基于价值取向的资源型企业与地方政府绩效评价比较研究

张锦高 陈明政

摘要：价值取向是绩效评价的灵魂。资源型企业绩效评价在生态化价值取向下逐步走向效益型、内涵式发展道路。我国地方政府绩效评价尚处于探索阶段，评价理论由企业绩效评价演变而来。在服务型的价值取向下。绩效评价能有效改善政府与社会公众关系，，赢得公众满意。本文通过比较研究二者基于价值取向的绩效评价，得出二者在绩效评价方面的异同之处。

关键词：地方政府；资源型企业；价值取向；绩效评价

中图分类号：F270.3

文献标识码：A

文章编号：1004－0544(2009)12－0074－03

绩效评价的首要问题是价值取向的问题。“价值取向是绩效评价的灵魂”。资源型企业是指“从事化石资源又称不可再生资源(如石油、煤及金属、非金属矿产等)的勘探、挖掘、开采、加工、冶炼和销售的资源制约型企业，其直接作用的对象是不可再生资源。”其作为国民经济的主体，担负着经济、政治和社会责任；地方政府担负着类似的责任。绩效评价是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。同时，政府绩效评价是由企业绩效评价演变而来的。因此，通过比较研究其与资源型企业基于价值取向的绩效评价，得出二者在绩效评价方面的异同之处，能对资源型企业和我国地方政府的绩效评价都有所启迪和指导。

一、资源型企业和地方政府绩效评价价值取向概述

(一)资源型企业绩效评价价值取向

从理论层面上看，资源型企业绩效评价价值取向是企业在特定的历史条件下根据自身需要或追求所采取的思想和行为走向。资源型企业隶属中央企业，在计划经济占主导的情况下，资源型企业首先确保的是政治目标的实现，其次才是经济效益；资源型企业主要关心的是国家计划完成情况，创造利润不是首要目标。在市场经济条件下，资源型企业为适应市场经济的要求，从行政性组织向市场性组织转变；同时其作为一个社会性组织，存在和发展都必须得到社会的认可，必须履行社会契约，承担起社会责任。根据“价值取向——战略选择——企业绩效”分析模型。资源型企业在追求社会责任和利润的战略选择下，绩效评价价值取向日趋生态化。生态文明是农业文明、工业文明发展的一个更高阶段，是对现有文明的超越，它将引领人类放弃工业文明时期形成的重功利、重物欲的享乐主义，摆脱生态与人类两败俱伤的悲剧。

(二)地方政府绩效评价价值取向

地方政府绩效评价的价值取向是评价主体将地方政府作为一个社会行为组织对其行为结果和终极目标的基本价值判断、价值确认和利益选择。地方政府绩效评价以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了社会责任和顾客至上的价值选择理念，是构建一种以社会和公众需要为中心的服务型地方政府。这种地方政府实行的是一种“倒流程”式的管理，就像一座倒过来的金字塔，将塔尖指向社会和公众，地方政府关注的焦点不再只是地方GDP，而是更多地对准社会和公众的需要，地方政府的职能、行为、改革等都紧紧地围绕着社会和公众的需要来展开，一切都以社会和公众为中心、为导向，将以社会和公众的满意度作为地方政府运行的最大使命。根据“价值取向——价值选择——政府绩效”分析模型，当前我国做出构建服务型地方政府的价值选择，追求公共管理和公共服务职能建设，笔者认为地方政府绩效评价的价值取向倾向于服务性。而政府服务性的对象正是全体人民，正如科学发展观所指出的一切发展以人为本所要求的一样。

“以人为本”是一个三维立体的概念，具有丰富的内涵。正确把握其内涵是将其作为价值取向的前提。

第一，空间上的含义。“以人为本”是指以“全体人民”为本，不仅包括城市居民，还包括农民；不仅包括富人。还包括穷人；不仅包括东部、中部人民，还包括西部边远地区人民。坚持以人为本，就是“使全体人民共享改革发展的成果”。

第二，时间上的含义。“以人为本”不仅要以“当代人”为本，还要关注“后代人”。当讲到“公平”的时候，不仅要考虑当代人之间的公平，还要考虑代际之间的公平，即以不损害后代人的发展为前提。

第三，“以人为本”的内核。“人”具有多层次需要。坚持以人为本，既要考虑人的“自然”属性，也要考虑其“社会”属性。随着社会不断发展，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性不断提高，民主意识也逐步增强，随之政治参与的积极性将会明显提高。因此，讲到“以人为本”要避免“单边物质倾向”。

因此，在地方政府绩效评价的价值取向应坚持以人为本的价值取向就是要以我国最广大人民的根本利益为出发点，既要考虑当前利益，也要规划长远利益，不断提高和改善公共服务质量，满足人们日益增长的多方面需求。

二、资源型企业和地方政府绩效评价比较研究

(一)资源型企业和地方政府绩效评价概述

绩效是指某组织在一定时期内利用其有限资源从事某种活动所取得的成果。在经济管理活动方面，是指社会经济管理活动的结果和成效；在人力资源管理方面，是指主体行为或者结果中的投入产出比；用在公共部门中来衡量政府活动的效果，则是一个包含多元目标在内的概念。绩效是客观的，绩效评价则是主观的。评价某个组织在一定的期间所取得的成果是否达到预期的目的，在很大程度上取决于评价主体的价值取向。在传统的企业和政府的概念理解中，企业被定义为单纯追求利益的经济组织，政府则被简单定义为照章办事的行政组织；企业和政府是两种不同性质的组织，其绩效评价没有可比性。笔者认为，政府绩效评价是由企业绩效评价演变而来的，是企业绩效评价在政府管理中的借鉴和发展，这种借鉴和发展，是由政府绩效评价与企业绩效评价具有的同一性所决定的。两者绩效评价的实质就是分析和评价实施一项活动的有效性，而且是基于预期目标的有效性。对于政府与企业的绩效评价，就过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理，项目自身及其与环境、资源之间能否协调可持续发展：就结果而言，它又包括投入与产出相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及预期产生的中长期影响。这里的影响既包括经济的影响，又包括社会影响。所以从本质上说，企业和政府这种组织的本质属性决定了政府绩效评价和企业绩效评价作为组织绩效评价具有同一性，这种同一性主要表现在：以组织目标为依据；以规范化、制度化为根本；以组织行为分析为重点；以相关评价标准为基础；以员工参与为条件。这五个方面的同一性，决定了企业绩效评价可以借鉴和运用到政府绩效评价中来。

除此之外，资源型企业是国有大型企业，作为国民经济的主体，除了追求经济效益，同样追求社会效益，具有一般企业所不具有的社会性。地方政府绩效评价相对于中央政府绩效评价，体现的是微观层面，考虑的更多的是地方性问题，而不是全国性问题。然而，地方政府与资源型企业毕

竟是性质完全不同的组织，同时资源型企业具有行业特色，地方政府具有政治性、公共性、复杂性等特点。地方政府绩效评价不能也不可能简单地将资源型企业绩效评价移植到地方政府绩效评价中来。地方政府与资源型企业绩效评价相比较，地方政府绩效评价具有更强的复杂性、艰难性和艰巨性，简单套用资源型企业绩效评价的方法或者拘泥于微观层面的行为绩效评价方法，尽管在微观的技术层面上可以为绩效的具体评价提供有用的工具，但在整体方面。却难以完整体现地方政府的多元目标。

(二)价值取向、绩效评价的比较

1资源型企业和地方政府价值取向、绩效评价指标的比较

绩效评价包括评价制度、评价目标、评价主体、评价客体、评价方法、评价标准和评价指标体系等方面，基于价值取向的绩效评价则主要体现在评价指标方面。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调。要深入贯彻落实科学发展观，“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会”，把环境保护摆上了重要的战略位置。从(表1)中可以看出，资源型企业作为大型国有企业，深入贯彻了党中央的指示精神，超越了把利润作为唯一目标的传统价值取向，强调在生产和经营过程中对人的关注，强调对资源环境的保护，强调对社会的贡献，以此来实现企业的可持续发展和社会的稳定。随着世界经济一体化和全球化进程的加快，资源型企业在获得更大发展空间的同时，将不可避免使自己处于一个范围更大、对手更强的竞争环境里。改革开放30年的实践经验告诉我们，在社会主义市场经济条件下，企业只有科学地制定其发展战略，并以此确定企业的发展方向、指导企业决策、指引企业的生产经营活动，才能避免成为经济全球化的牺牲品，并在实现资源优化配置的前提下不断地成长发展壮大。资源型企业的发展牵涉到自然、资源、环境、社会、技术、人力等众多因素，也与政府政策法律条文等密切相关。地方政府绩效评价则围绕着经济调节、市场监督、社会管理、社会服务四大职能展开。

新公共管理理论认为，服务型政府是企业化政府。企业化政府的主要功能是确立政府以“客户”需求为中心的行为取向，以企业精神以及相应的政府治理模式提升其公共服务的绩效。它将现代企业管理思想和管理方式引入政府运作过程，尤其是政府公共服务领域，把公众当作政府的“客户”，以“客户”为导向，在企业化政府这一全新制度的激励下，政府有可能得到更有效的管理和经营。从而使其提供的公共服务变得更经济、更有效率、效能和效益，但是政府绩效评价与企业绩效评价存在着许多的差别。从图中绩效评价指标的比较可以看出，资源型企业绩效评价指标大多数可以通过定量的指标来衡量；地方政府绩效评价的核心是对其绩效的认定和价值估量问题，其绩效具有产出内容的非物质性，受益对象的非特定性、实现过程的非市场性以及获益效果的滞后性等特点，绩效评价指标大多数不能通过定量的指标来衡量。因此，借鉴资源型企业绩效评价应根据地方政府绩效的内在属性和自身的特殊要求来选择科学的绩效评价方法和模式进行评价。

2地方政府相对于资源型企业绩效评价的特殊性

在进行资源型企业和地方政府绩效评价的比较时，考虑到地方政府的特殊性，是比较二者绩效评价不同之处的关键，也是地方政府成功借鉴资源型企业绩效评价的关键。根据(表1)，地方政府绩效评价的特殊性主要有以下表现。

(1)投入产出。与资源型企业以经济效益为绩效评价的重点不同，地方政府的主要目的是向公众提供公共服务，而不是盈利，但这并不意味着地方政府就不关注投入与产出。2004年，中国用了全世界31％的煤炭、27％的钢材、7.4％的原油、40％的水泥、30％的铁矿石。而创造的GDP仅占世界的4.4％。可以预见，随着经济增速加快，能源、水、土地、矿产等资源的消耗将不断增加，资源紧缺的问题将日益凸显。但在现实生活中，“粗放型”的经济增长方式仍较突出，这种客观事实造成人们对投入产出经济效益的观念淡薄，有些部门的负责人造成上千万的损失却照样升官，然后堂而皇之的说没有违反财经法纪。事实上，贪污可治罪。损失浪费却让政府手足无措。人们越来越意识到，建立科学有效的绩效评价与管理考核体系，是改进投资效益、提高决策和投资管理水平的重要工具。在社会资源日益稀缺的今天，研究和建立行之有效的绩效评价与管理体系，是贯彻和落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。

投入是指地方政府提供公共服务所耗费的一切支出。包括政府内部运行成本和向外提供服务的成本：产出是指地方政府向公众提供的公共产品、公共服务以及由此而带来的其他效益，包括直接产出和间接产出。政府的产出具有以下特点：其一，政府的产出具有无形性。政府的产出大多数是无形的服务，而不是有形的可量化的物质产品，不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，其质和量缺乏确定性和可度量性，如实现社会公平等。它不像企业那样，利润是最大的产出绩效指标，其投资获益率、资金周转率、总资产获益率、市场占有率等都有清晰的量化指标。其二，政府的产出具有间接性。政府的产出滞后于最终的社会效果，它通常是一些中间产品，它对最终产品的贡献的程度难以量化。投入与产出是政府财务指标的一个重要评价因素，同时反映了政府从公众处取得了多少社会资源，其为实现公共利益消耗了多少社会资源：还反映了地方政府的行政效能。因此，在财务指标上，地方政府要努力提高办事速度，降低行政成本，实现最佳的投入产出绩效，即以最少的投入获得最大的产出。

(2)内部业务流程。内部业务流程是一组相关的结构化的活动集合，或者说是一系列事件的链条，这些活动集合或链条为公众提供特定的服务或产品。在内部业务流程上，资源型企业表现出来的是内部管理过程的生态化，即运用生态工程手段和各种现代先进技术建立起来的对自然资源充分合理利用、废弃物循环再生、多重利用，对生态环境无污染或少污染的生产经营过程。循环经济是一种生态经济。运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，其目的是为了保护环境，实现社会、经济与环境的可持续发展。这是人类对人与自然关系深刻反思的结果。是人类社会发展的必然选择。循环经济的内在要求主要包括要符合生态效率。提高环境资源的配置效率。所有的原料和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到最合理的利用。从而使经济活动对自然环境的影响控制在尽可能小的程度。地方政府内部业务流程主要考察的是地方政府内部机构设置的科学性、业务整合的规范性、流程的实用性等，目的是构建廉洁、高效的内部业务流程，其效果的好坏由评价主体主观决定。不像资源型企业，是否符合生态化的标准，其评价指标是客观的。由于地方政府的业务具有一定的公共性，因此，对内部业务流程的评价是深入政府内部评价绩效的关键，是地方政府绩效分析和改进的重要依据，评价的关键是如何减少指标受主观因素的影响程度。

三、结语

笔者认为资源型企业作为国有大型企业，地方政府作为地方的主管部门，二者绩效评价的相同之处在于它要同时满足社会和公众的需要。不同之处在于，虽然都是社会和公众两个维度，二者在这两个维度上的满足程度不同，因此，绩效评价指标的设置也不尽相同。毋庸置疑，资源型企业作为一个经济组织，它追求的是经济利润，即侧重财务指标的评价，在生态化的价值取向下承担着社会责任。服务型地方政府是“以民为本”的政府，作为一个行政组织，它追求的是社会的公平、公正，即侧重非财务指标的评价，在服务型的价值取向下兼顾了效率问题。