对税源管理再认识及广西税源管理的实证分析

王　英　李顺明

[摘要]文章区别税收征管、税源监控与税收管理的范畴界限，从广西区税源管理工作已有实践经验出发，研究广西税源管理存在的问题，并指出提高纳税人纳税意识、落实技术保障是加强税源管理工作的根本所在。

[关键词]广西；税源管理；实证分析

[作者简介]王英，广西财经学院财政系讲师，硕士，研究方向：区域财政政策，广西南宁，530003；李顺明，广西财经学院财政系副主任，副教授，硕士，研究方向：财政理论与政策，广西南宁，530003

[中图分类号]F810，423

[文献标识码]A

[文章编号]l007-7723(2009)02—0152—0003

20世纪80年代以来，全球税制改革浪潮中提出了“管理问题是税制改革的核心，而不是辅助问题”。税源管理是整个税收管理的基础环节，“税收征管工作的核心是税源管理”。加强税源管理，可以从源头上堵塞税收流失，从而营造公平的税收环境，发挥好税收的经济调节杠杆作用。

一、税源管理的再认识

所谓税源管理是指以税务机关为主体，其他相关部门配合，以现行税法或现行税法的立法精神为基础，实现纳税申报的税收收入最大化，使之趋近于按照税法规定的标准计算的应征税收额所进行的管理活动。狭义的税源管理主要属于税收管理中的事前管理，贯穿于税务登记、账簿和凭证管理及纳税申报等环节。

(一)税源管理与税收征管

税收征管是税务机关根据有关的税法规定，对税收工作实施管理、征收、检查等活动的总称，又称“税收稽征管理”。以税款征收环节为界线，税源管理属于税收征管的事前管理范畴，目的在于运用各种管理手段使纳税申报数额最大化地趋向于法定税收收入数额，归根到底在于提高纳税申报的准确性。

(二)税源管理与税源监控

税源监控是指“通过采取一系列科学、规范、现代的方法和手段，对税源进行监督、管理、调节和控制，以保证税收收入实现的一系列税收管理活动”。税源监控是税源管理信息化的手段，具体表现为“CTAIS”上线、金税二期工程和金税三期工程。信息化手段的使用将传统意义上的税源管理前移。税源管理不仅仅包括申报核算的内容，税源管理的前提是最大限度地收集纳税人各种生产经营核算的信息，最大限度地收集经济社会发展过程中的各种涉税信息，这样才能掌握税源，通过强化管理，把税源转化为税收。仅有现代化的监控手段是远远不能达到税源管理目标的，税源管理与税源监控应该是一个包含与被包含的范畴。

由此我们得出这样一个关系，税收征管包含税源管理，税源管理包含税源监控。

二、广西区税源管理存在的困难和问题

(一)信息采集困难

1，纳税人出于降低经营成本等纳税意识的局限，在税务登记和纳税申报环节白行提供的信息的真实性和准确度也存在局限，除了企业经营地址、注册类型、经营方式、销售额、应纳税额等基本信息之外，能真正反映税源发展变化情况的动态的、关键的涉税信息，如生产能力、购销存情况、产品价格、市场营销、资金往来等无从获悉，无形当中使很多税源已在实际的生产、销售环节被转移和隐匿了。如对建筑安装企业外出经营管理、房地产税收一体化和房屋出租等行业难以监控、难以通过委托代征解决税收征管，以及城市餐饮、服务业的实际营业额难以核实、监控。在无法获得足够信息的情况下，税源不清也成为了必然。

2，信息沟通机制没有建立。没有建立配套的信息整合制度，而使各工作环节的信息没有实现契合。因为没有相应的信息管理制度，而使分布于各任税务收管理员手中的税源“活情况”只随人走、没随户走，人员调动一次，资料就要重新积累一次。

3，非重点税源信息采集相对来说更困难。税务部门采集信息是有成本的，税源越分散采集成本越高，随着专管员数量增加，信息采集量的边际成本是递增的。这直接导致非重点税源的监管不力，形成税收漏洞。

4，信息化建设投入不足，征管手段仍比较落后。为纳税人服务的理念、内容和手段有待进一步加强。虽然自2003年开始，广西地税系统信息化建设的力度得到前所未有的加强，信息化水平也大幅提高，到2006年全区有8市1县实现了信息化建设达标。但由于受各种条件的制约，从整体上上看，广西的基础还比较薄弱，征管信息化和专业化程度不高，信息化建设仍很艰巨。

(二)缺乏对税源的宏观把握

1，税源预测方法落后，现行的税源预测方式缺乏一定的科学性。税源预测主要采用“基数+增减因素”法，这既缺乏科学依据，又与实际税源相差较大。首先，基数仅是税收会计核算反映的“应征数”，未包含尚未查到的纳税人偷骗税收的应征数，因而，该基数不能反映纳税人实现税源的“全貌”。其次，通过对部分企业典型调查估计的本年“增减因素”因受调查估计准确性的影响，很多因素没法事前预见，税源预测的可信性较差。因此，采用这种方法预测的税收收入计划与各地税源实际误差较大，客观上很容易导致税源管理部门苦乐不均，部分单位的计划无法实现，而部分单位则增长过猛。因此，存在征管质量考核结果不能反映征管的深度和质量的问题。

2，纳税评估作为对部分企业税源监控的一种管理手段，其监控的范畴仅仅停留在微观税源上。纳税评估的具体指标选择、基础信息采集、评估分析手段等都需要完善。基层税务部门主要是为了评估而评估，没有更好地把评估工作上升为管理效益，因而实际应用的效果普遍不佳。

(三)税源管理制度的基层可操作性考虑不到

部分征收管理的模式或方式需要优化。如目前广西仍有个别市地税局未按属地管理的原则进行税收征管，以及普遍实行的“税银一体化”申报征收方式需进一步优化的问题。为适应市场经济的发展，银行和企业在成本、风险等方面都加强管理、控制，银行希望通过“税银一体化”这一模式向地税机关收取手续费的意识越来越强烈，如桂林市建银，在手续费长期得不到解决的情况下，突然中止了“税银一体化”合作模式，地税机关和纳税人的工作因此十分被动，在社会上和纳税人中产生不好的影响。

(四)税收管理员的业务素质和管理能力有待提高和加强

税收管理员制度试行中暴露一些问题。一是“就户管户”的倾向。只重视对纳入征管信息系统且都是办理了税务登记证的固定纳税户的税源管理，而把大量的经济社会活动等对税收收入具有相当影响作用的“非常规”税源税户排除在系统监控之外。二是“就税收税”的倾向。在信息共享制度、分类管理制度、纳税评估制度、征管查的职能衔接制度等还没有完全建立的情况下，税源管理在内部各职能部门、各环节之间出现一些脱节现象。三是“就片管片”的倾向。在实际工作中，由于人员不足，本应由实地调查的巡查巡管也就演变成为“纸上谈兵”。此外，税收管理员设置普遍存在

人均管户多、工作量大、管理员压力大的问题，每个管理员的管户涉及到各个行业，管理水平和管理质量难以提高，等等。

三、新时期加强税源管理的对策建议

(一)培养真正意义上的纳税人意识

1，张馨提出中国没有真正意义上的纳税人，只有缴税人，他指出真正意义的纳税人应该是权利和义务对等的，既有缴税的义务也有监督税收收入使用方向和效率的权利，纳税人监督权利意识的缺失是导致我国税源转化为税收收入低的重要意识形态的原因。税源信息采集困难不仅应从加强税收征管员制度入手，更应该考虑如何提高纳税人的纳税意识。国外有人说“死亡和纳税是人生不可避免的两件事”，纳税人意识从公民儿童期就开始灌输、培养，这种观念的培养值得我国学习借鉴。我们目前应该在税收宣传和教育上多做一些工作，一方面，从儿童抓起，以生动活泼的形式让孩子认识税收的意义；另一方面，加强税收宣传，不仅要强调纳税人的义务，也应宣传纳税人的权利、利益，纳税是我们公民享受更好公共产品的根本保障。此外，伴随着我国公共财政建设，预算案不仅要受监督于人大代表也要向普通纳税人公开，对于不影响国家安全而关系民生的预算向普通纳税人公开，让普通纳税人看得到、看得懂财政预算，真正清楚所缴纳税款的用途，才能变被动为主动，树立起主动纳税的意识，才能从根本上减少税源信息的漏洞。

2，以人为本，对于纳税来说就是以纳税人为本，优化纳税服务，建设更便捷的纳税服务体系。生活中有一种“捷径现象”，不是人不愿意走规范的好路，而是好路的铺设不符合人的行为心理——省时省力的心理。我们一贯强调的是如何对纳税人加强监督，对不符合制度要求的纳税人如何打击，而没有从纳税人行为心理出发研究如何提高纳税服务。因此，纳税服务应该由监督打击向管理服务转变，加强办税服务厅软硬件建设；优化申报缴税流程，推行网上报税，方便纳税人；创新纳税平台，为纳税人与社会各界提供纳税咨询、法规查询、投诉举报、网上报税、政务公开等服务，实现服务多元化。

(二)加强具体技术管理保障

1，建立信息共享平台，加强内部协作。(1)国税与地税在企业纳税信用等级评定，推行税收管理员制度，货运发票信息的传输、比对等方面共同研究、协商和加强配合；(2)加强与工商部门的企业户籍信息交换，做好漏征漏户的清理工作。此外，可以展开更广泛的领域协作，借助“外脑”，提高税收征管制度的科学性、规范性。

2，加强发票管理，促进以票控税。(1)规范发票批印管理。应用发票批印管理软件，提高发票批印工作的质量与效率；(2)严格定点发票印刷厂的监管，加强对定点印刷厂日常管理和检查；(3)做好发票防伪品定购、发放工作；(4)大力开展发票打假工作。打击税收违法行为，维护纳税人的合法权益，促进税收的公平和效率，规范和整顿市场经济秩序和税收秩序。

(三)加强纳税评估工作，实施微观管理与宏观监控的有机结合

税源管理工作不仅是日常的程序化管理，更要从更好的角度把握整个税源的发展动态。纳税评估是税源管理过程中的一项重要工作，可以通过四个结合来完善这项工作：(1)上下结合。区、市局主要侧重分析宏观税负、地区税负、行业税负及其变化规律及对纳税大户进行重点评估，基层税务机关侧重负责日常、微观税源的调查和把握；(2)内外结合。税务机关内部对搜集的各类信息进行整理、归类、分析，同时通过相关管理部门广泛搜集各类涉税信息，为纳税评估提供充分、准确的信息数据。(3)各税结合。在评估分析中注重分析相关税种的关联性，减轻纳税人的负担。

四、结论

广西在税源管理工作中已经探索出一些实际可行的操作并取得良好的增收效果，但没有从根本上长久杜绝税源漏洞的出现和扩大，本文提出的加强纳税人权利和义务对等的建议是从以人为本的角度出发，彻底解决纳税人被动纳税行为的一条思路，此外，我们还应该重视税收征管员素质提高、信息化手段的使用，在税源信息全面采集、宏观税源评估、发票管理手段方式等细节方面还需要不断完善，以期做到应收尽收，税收漏洞最小化。