地方政府大部制改革的必要性及难点分析

王红梅

摘要：当前，地方政府应如何加大机构整合力度，进行行政运行机制的改革与创新，以适应中央政府“大部制”改革后的行政构架配置，必须探索实行职能有机统一的大部门体制。地方政府“大部制”改革必须立足于政府职能的转变，明确改革的方向，健全部门间协调配合机制，调整政府部门的职能和管辖范围。制定总体规划和配套措施，统筹协调、扎实推进，结合本地方实际，把职能相近、业务性质类同的政府部门合并重构整合，构建新的行政结构体制，推进行政管理体制改革。

关键词：地方政府；行政运行机制；大部制；必要性

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1004-0544(2009)11-0134-03

一

党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，中央机构进行了“大部制”改革，即按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力转变职能，对那些职能相近、业务性质相似的政府部门进行撤、并、转，整合为一个或者几个更大的机构，调整、优化政府部门之间的职能和管辖范围，理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。从我国的实际情况看，由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。

中央政府按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制，将现有部委进行撤并和整合，并不意味着单纯地减少部委的数最，而是要取代从前那种固定的职能分割制，引进职能协作机制，以利于进行机动灵活的政策制定和推行。中央直属机关的“大部制”改革刚刚落幕，当前，地方政府的“大部制”改革已列入决策层的议事日程。所谓“大部制”。就是在政府的部门设置中，为推进政府事务综合管理与协调，将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。市场化国家之所以普遍实行大部制管理模式，主要在于它有一些明显的优越性。首先，这种管理模式能够减少部门、机构的数量，降低行政成本；其次，这种管理模式能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细，导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门、多头管理；再次，由于实行相近业务的统一管理，因此可以防止部门之间沟通难、协调难等政府经常会遇到的通病。

新中国成立后，我国在中央政府层面多次进行过与大部制有关的改革。早在20世纪50年代，就设立过具有大部委特点的国家经委。改革开放以来，为适应经济社会发展的需要，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年(含1999年启动的省级机构改革和2000年启动的市县乡机构改革)和2003年进行过较大规模的政府机构改革。这五次改革实践所积累的一条重要经验，就是按照精简、统一、效能的原则，不断推进政府机构与职能的有机整合，促进政府事务综合管理。例如，在1998年国务院机构改革中，为适应经济和社会的发展，解决长期存在的部门职能交叉、权责不清、多头管理问题，推进了职能与机构的整合，将原来由劳动、人事、民政、卫生部门管理以及由各行业分管的社会保险工作，统一归口由新组建的劳动和社会保障部管理。还将原来由3个部门分管的药品、药政、药检事项，统一交由国家药品监督管理局管理。这些改革与调整，在一定程度上体现了大部制的要求。在2003年进行的行政管理体制改革中，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能有机地整合起来，组建商务部。2008年进行的国务院机构改革，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门，新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。

“大部制”改革，是我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一种新的举措。虽然中央政府机构改革已经进行过多次，但地方政府机构改革跟进的次数并不多，地方政府编制相对职能而言比较臃肿，而职权交叉的情况。甚至多于中央部委，严重影响了办公效率，因此，地方政府必须切实推进机构改革，建立以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门，建立科学合理行政运行机制，才能适应中央政府“大部制”改革后行政构架的配置。

二

从我国地方政府行政运行机制改革的发展实践来看，深圳市应该是最早进行大部门体制探索的城市。深圳自1979年建市至1986年前，未设置专职的城市管理机构，仅仅沿用了“建管合一”的传统体制。1986年9月的机构改革中，深圳市成立了城市管理领导小组，随后，又在该领导小组下增设了市政府城市管理办公室(下称城管办)作为常设行政机构，同时，将市政公用事业公司和市园林公司等从市政府基建办划归城管办。从1986年的机构设置可以看出，当时深圳的“大城管”模式，已非仅仅是维护市容市貌及城市秩序执法，而囊括了市政公用事业、园林绿化、环卫等诸多与市容市貌相关的管理职能。此后几年，更多与市容市貌相关的管理职能被整合到城管办，下辖绿化处、环卫处、市政处等。2004年5月，在深圳市第七次行政管理体制改革中，城管办改名为城管局，并加挂城市管理行政执法局(下称城管执法局)的牌子。现在的深圳城管局的设置整合了外省市五个部门的职能：城管综合执法局、环卫局、园林局、市政局、爱国卫生办。市城管局在机构精简后，总人数为1528人，其中机关编制仅304人，其余为事业单位(含公园、环卫等事业单位雇员)职工。2006年底，深圳市又将更多原本由工商、卫生、劳动等部门所有的执法权限划归城管局，使基层城管执法局的执法范围从原有的九项扩至21项之多，成为深圳市综合执法“超级集权机构”。

同样典型体现“大部制”雏形的，还有深圳市文化局。1989年，根据深圳市行政管理体制改革的精神，市政府将市委宣传部门下的新闻出版处、广播电视处划拨至市文化局，“大文化”管理架构初成。1992年，文化局加挂新闻出版局及广播电影电视局的牌子；1996年，随着版权工作的重要性提高，市文化局在编制不变的情况下又加挂了版权局

的牌子，完成了文化局、新闻出版局、广播电视局及版权局四合一的“大文化”格局。整合后的效应显而易见，目前深圳文化局仅60人的编制，承担了四块牌子的职责。就行政机关而言，四个局仅设一个行政办公室、一个财务室。2005年后，深圳“大文化”模式被广泛复制，其中宁波、东莞、上海、重庆等市均将新闻出版、文化及广播影视等部门进行撤并，并更名为文化广电新闻出版局。

重庆直辖后，也曾进行多次“大部制”改革。2000年就试点了交通运输领域的大部制改革，道路运输管理局、港航管理局、公路局等部门整合，成立交通委员会；其后将国土局和房管局等合并，组建国土房管局；2008年8月又将涉及农业口的部门整合，成立农业委员会。这个新机构由原农业局、农机局、农办与农综办合并而成，主要负责综合管理和统筹协调全市农业和农村工作。以前的涉农部门在内部处室的设置上很多是相同的，造成了资源浪费，新成立的重庆市农业委员会对原有涉农部门进行了部门打乱重组，整合后的农委行政编制比整合前公职人员减少63名，变为189名。重庆市农业委员会现在可将被整合的部门每年20亿元的涉农资金统筹安排，最大限度地发挥其作用。经过调整，重庆市直属机构减少1个，直属局事业机构减少1个，而处级内设机构则减少了16个。

同时。重庆市政府已成立专门调研组，研究机构改革的各种途径与方式，而在调研结束后，这个调研组将自动转为机构改革的“工作组”。

由此可见，地方政府的行政运行机制改革是一个阶段性、渐进性、连续性的过程，以实事求是和发展的眼光来看，地方政府大部门体制不会一步到位，而是通过积累经验，逐步推进。以大部门体制为核心的地方政府机构改革需要目标明确、通盘规划、稳步推进。改革背后主要体现的行政管理理念的转变和创新，加入了“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减；根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并一些部门；彻底塑造公共服务型政府即通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。

三

深圳和重庆的大部制改革实践表明，对于地方行政机关机构重叠、条块分割、人浮于事的痼疾而言，“大部制”或许是一剂良药——当然，这剂良药尚需许多其它“配料”共同作用方能生效。由于官本位及旧有人事升迁制度的延续，有效监督机制的缺位，改革离群众所期待的“服务型政府”仍有相当距离，有许多问题值得关注和思考。

1在现行体制没有切实转变的前提下，权力的下放难度较大。中央“大部制”改革之后，各省的主要领导都对此表示了关注。不过，各省如何进行调整自身的机构设置，还是处在观望状态，其核心便在于“资金拨付、审批权力”的对位，这也正在成为地方政府放权的主要桎梏。许多部门热衷于搞审批，搞立法，搞罚款，搞收费，只关注自身利益，其中的利益机制不破除，就无法解决政府机构的难题。综合协调与专业管理始终是一对矛盾。实行大部门体制，政府亟需对各部门进行有效综合协调，并服务于政府职能的实现。大部门体制不是一天可以建成的，需要假以时日。要顺利推进大部门体制，政府组织架构就必须实现专业分工与综合协调的统一。现实中，政府职能需要通过不同的部门与层级来实现，部门分工成为政府管理的必然。但是，政府部门分工越细，职责越容易交叉，权责脱节的可能就越大，综合协调的需求也就越大。地方政府要向社会中介组织、行会组织放权，就意味着下放处罚权，如吊销工商执照等。显然，在这些职能真正下放后，原有部门的利益将要进行重新分配，无论将其并入哪个部门。都异常困难。地方政府放权的改革虽然有前景，但实施起来很有难度。毕竟现有的政府部门想放权的不多，最终如何改革要看部门间如何妥协。现有的行政机构都是以往改革的既得利益者，而实行大部制，就是要从现有机构身上“割肉”，把职能交叉、重叠的行政资源合并重组，变“九龙治水”为“一龙治水”。这些交叉、重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，难度可想而知。

2难以建立科学合理的绩效评估体系，行政机构的监督机制依然缺位。地方大部制最实际的做法是政府转变职能，向基层和民间放权；民间组织要逐渐挑起民间事务的重担，加强行业自律，通过行业立法，授予行业组织本来该有的处罚权，科学的地方大部制改革路径应该是首先进行政府部门职能改革，然后实行地方大部制改革。如果整合后的大部门职能只是整合前小部门职能的叠加，由于所做的事情未变，所需的公务员数量依旧难有大的变化，整合后的大部门反而会因为权力过于集中而难以监督。对于那种政府机构虽小，但运转灵活高效的部门，要特别考虑去留问题；而最好的监督是制约，在实行大部制的同时，需要将决策权、执行权、监督权有效分离，就是分给不同的政府部门。党的十七届二中会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。《国务院工作规则》和中组部印发实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《国务院办公厅关于进一步加强督促检查切实抓好工作落实的意见》等文件，对提高政府绩效提出了要求，近年来国务院在政府工作报告中多次提到要“研究建立中国的政府绩效评估体系”，“建立绩效管理制度”。但是，指导绩效管理的总体性规范性文件尚未形成，难以适应我国政府效能建设的实践需要。地方政府开展绩效评估中已具有相当规模和基础，不少省、市发布文件推行这一制度，在实践中积累了较丰富的经验，但是缺乏国家层面的统一绩效规则，规定政府绩效管理的指导思想和基本原则，设计将政府督查与绩效评估兼容的指标体系和评价标准，明确相应的工作程序和具体方法，规范绩效管理的组织、领导、实施、运行和结果应用等制度。所以，需要逐步构建与绩效管理相配套的统计、财务、政务公开、绩效评估、行政问责和奖惩等制度，利用政府信息化平台，将政务信息、督查信息与改进绩效实现连动，建立开放性的绩效评估资源配置机制，通过绩效信息的有效流转和运用，推动地方政府管理和服务创新，实现政府绩效管理的长效化、常态化。

3部门整合的幅度难以把握和控制。在管理内容越来越多、分工越来越细的今天，部门应该怎样整合才有效果。在1986年至1992年间的改革中，“给排水”业务作为市政工程的一部分，被划拨至当时的城管办，实际上，城管来管这个很难管好。所以到了2001年，深圳市成立水务局，就把给排水划给了水务局——他们是专业队伍，事实证明，给排水业务由他们管，比放在城管局要好得多。改革必须从现实出发，逐步展开，不可操之过急。中央和地方政府功能应该是有区别的，地方政府一些必设机构要跟中央大致对口。而有一些应

该是因地制宜设置的机构，这类机构在瘦身的同时，应该增加。显然，放权也不是一味的减少部门设置，而是尽可能的合理设置，并突出政府的服务职能。“大部制”下，机构减少了，官位势必也减少，必定要有一部分人为此“丢掉”官位。而且机构精简和部门重组势必带来人员的分流，而分流人员是历次机构改革最为头疼的事。大部制不是几个“小部”的简单叠加。“大部制”改革，牵涉到机构内、外部的磨合。上下之间的磨合，与执政党的机构设置如何对接，机构设置怎样才能不重复、不重叠等等，这些问题都在考量大部制的改革成效。政府在进行“的部制”改革的时候，在合并机构的同时需要根据新公共管理理论，从理念上重新思考和调整国家、社会与市场三者之间的关系，寻求政府、社会与市场的平衡，把自己的一部分职能让渡给市场或者社会。

4从发挥行政机关职能效应看，部门规模与职能整合的度难以把握。以深圳市城管执法局为例，目前该局执法范围越来越广，21项任务中包含了近百项执法项目，许多过去该由工商、劳动、环保甚至是公安承担的职能均被整合于此。需要兼顾的“重点内容”太多了，重点就不突出了。比如计划生育问题，一旦划到城管执法局，可能就被更多执法项目覆盖了。积极探索实行大部门体制的同时，应注意组建大部门要有一定的限度，在组建大部门时，也要考虑部门之间力量和规模的平衡。更好的发挥公民和社会组织在公共事务管理中的作用，更加有效的提供公共产品。要进一步理顺部门之间的职责关系，明确政府各部门的职责权限，划清各部门的职责边界，坚持一件事情原则上由一个部门负责。建立健全部门之间的协调配合机制，切实解决职责交叉、政出多门的问题要做到权责一致，在配置部门职能的同时，明确相应的责任，健全政府职责体系，切实解决有权无责、有责无权和权责不匹配的问题。要进一步理顺中央与地方的关系，着重解决“政出多门”为“政出一门”，这对提高行政效率，降低行政成本具有重要意义。虽然经过多次机构精简，但我国政府部门设置依然较多，削弱了政府的决策职能，不利于集中统一管理，也不利于提高行政绩效。大部制通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节，可以更好地实现中央政府的行政目标，有利于实现“小政府，大管理”社会管理格局，建立更加科学合理行政管理体制。

责任编辑仝瑞中