理水平而非鼓励社区居民自治的目的。1995年的改革使街道由最初在单位——行政体制中的辅助地位上升为对地区范围公共事务实施全面管理的地位。这一变化意味着个人现在主要作为居民被紧密组织到了区域行政体系之中，而不是作为从业人员被单位所组织。改革还结合吸纳下岗国企干部，首次把居委会主要岗位列为事业编制，反映出行政因素向基层生活的渗透。随着个人生活事务不断脱离单位而转移到居住区，居委会在社会事务管理上的重要性不断上升，“两级政府，三级管理，四级网络”的城市行政構架最终成形，由此来看，社区管理的权力中心仍在街道办事处，只不过将各种职责委托给了社区；因此这一模式属“政府主导型”，在实际操作中，江汉模式仍由地方政府决定社区优先考虑的事项，只是赋予社区以某些资源的支配权和执行决策的自治权，因而属“渐进改革型”。较为先进的沈阳模式是在改革的压力中成长起来的，社区相应地享有了较大的自主权，用以解决日益增多的社会问题，这一模式可以归属“社区自治型”；与之类似的还有被称为“市场主导型”的武汉百步亭、深圳莲花北样本，前者遵循“企业为主导，公司化经营”的理念，走建管合一的路子，后者则由物业公司统筹几乎所有社区服务，基层政权对于社区的控制力在三种类型中依次递减，但即使是沈阳模式中的社区自治，亦只是一种迫于基本的生活斗争而产生的自发的组织行为，与真正高度自觉且富于组织性的自治尚有很大差距。而江汉模式和上海模式中的居民自治意识更是湮没于基层政权的“指导”或“领导”之下。

三、当前我国社区建设面临的困境

有学者认为，当前我国社区建设面临着许多障碍，包括“缺少熟练的行政管理人员、公民缺乏参与兴趣、官僚政治的障碍、法律地位上的模糊、缺乏资金来源等”；也有的学者认为，“制约因素主要表现在以思想认识误区、法律制度不完善、管理体制不协调等为核心的政治、经济、社会、环境、文化等各个方面。”如果从不同视角来看，当前我国社区建设面临着来自各方面的困难与挑战。

在政治、经济体制转轨时期，上述诸多方面的问题必然使社区原有的管理体制发生变化：街道原有的行政管理本是一种身份治理，而在市场经济框架下，社区组织利益的突显则要求建立一种契约关系，结果导致了两种价值取向的必然性冲突。现实中突出表现为，社区组织角色和功能定位模糊，其主要精力仍在于被动执行各级政府组织下派的任务。目前，这种行政化倾向已引起一些学者的关注。有人指出，居民委员会已成为政府派出机构的“派出机构”，是政府的“腿”，由自治性的群众组织，基本上变成了一个行政性组织。而理论与实践之间的张力矛盾更成为困扰我国社区建设的深层问题，它包含城市基层政权建设和社会发育两个过程与指导社区建设的一套自治话语的矛盾。尽管在现实中政府从形式上采取了各种措施来树立居委会的民主形象，但把本质上相互冲突的基层控制与基层民主功能融于同一组织主体，仍将是一个不断探索和改革的过程。

从政府主导到渐进式改革，以至完全的社区自治，上述三种“类型”在某种程度上代表了我国社区建设的发展趋势。在“单位制”式微和“街居制”乏力的情况下，在频繁的经济交往中日益觉醒的个人意识，使过去那种“伟大的存在之链”断裂了，人们不仅在精神世界中与过去的神圣世界割裂，而且在现实世界中也与各种文化社群和公共生活割裂，越来越少地在一个共同的计划内或以某种忠诚的态度与他们的公民伙伴结合起来，从而成为孤零零的原子式的个人，社会的公民实际上分裂为个人主义的碎件。如何整合这些“碎片”，不致在需要协作交往的社会中相互划伤，就成为政府和社会需要共同面对的问题。在“个人”无所依归，同时基层政权对社会的控制难以为继的情况下，政府和基层群众对于社区建设的吁求便不期而遇了。

虽然有人批评对于我国基层社会的研究引用西方“国家——社会”理论范式可能引发本土化问题、理想化问题以及无限化问题等诸多问题，但毋庸置疑，受人类社会发展规律的支配，社会对于国家的需求和对抗从来都是一个不断反复的过程，在这一过程中，国家和社会的角色亦逐渐明晰：社会是自我发展的独立的社会，而国家与政府则最终要由控制型过渡到服务型。与西方社会类似的是，我国自改革开放以来，市场经济的快速发展和中间阶层的兴起，同样哺育了契约精神和公民个人权利意识的初步成长，在这一过程中，市民社会和政治国家有了

分野，个人的公民和市民双重身份划分逐步确定。因此，笔者在这里同样从市民社会成长的角度来审视社区建设中存在的根本性问题。

邓正来先生认为：“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行的经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政的活动的非官方公域。”在现实的社区建设中，首先需要建立社区居民的参与机制，依靠其直接的参与行动来管理社区公共事务并监督基层政权的行政执法以及地方事务的治理，而当前我国社区建设中严重的居民参与不足，却制约了这一治理基础的培育。上海社科院社会调查中心2000年6月的调查结果显示，对于社区内各种活动或事务，只有25％的居民表示“乐于参加”；而从年龄层次看，参与人群则集中于离退休人员和中小学生：近70％是离退休人员，中小学生占了10％；中青年仅占20％。并且，如果没有单位的强制性组织，中青年的比例将会更低。从收入和文化程度来看，社区参与程度则与之成反比。另据一项在北京城市社区开展的调查发现，“目前北京人尤其是大多数在职中、青年的社区参与热情尚未得到充分发挥。中共十五届五中全会在关于“十五”计划建议中也早就提出了这一要求：“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”。但参与在本质上却是自觉的，“参与的含义就是亲自参与，是自发自愿的，也就是参与不是被卷进来的，更不是被迫的、被促动的。”在具备一定的经济基础和政治条件之后，居民参与程度不高的原因在哪里?从管理体制来看，政府的统治和权威不仅使社区居委会发生了职能错位，还抑制了社区居民参与意识和自治能力的成长；除此之外，旧有传统观念和行为模式的束缚，以及居民个体的认知能力、道德情操等也是制约和影响社区参与的原因。

四、我国社区建设的愿景展望

“政府功能与机构之间是皮与毛的关系，皮之不存，毛将无所附。目前，以管制为目的建立起来的官僚制组织体制依然发挥着强大的作用。它以强势威权统驾社会，以模式化追求约束各种群体……推进政府机构改革就是要通过职能的分解、重组和调整，减少或转并组织机构，限制线性型官僚组织的进一步膨胀，以便为公共行政模式的转换提供有效载体。”而在前述三种社区建设的类型中，基层政权并没有真正地收缩自身的管制领域，相反，却在某种程度上继续向下延伸其权力空间。这种延伸，在推动社区建设的同时，却进一步阻碍了社区居民参与精神的成长。

马克思、恩格斯曾在《德意志意识形态》中对市民社会做过经典的论述：“在过去一切历史阶段上受生产力所制约，同时也制约生产力的交往形式，就是市民社会……这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”早在1215年，英国大议会就通过了《自由大宪章》，规定国王课征超过惯例的赋税必须召集大议会，征求“全民公意”。1295年又通过宪法性文件《无承诺不课税法》，规定“非经纳税人之自愿承诺，则英国君主或其嗣王，均不得向彼等征课租税，或摊派捐款”。之后又有1628年的《权利请愿书》、1679年的《人身保护法》、1689年的《权利法案》、1701年的《王位继承法》等，通过这一系列宪法性文件，包括国王、教会、贵族、封建领主、骑士、市民在内的英国社会各阶层的利益均得到了体现，并达到了相互制约与平衡，社会各阶层这种可贵的权利意识和参与意识在之后数百年的历史演进中一直蓬勃发展，并在当代西方宪政国家政治制度的设计中体现得淋漓尽致。

在社区建设层面，美国的社区发展也是一个提高参与意识的过程。通过社区参与，居民了解自身需求并采取改进行动，在公私机构的协助下，动员社区内的一切资源来解决诸如福利、就业、环境等各种问题，从而提高全体居民的生活质量。从微观层面上看，当前国外社区管理呈现出组织体系自治化、公众化，社区经济管理市场化、多元化，社区管理日趋法制化、规范化等特点。其中政府负责从宏观角度对社区的全局发展进行战略性的规划，并提供必要的技术指导、资金和其他支持；社会性团体则在激发社区民众积极参与的热情，增强社区凝聚力方面有所建树。但无论如何，这两者在整个社区的管理组织中还处于次要的辅助地位，关键的还是居民的自治精神。同样，在我们的社区建设中，“已经达到经济自立的居民在基本生活方面，不需要依靠别人，计划经济体制下常用的权力形式也失去了用武之地。彼此平等的居民之间需要一种‘同意权力。它不具有强制性，但有约束力，约束力首先不来自外部压力，而来自因为自愿参与和自主选择而形成的内在动力”。

当然，从完善社区工作体系、加强社区党组织建设、科学合理调整居委会规模以及社区工作的制度化、规范化等方面做出努，亦不失为解决当前社区建设中各种问题的有益探索，如同对前述问题的探讨一样，其原因探究和路径依赖也将是多维度的。但解构单位制、分化个人利益，建立以个人主义为价值取向的社区利益结构，在市场经济充分发展以及这一基础之上更加民主化的制度变革将更有决定意义。

在构建“法治”国家实现宪政的背景下，我们除了继续理智地推行体制改革之外，更要在基层民主意识的培育上做出更大努力，因为，“现代意义上的宪政是从一个逐渐走向契约化的或者说从传统转入现代的社会内部生长起来的。”在看到西方宪政国家对于古希腊以来理性思想和政治法律文化传统予以承继和不断发展的同时，更值得我们深入思考的是其自公元10世纪以后至中世纪结束的数百年间逐步成长起来的市民工商社会及其对封闭的身份制农牧封建社会的根本性变革，正是在频繁的民事、经济交往中，他们开始认真对待个人权利和自身的阶层利益，并由此积极参与政治、参与公众事务和公共问题的解决，从而形成了现在我们努力培育的市民社会及其基础之上的宪政精神。

市场经济中契约关系的普遍建立及其孕育出的契约精神，将奠定社区民众对于社区事务的参与基础。因为，除了对切身利益的关注之外，“作为个人，我们必须承认他人的存在，我们所做的选择必须基于与他人相处的愿望，这才是保持我们健康和弹性的生活方式”。“对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志。”而这种情感和德操的培养，仅仅依赖制度变革的努力又是不够的。“参与的民主可以有许多有益的结果，其主要功能不仅是为了保护和稳定社区，而且是能够发展人的思想、感情与行动的力量。”所以，在市场经济日益频繁的民事和经济交往中成长起来的权利意识和契约精神，以及在这一基础上更加民主化的政治、行政管理体制改革将具有最终的决定意义。