新农村建设中农民政治参与存在的问题与对策

田家华 田时中

摘要：管理民主是社会主义新农村建设的重要目标，更是推进新农村建设的重要保证。而农民政治参与是实现农村基层管理民主的重要途径。但是，农民政治参与还存在诸如受封建文化影响大、村民选举秩序混乱以及民主监督不力等问题，本文拟从发展农村经济、完善村民自治制度、提高农民文化素质、扩大农民政治参与途径和做好宣传等方面，对解决农民政治参与存在的问题提出相关对策。

关键词：新农村建设；政治参与；对策

中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1004-0544(2009)11-0165-04

中共十七大报告强调，要扩大社会主义民主，更好保障入良权益和社会公平正义，公民政治参与有序扩大。发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。农民的政治参与作为国家政治生活的一个重要方面，反映了农民在我国民主政治发展中的地位和作用建设现代化的农村，扩大农民的政治参与显得尤为重要。

一、农民政治参与和新农村建设

所谓政治参与。指的是普通公民通过各种合法方式参加政治生活。并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。它是政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的内容。有序的政治参与是指公民严格按照法律规定的方式、渠道和程序参与政治。如选举、投诉、信访、诉讼等。

(一)农民政治参与和新农村建设的关系

首先，农民的政治参与为新农村建设奠定政治基础。村民自治制度为农民政治参与提供制度保障，农民的政治参与能体现村民自治“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的精神。村民自治的完善实践是建设社会主义新农村的重要环节和政治保障，真正的、合法的、合理的村民自治是建设社会主义新农村的前提。胡锦涛同志在党的十七大报告中再次强调，要按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，农民的政治参与是政治建设的重要内容，为新农村建设奠定政治基础。

其次，新农村建设为农民政治参与创造条件。“三农”问题一直受到党中央高度重视，近些年“中央一号”文件更是强调了“三农”问题在中国特色社会主义现代化时期“重中之重”的地位，新农村建设就是要解决好“三农”问题。其中农民问题就是社会主义国家工业化进程中农民政治地位问题。党的十六届五中全会提出了新农村建设的具体要求，并强调社会主义新农村以建设“生产发展、生活富裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”为目标。“生产发展”的首要任务是促进农村经济发展，这是物质文明发展的要求，为农民政治参与创造坚实的物质基础；“乡村文明”强调精神文明建设的重要作用，为农民政治参与创造良好的文化氛围和政治气氛；“管理民主”是政治文明的重要内容，在新农村建设中表现为健全村民自治制度，扩大基层民主，这是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势，为农民政治参与创造政治条件。

最后，农民政治参与和新农村建设相辅相成，相互促进。农民有序政治参与利于实现农村“自我管理、自我教育、自我服务”的多中心有效治理，真正意义上的村民自治是建设社会主义新农村的基础和政治保障，而农民政治参与则为新农村建设提供动力机制。社会主义新农村即新型农民、发达的农业、和谐的农村。其中和谐农村就是要求政治上管理民主，依法推进村民自治建设，这给农民政治参与带来了新的机遇与发展方向，新农村建设是解决“三农”问题的战略举措，最终实现农村物质文明、精神文明、政治文明的统一。

(二)农民政治参与的现实意义

农民的政治参与是政治文明发展的客观要求。“民主作为制度，它的核心概念之一是强调公民的政治参与”。农村基层的民主发展就体现在农民的政治参与上，村民自治制度是农民政治参与的实现方式，极大地推动了我国农村政治民主化进程。同时，农民积极的政治参与利于农村的社会稳定，并促进城乡一体化进程。邓小平曾特别强调：“中国一定要坚持改革开放，这是解决中国问题的希望。但是要改革就一定要有稳定的政治环境，离开国家的稳定就谈不上改革和开放”。中国是以9亿农民为主体的人口大国，农民积极的政治参与，有利于农村社会稳定。统计显示，农民现金收入从1980年的113.12元提高到2007年的4958A元，货币化程度从523％提高到85.6％。30年改革开放，贫困人口从23亿减少到1479万，这些数字真实地反映了中国农村改革的成果。但是，由于城乡二元经济结构的差异，我国城市和农村的发展呈现出两极的态势，农村和城市的差距越拉越大。2008年8月份公布的数据显示，城乡居民收入比例达到333:1。缩小城乡差距、加快城乡一体化进程迫在眉睫。要实现这一目标，必须有农民的积极参与，农民的政治参与是政治建设的重要内容，它是加快新农村建设的重要因素，扩大农民的政治参与有利于加快城乡一体化与城市化进程。

二、农民政治参与现状分析

管理民主集中体现在社会主义政治文明建设方面，它是完善村民自治的重要内容。农民政治参与正是通过村民自治得以体现，农民的政治参与程度关系到建设新农村目标的实现。笔者以大别山岳西县为研究对象。由特殊到一般，进而对中国农民政治参与的现状及其原因进行分析。

(一)农民政治参与的现状

安徽省下辖56个县，国家级贫困县19个，其中寿县、岳西、宿松等11个县属于大别山革命老区——六安和安庆两市，战争年代，大别山人民为中国革命的胜利做出了巨大的贡献，由于自然条件等的限制，交通不便。经济落后，据此，分析农民政治参与现状。

1农民政治参与取得的成就

新中国成立以后，党和政府为了实现自己的各项宏伟目标和贯彻落实各项方针政策，通过各种社会改造和政治运动，如建立人民公社和各种合作社，开展农业学大寨等，对农村进行广泛、深入的政治动员，农民政治参与的特征主要表现为一种“被动员起来的参与”。1978年中国实施改革开放后，村民自治制度在农村得到推广，农民的政治热情空前高涨，在我国三大基层民主选举：村委会选举，乡人大代表选举和县人大代表选举中，农民对于村委会的选举热情最高，这一时期，有的村委会专门组织了黄梅戏演出队，购买了演出道具，不定期的组织黄梅戏演出、电影包场、广播党在农村的基本政策，村民自治如家庭联产承包责任制一样，在农村扎根，截至2004年底，中国农村已建立起64.4万个村民委员会，全国绝大多数省、自治区、直辖市都普遍完成了五至六届村委会换届选举。岳西县腾云村是村民自治较成功的典范：1989年1月17日，在村民自治制度研究

专家辛秋水教授的组织下，腾云村进行村委会“组合竞选制”试验，一名农民技术员当选为腾云村首任民选村委会主任，这次试验对中国乡村治理和基层民主发展具有里程碑意义。

2存在的问题

(1)农民政治参与受传统封建文化的制约。由于千年封建文化的影响，农民秉承“顺民”、“子民”的传统，总体上缺乏主动、自觉的参与意识，因而，其政治行动往往多为响应外来力量之动员的结果。例如，岳西县有40.1万人口，2008年，外出务工人员超过15万人，留守在农村的老人、妇女和小孩不关心政治。小富即安的传统观念，仍然影响着农民的心理行为，因循守旧，男尊女卑、多子多福的宗法观念。仍然束缚着当代农民的行为选择。农民办事情的政治习惯是：找熟人，托关系，而不是通过行使自己的民主权利争取利益。另外，对皖南农民政治参与的调查显示：35％的农民认为“新农村建设”是上级和少数有权力的人的事情，与自己关系不大；在问及“当你在新农村建设中的利益等遇到问题时，你会通过什么渠道来解决”时，只有36％的人主张通过政府和信访等政治参与渠道来解决，大部分人选择别的渠道或接受现状。可见，农民政治参与不仅受封建文化的制约，而且其政治参与程度偏低，积极性不高。

(2)村民选举“秩序”紊乱。村民自治是农民政治参与的直接表现，《村委会组织法》规定，村委会主任、副主任进行直接选举。而在实际的选举中，缺乏对选举途径和措施的具体规定，并且，大部分村委会仍停留在“上边定调。下边画圈”，个别乡镇干脆指选、派选，或在选举以后随意更换、调整村委会干部。由于地方基层政府掌控着村委会主任的人选，而农民的维权意识淡薄，每到村委会主任换届时，握有选举票的村民不是文盲，就是因为外出务工，于是，村民将自己的想法告诉自己正在上学的孩子或者其他人，在村委会发来的投票名单上划勾，有的甚至连划勾都放弃了。直接弃权。另外，有些村干部候选者在选举期间积极活动。搞小动作，利用自己的人际关系资源巴结领导、贿赂村民，当选后却贪污挪用公款。在提名方式和投票选举程序上，规定得不到执行；在唱票中，一般都是看票数多少，得票最多的就会当选。一(3)民主监督“雷声大，雨点小”。“民主政治是这样一种制度：其中谁也不能选择自己进行统治，也不能授权自己进行统治，因此，谁也不能僭取无条件的和不受限制的权力”。也就是说，没有绝对的、无限制的权利，民主同样要受到监督。20世纪80年代中期，基层行政机关创造了“两公开一监督”形式，即公开办事制度，公开办事结果，监督行政机关及办事人员。《村委会组织法》明确规定：“村民委员会实行村务公开制度，对涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督”。1998年4月18日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，选择了以广大农村作为我国行政信息公开试验的起点，规定了以公开栏和村民会议为主要的公开方式。随后各地纷纷出台了村务公开的规定。调查发现，几乎每个村部设有村务公开栏，却很少有农民前来关心村务公开的内容，有的村务公开栏上的甚至还是一年前的村务信息，早过了更新的期限，有些村组对村务公开的内容先加工后公布，有的村干部担心公款吃喝问题受到村民追究，便采取两本账方式，或将农民群众十分敏感的招待费转移到现场费或其他花费上，使得监督无从谈起。村民代表会议形同虚设，所谓村务公开，民主监督雷声大，雨点小，大多数只是停留在口号上，没达到预期效果。

(二)农民政治参与存在问题的原因分析

政治参与一般分为自动参与、动员参与和消极参与三种。贫困山区农民政治参与程度低，村民自治与民主监督贯彻不力，其主要原因。

1经济依然落后

经济落后，农民生活依然贫困，这是农民政治参与程度偏低的主要原因。安徽2007年转移农村劳动力1000多万，有760万转移到长三角。2008年，则有1100多万的农民外出务工。资料显示：在安徽人口与收入分配格局中，大部分贫困人口的人均收入都在450元至730元，分布相对集中，尤其是550元至700元之间，更是密集区。在贫困山区的农村，自然资源稀缺，交通不便，“三农问题”凸显，农民的收入来源有限，劳务收入是大多数农民家庭的主要收人，外出务工成为农民摆脱贫困的最好选择。从马斯洛需要层次理论的角度来说，人最低层次的需要是生理需要，表现为对食物、水、空气和健康的需要，人们只有在生理需要得到满足后，才会追求更高层次的需要，如安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现的需要。由于农村经济发展滞后，农民的需要还停留在满足生理需要的阶段，贫困使农民没有精力和动力来参加农村政治生活。只有大力发展农村经济，促进农村生产力发展，使广大农民脱贫，农民才会追求更高层次的需要，包括民主投票、民主选举等政治参与活动。故大力发展经济是扩大农民政治参与的基础，农民政治参与积极性得到提高，必然会以极高的热情投入到发展经济之中。

2村民自治空壳化，使得农民的民主权利得不到维护

村民自治制度是基层民主取得重要发展的标志性事件，伴随随村民自治制度进入乡村的是，三农问题没有得到解决，特别是农民负担加重。村民自治不仅难以维护农民利益。而且其自身的成长空间越来越狭窄。在取消农业税前。贫困山区村委会干部的主要工作是收取农业税、抓计划生育。随着计划生育政策的普遍推行和“后农业税时代”的到来，村委会成了可有可无的摆设。而贫困依然困扰着农民，村委会也没有带领农民发家致富，村委会与农民缺乏应有的互动。另外，由于村委会在计划生育政策上的铁腕手段，弄僵了农民和村委会的关系，农民不再和之前一样支持村委会的工作，甚至出现抵制情绪。在国家财政改革后。村委会的经费来源变得单一，村民自治空壳化日益明显，农民的民主权利与利益得不到维护。

3农民利益表达不畅

贫困山区农民政治参与主要涉及民主选举、民主监督、村务公开等，除此以外，农民几乎没有其他表达利益的途径。事实上，农民有极强的利益表达的愿望，“公民进行利益表达的主要目的是通过国家和政府保护以增进自己的利益，但是如果公民缺乏足够的表达意识，不去积极进行利益表达。那么他们的利益就难以从政府那里得到保护和增进。”我国农村地广人稀，居住分散，交通不便，通信不畅，农民平均文化程度低，信息传递媒介非常有限。村委会职能异化，村民自治空壳化，无法保护农民的利益，不能真正代表广大农民和政府对话，反映广大农民的愿望和呼声。具体制度的缺陷和实践中的偏颇，严重影响和阻碍了农民通过制度化渠道有效地进入国家政治生活。农民的政治参与途径显得极其狭窄，农民的利益得不到维护，利益表达不畅。

4宗(家)族势力制约着农民政治参与

宗族观念首先表现在名字的排行字辈上。一个宗族不

同辈分的宗亲的名字，用不同的汉字来区别，这汉字便称为字辈。姓氏大小也按人口多少来分辨，人口多的自然成了大户，人口少的就是小姓。毛主席在《湖南农民运动考察报告》里告诉我们，反封建闹革命就是要反对四权：神权、政权、族权和夫权。新中国成立后，推翻了压在中国人民头上的三座大山，民主观念深入人心。但是，贫困山区农民的政治参与仍然受传统宗族势力的制约，使得农民在政治参与中畏首畏尾，瞻前顾后。宗族观念典型的表现是对外出现大姓欺小姓，把持一方事务，甚至发生宗族械斗流血事件；对内则有族长专制，乃至族规大于国法的侵犯人权现象。《青年时报》曾登载《谁挡我建房我叫谁死》的文章，轰动全国，当事人董秀海涉嫌杀人。有专家认为，董秀海可能从小受农村宗族观念的影响比较大，以至于其被疑在宗族争斗中杀人。在贫困农村，存在大姓氏家族蛮横的操纵村民选举，甚至采取暴力对抗地方政府的案例，造成极大的消极后果。

三、相关对策

从政治学角度看，实施公民政治参与的途径主要有四条：健全政治参与机制；加强干部公仆意识：创造良好的政治心理背景；加强公民参与政治的立法和执法。笔者就贫困山区农民政治参与中存在的问题，提出以下对策。

(一)大力发展农村经济

马克思辩证唯物主义告诉我们，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，没有物质基础作保障，政治文明的发展只是空中楼阁，政治参与更是一句空话。因此，在构建完善的村民自治体制的同时，更要大力发展以农民为主体的农村经济，构筑农民政治参与的坚实物质基础：农村的发展不能只依赖农村自身，需要城乡协同，统筹发展，需要工业支持农业，城市反哺农村。在贫困山区，因地制宜，开发高山蔬菜、种植丘陵茶叶、发展蚕桑等；进一步做好农产品的深加工，提供产、供、销“一条龙”服务，大力宣传绿色农产品，发挥绿色农业优势：鼓励和扶持有特色的乡镇企业，壮大农村流动资本，拉动农村内需；地方政府应加大对农民的相关技能的培训，让农民掌握先进的科学技术，以此来促进农村经济持续、健康发展。

(二)完善村民自治制度

首先，推广村民自治成功的经验。腾云村实行“组合竞选制”试验后，民选村委会上任伊始，就建立了监事会，成立了财务清理小组，帮助西岭组通电，带领村民大搞杂交稻制种，修复河岸田坎，加强山林管理，当年全村粮食产量比前3年平均产量翻了一番，经济收入是常年收入的2倍。民选村委会，既调动了广大人民群众的积极性，又增强了干部为人民服务的意识，成功经验值得推广。其次，规范民主选举。从村委会选举人手，规范和完善民主选举，依法保障农民群众的推选权、直接提名权、投票权、罢免权：在推选、提名和投票上制定细化的规定。杜绝家族、宗族势力对民主选举的干扰。完善村民民主决策、扩大村民参与民主管理，要坚持和完善“一事一议”制度。最后，切实推行村务公开。村务公开的时间要及时、公开的形式要规范、公布的内容要完整，建立村民和村干部良好的互动机制，建立答疑纠错的民主监督制度，充分发挥农民在村级治理中的主体作用。

(三)提高农民文化素质

虽然中国致力扫盲工作，但在2000～2005年，中国的文盲人数仍增加了3000万，截至2005年底，中国文盲总数达1.16亿人，占世界文盲总数的11.3％，仅次于印度。据中新网2002年9月8日报道：中国每年有50万新生文盲的出现。革命导师列宁曾指出：“文盲是站在政治之外。首先必须先教育他们识字”。因此，政府应继续做好扫除文盲工作，不能停留在教会农民认字阶段，更应该提高农民的科技水平、政治文化知识，提高农民的综合文化素质。地方政府可以开办农民文化培训班，加大科普知识宣传，加大投入，建设文化设施，如文化室、文化馆等；可以仿照先进地区，在经济和资源许可的条件下，开展小规模的农民文化节；继续开展“三下乡”活动，并扩大“三下乡”范围。

(四)扩大农民政治参与途径

要想让广大农民群众广泛参与到新农村建设上来，必须扩大农民政治参与途径，其一，有关部门应健全公众参与的法律法规，建立公众参与的具体制度，积极营造群众参与的政治文化和政治气氛，为其政治参与提供必要的渠道、途径、手段。其二，加大社会信息的开放，健全政务公开制度。在农村表现为：财务公开，村务公开。没有信息公开，公民就很难对政府的决策、决定进行相应的评价，提出自己的意见和看法。因此，通过法律建立经常性的规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极为重要和不可缺少的。其三，改革户籍制度，扫清制度障碍。现行制度下，农村人口和城镇居民在社会上受到不等的待遇。只有彻底改革户籍制度、社会保障制度等一系列歧视性制度安排，让农民享有与城里人同样的国民待遇即平等的政治民主权利，真正拥有当家作主的政治地位，才能有效扩大农民政治参与途径。

(五)做好宣传，调动农村留守青年政治参与积极性

农村留守青年是不可忽视的民主发展力量，是党的基层干部的来源，要调动留守青年政治参与积极性，防止他们被城市边缘化。由于贫困和经济落后，农村青壮年纷纷进城务工，带回现代政治文化和观念，青年人文化程度相对较高，富有理想和抱负，权利观和正义感强烈，代表着农村中最有生气的群体和社会进步的力量。他们在农村政治活动中，常表现出短视性和功利性。可以利用大众传播媒介如报纸、杂志、广播电视等速度快、范围广、影响大的特点。发挥大众传播媒介宣传功能、舆论监督功能、实用功能，加强宣传，最大限度的调动留守青年的政治参与积极性。新农村建设中，大众传媒同样代表和反映农村留守青年的政治要求和根本利益，更要鼓励和支持他们运用大众媒介进行政治参与，发挥其对政府及各级领导干部的监督作用，激发他们的政治热情和利益表达的愿望，让最广大的农民主动的参与到政治活动之中。

我们坚信，集政府、社会、党组织以及农民自身的合力。构建良好的政治参与机制，定会扭转农民在政治参与中的弱势群体的局面，实现建设新农村的目标。

责任编辑肖利