宁夏贫困地区劳务输出现状及对策分析

李梦佳

内容提要：本文通过对宁夏海原县树台、李庄等乡镇劳务输出状况的调研，发现在西部贫困地区劳务输出过程中，普遍存在着政府职能缺位、劳动力市场不健全、产业结构不完整、金融市场发育滞后、观念落后以及人才流失等问题。针对这些问题，本文从加快政府职能转变、充分发挥市场主导作用、调整产业结构、完善当地金融体制、促进观念转变等方面提出建议，以求促进西部贫困地区劳务输出的不断成熟和完善。

关键词：西部；劳务输出；宁夏海原县

中图分类号F249.21文献标识码：A文章编号：1003—4161(2009)03—0110—05

劳务输出是解决贫困地区普遍存在劳动力过剩问题的途径之一，很大程度上帮助解决了农村人口的就业问题，带动了农村经济的发展。但是大量劳动力输出不可避免地给当地农业发展带来了负面影响，比如农业劳动力不足、特色产业因此无法迅速发展等。如何调和劳务输出带来的损益?政府、中介机构、劳务人员在劳务输出中各自该扮演怎样的角色?劳务输出的发展路在何方?为了回答这些问题，笔者选择在宁夏海原县这个国家级贫困县进行实地调查研究，以期能够为政府部门在相关问题决策上提供帮助。

1.宁夏海原县劳务输出产业的基本现状

本次研究以实地调研为主。主要通过对宁夏海原县树台等乡镇领导、海原县财政局等相关部门领导的访谈，以及对部分农户进行人户调查，取得了大量一手资料。通过调查，我们对当地劳务输出现状、农民生活状况以及近几年来海原县劳务输出发展的详细情况有了一个基本的了解。

1.1劳务输出的基本现状

宁夏海原县劳务输出的主要方式还是“政府倡导，通过劳务经纪人协会等自发进行输出”；主要输出地为宁夏其他地区及内蒙、新疆等周边省区；输出行业以建筑业为主，其他还包括葡萄、枸杞等作物的采摘等。该县劳务经纪人协会是自发性组织，由500人组成的一个和1000人组成的两个；劳动就业局、农业局都会对输出的劳务人员进行为期2～3天的短期技能培训，如电焊、砖瓦工等，但是效果不甚明显。平均每户有一名劳动力在外务工，劳务输出收入占家庭总收入的40％～60％左右。

1.2农民基本生活状况

农户主要种植的作物包括小麦、胡麻、马铃薯等，但由此得到的收入远不能满足全家的生活需要，甚至不够自给。因此，每户基本都有劳动力在外务工，较近范围的包括在地区中学打工，较远范围的包括在内蒙古等省份从事建筑行业。每人每年基本可收入五六千元，是家庭的主要收入来源。对于政府提供的技能培训，农户了解甚少，并表示会考虑参加培训的机会成本——将培训的时间用于打工可获得的收入。而对于劳务经济人协会，农户多表示未曾听说或不了解。

1.3政府投入情况

2001年、2002年，海原县政府对劳务输出的投资处在较低水平。2003年起，海原县政府加大了对劳务输出的重视，年投资额均超过180万元，2004年甚至达到301万元。但是高额的投资却没有使得劳务输出得到预期的发展，同时给财政带来较大的负担。于是海原县政府逐渐降低了在劳务输出方面的投入。2008上半年的投人仅为78万元。

政府在劳务输出方面的投入呈现出先增加后减少的趋势，体现了政府在劳务输出方面的政策转变：由政府主导“组织”的方式，转变为由政府“引导”，依靠组织中介机构、能人带动的方式。2004年到2006年政府在劳务输出方面的投入，主要用于组织农民外出，包括购买车票、前期的费用、医疗、伙食等方面。劳务输出地覆盖包括新疆、福建等全国各省市。2004到2006年，劳务输出累计达25.9万人次，创收8.76亿元。输出人员年龄主要是26～40岁青壮年劳力。2007年劳务输出达11万人次，创收4.4亿元，劳务输出人员的人均收入达4 400元／人左右。

2.宁夏贫困地区劳务输出存在的主要问题

根据对宁夏海原县调查访谈得到的信息分析及与我国部分劳务输出示范县成功经验的对比发现，宁夏贫困地区劳务输出主要存在以下问题：

2.1政府职能缺位

政府在组织地方劳务输出事业处于至关重要的地位，如何规划、指导、配置资源将成为影响劳务输出事业发展的决定性因素。纵观全国情况类似的省市地区，各地政府不同的做法使得各地的劳务输出事业呈现出不同的现状。我们完全可以向一些劳务输出示范地区的政府“取经”，因地制宜地采取最优做法。

2.1.1劳务输出缺乏长期规划。从海原县政府在劳务输出上的投入先增后减、劳务输出责任的转交上可以看出，当地政府对劳务输出缺乏长远的规划。

我国农业大省河南省则明确提出了“河南省委和省政府联合发布的明年为市民办的十件实事之一就是实现新增转移农村劳动力150万的目标。”在这样明确的目标指引下，各级政府才能够有的放矢，根据目标制定出适合的政策。

从以上对比可以看出，宁夏区政府在劳务输出方面，既没有制定明确的改革目标，又没有出台长期性的政策文件作为指导原则，使得各地区在开展具体工作时显得盲目。

2.1.2就业技能培训方面的投入不够，规模不足。农民对政府培训计划的陌生态度与培训的宣传力度和具体内容有很大关系。地区政府对技能培训的宣传力度不够，培训内容对参与者而言缺乏实用性、针对性是技能培训计划失败的首要原因。

而河南省自2005年以来已拿出4 500多万元扶贫资金，对省内18万贫困地区的贫困农民工进行免费职业技术培训。该省劳动部门还计划建立多所规模大、设施配套的技工培训学校，重点针对农村劳动者开展系统技能培训。相比之下，宁夏政府在提供技能培训方面既缺乏系统性的规划，投入也显得严重不足。

2.1.3在就业信息的有效提供上缺乏作为。海原县农民外出务工的信息，大都是依靠在外的老乡、熟人等获取的，当地政府在就业信息的提供上做得很不够。宁夏贫困地区农村地处偏僻，信息原本就相对闭塞，如果政府或劳动力市场不能及时提供用工信息，农民自己则很难了解，从而极大地限制了宁夏劳务输出的发展。

劳务输出示范县安徽省灵璧县，政府则多渠道搜集、筛选劳务信息，在媒体定期免费播发，各乡镇、村也利用公开栏和广播，及时发布劳务信息。

相比而言，宁夏回族自治区各级政府在就业信息的获取和提供上，还有颇多的职责需要履行。

2.2劳动输出产业不健全

“劳务输出产业的基本特征应是劳务输出的市场化、专业化和规模化。”从市场化、专业化、规模化三个方面来衡量，宁夏回族自治区的劳务输出尚处于起步阶段。市场主体由政府向中介机构的转变还没有成功完成。自治区各级政府放弃了在劳务输出中的“组织”职能，在转交“职权”时却又不够谨慎。而担当重任的

劳务经纪人协会本身还不够专业化，农民自发形成经纪人之后也不到该协会登记注册，协会处于“虚设”状态。

河南省截至2005年底已有15个市建立了劳务输出工作机构，68个县(市)建立了劳务输出服务网络，87％的乡镇建立了农村劳动力资源数据库。

通过对比可以看出，自治区缺乏相对完善的劳务输出系统和科学的管理模式，是劳务输出产业无法健康发展的重要原因。

2.3地区产业结构不完整

海原县除农业外，鲜有二、三产业，宁夏诸多贫困地区乡镇吸纳剩余劳动力能力极弱。极为干旱的自然条件使得农民单凭农业收入无法满足家庭的开支，不得不外出打工赚钱补贴家用。青年人无法在本地找到就业机会，本地也无法依靠青年人来发展二、三产业；劳务输出人员的收入也仅作为贴补家用，无法进行再投资利用。循环往复，地区产业结构就无法得到完善。

河南省固始县作为劳务输出示范县，近年来务工返乡者投资在百万元以上的工业项目有330多家，2004年产值达20多亿元。

从对比中可以看出，宁夏贫困地区从劳务输出得到的收入无法投入并协助本地二、三产业发展，是农民的收入水平无法持续提高的重要原因之一。

2.4现行金融体制存在缺陷

海原县农村的金融系统极不完善，甚至出现了工商银行、建设银行纷纷关门的情况，只有农业银行还勉强支撑。宁夏回族自治区大部分地区也存在类似的情况，金融机构在贫困地区的分支形同虚设。农村金融机构的大量关门反过来又导致贫困地区农民对农村的金融机构缺乏信任，农村资金大量流向城市，进而使得农村人力资本的形成和积累缺乏必要的资金支持。恶性循环最终损害的是农村经济的健康发展。

特别是在对劳务输出人员的教育培训投资方面，没有金融机构提供灵活的融资方式，教育培训完全由政府部门负责，给地方财政背上了沉重的包袱。教育培训一旦缺乏资金，必然会降低其数量和质量，严重影响农村人力资本的形成。

2.5对待教育培训的观念落后

由于对人力资本的投入是一个较长时期才能看到成效的工程，不能期待短期的大投入能够马上获得成效。而海原县政府在前几年的大投入后，因为没有马上看到成效，认为财政支出效率较低，就放慢了投入的脚步。这在宁夏诸多贫困地区也是屡见不鲜。无法持续对人力资本进行足够的投入，将会严重影响人力资本的素质提高，进一步减慢地区经济发展的速度。

虽然国家的九年义务教育普及程度还比较令人满意，但劳务输出人员的素质仍不容乐观。许多农民抱着“小富即安”的守成思想，对人力资本的理解不足，对教育培训的热情不高，对地区政府提供的免费短期技能培训也显得相当被动，导致他们只能从事薪酬较低的劳力型工作。

2.6人才流失严重

宁夏贫困地区的高素质人才如大学生，大都因为恶劣的自然环境和落后的经济发展水平，不愿留在本地工作。加之当前缺乏有效的系统化的人才引入机制，外地的高素质人才更不愿意选择宁夏这样的贫困地区作为谋求自身发展的场所。缺乏知识型和管理型人才，低人才含量反过来又阻碍了经济的增长速度，从而使宁夏贫困地区的经济状况相对平均水平进一步落后，最终导致人才含量进一步恶化。如此这般，就陷入了一个称为“人才集聚陷阱”的恶性循环。“人才集聚陷阱”作为宁夏贫困地区普遍存在的现象，正是制约宁夏回族自治区经济发展的主要因素之一。

3.宁夏贫困地区发展劳务输出的对策建议

3.1自治区政府要加快完善其服务职能的步伐

3.1.1制定劳务输出发展的长期规划。自治区政府应制定纲领性指导意见，各县乡政府依据该指导意见并因地制宜，把发展劳务输出产业的长期规划列入目标与预算当中，制定各阶段的具体政策。如可考虑对劳务经纪人协会等组织进行整改，在政策法规中先给予确认，同时安排一些有能力有经验的干部到该协会挂职锻炼，负责该协会的日常工作。

在劳务输出产业的长期规划中，宁夏回族自治区要加强输出劳务资源的培养和储备。国内一些省市的实践证明，加强外派劳务资源培养和储备，提高外派质量、效率和效益，扩大外派规模，都是促进外派劳务业务可持续发展的有效方式。

3.1.2加大教育培训的投入力度。自治区各级政府应承担对劳务输出人员进行基本就业技能培训的责任，制定适合的培训体系，并给予资金上的支持。鼓励多种形式办学(如政府提供免费公共教育、民间培训机构提供收费培训、能人经验推广会等)的教育培训形式，让农民自主选择。通过“财政拨一点、乡镇出一点、部门凑一点、个人交一点”，多方联合培训专项基金，减轻自治区政府在教育培训方面的财政负担。

由于农民对人力资本的认识不足，对教育培训的意义缺乏了解，各县乡政府应该通过各种途径，向农民宣讲这方面的内容。例如可以通过村里的公告板、广播、宣讲会、能人经验推广等方式。

3.1.3建立完善人才供求的信息网络。国务院发展研究中心崔传义研究员认为，培训要抓住两个需求。一方面要抓住劳动力市场和企业的需求，另一方面要抓住培训对象即当地农民的需求。

自治区各级政府应在充分调研的基础上，掌握劳务输出人员的技能特点和需求，并时刻关注外地对劳动力的需求信息，建立完善的人才供求信息网络，并着力通过劳务供需见面会、送岗位下乡、劳务推介会、人才交流大会等方式，努力与目标输出地的政府组织、企业等建立长期合作计划。既能保证劳务输出发展的方向和稳定性，又能更好地保障劳务输出人员的权利。

3.2发挥市场主导作用

根据经济学原理，配置资源的最好方式是“看不见的手”——市场，人力资源配置也是如此。

自治区各级政府需要在劳务输出上进行适当干涉，但更具体的运行应引入市场化的方法，使劳务供需双方都可以依赖市场达到最优的配置。如果把劳务经纪人协会作为一级管理机构，则应引入其下级执行机构——各劳务中介机构。协会进行整体规划，与各需方制定大型合作计划，提供更多的就业信息；各劳务中介根据自己的特点(如业务类型、规模等)，劳务需求方根据自己的实际需求，展开双向选择。各级劳务中介机构作为劳务市场的主体，负责劳务人员的组织和跟踪服务，保障劳务人员的各项权利。

与此同时，可以尝试推广地方劳务品牌，以有保证的劳务质量、服务承诺来打造品牌优势，促进本地劳务市场的发展。

3.3调整地区产业结构

自治区各级政府在努力改善基础设施条件的同时，可考虑大力发展“对外承包工程带动劳务合作”，承包一些对自然条件要求不高的业务在本地进行初步的发展。既能提供就业机会，又能积累经验和资本，为发展地区二、三产业进行储备。

各县乡政府则需制定出台一些针对本地投资，特

别是返乡创业的优惠政策。例如在贷款利息、税收方面给创业者提供财政补贴，鼓励促进本地产业的发展。

自治区政府也可成立相关部门，从年轻人中聘用有想法有冲劲的高素质人才，负责寻找、开发劳动密集程度高的优势项目，并在全国、甚至国际上寻找投资商，通过大型的、专门的洽谈会、展销会等，引入投资资金，发展二三产业。

3.4完善农村金融系统

健康发展的金融系统是经济良好发展的保障。对宁夏贫困地区，首要是保证各县乡金融机构的生存发展。

自治区政府应根据国家政策，并因地制宜地对各商业银行出台相应的优惠条件，先鼓励商业银行进驻贫困的农村地区，倡导商业银行对农村的投资项目放宽贷款限制和信贷规模，或者提供适合农村投资环境的金融产品，使银行和农民双方都能从中受益。

同时，自治区各级政府需向农民解释在农村金融机构存款的重要性。只有农民意识到他们的存款对金融机构存在的重要性，以及金融机构对他们生活水平提高的重要性，农民才能充分信任农村金融机构，农村金融机构才能有效生存。只有保证了当地金融机构的正常运行，实现资金的流动性，才能保障其他投融资项目的顺利进行。

3.5促进对待教育培训的观念转变

自治区政府应充分认识人力资本投入见效的长期性和其效果对经济发展的重要性，坚持对人力资本的大力投入。结合劳务市场不断出现的新需求，不断调整培训计划和内容，让有限的投资用在最需要的地方，提高财政支出效率，才能使教育培训更适应市场对劳动力技能、素质的需求，使农民不断提高自身素质，通过参加教育培训提高收入。

既定的观念很难迅速改变，因此对于农民小富即安的守成思想，自治区各级政府应组织长期的多层次的宣传教育，让农民自己逐渐意识到教育培训对其自身发展、生活水平提高的重要性，使其积极主动地参与各类培训计划，通过技能和素质的提高，提高收入水平和社会地位，使各级政府对教育培训的投入获得相应的回报。

3.6吸引高素质人才进驻

人才是发展的决定性因素，吸引人才应是重中之重。通过提高人才收入、提供所需资源、给予名誉地位的肯定等具体的、落实的政策，建立人才引入机制，吸引人才进驻。特别需要注意，人才引入机制不应随着领导的流动而变迁。

孙健、盖丽丽在《欠发达地区人才集聚陷阱研究》一文中提出了一种新颖的人才引进方式，即：“先提高人均GDP水平、改善地区经济状况、为使用人才搭建好舞台，再采取措施吸引人才，最终达到经济的可持续发展。”

但是，宁夏回族自治区在自然条件、资金、基础设施建设等方面都颇为贫乏，各级政府缺乏足够的资金进行大规模基础设施建设，现有的牛羊屠宰场、淀粉加工厂等前景好的项目，均因资金匮乏而无法正常运转，从而难以在短期之内提高人均GDP。因此，先建立合理的人才引入机制，才是更适合宁夏回族自治区的途径。

3.7抓住机遇，加快发展劳务输出产业

国务院总理温家宝2008年11月5日主持召开国务院常务会议，部署了进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的10项更加有力的扩大国内需求措施。这十项措施中与农村地区相关的有如下几项：

(1)加快建设保障性安居工程

(2)加快农村基础设施建设

(3)加快医疗卫生、文化教育事业发展

(4)提高城乡居民收入

(5)放开贷款限制，扩大信贷规模

上述针对农村基础设施建设方面的措施将有助于改善宁夏贫困地区的投资环境。自治区政府应把握机遇，利用有利条件，加快农村基础设施建设，改善投资环境。利用金融机构贷款限制的放开、信贷规模的扩大，扶植本地优良项目的迅速上马，完善地区产业结构，扩大吸收剩余劳动力的能力。同时，紧抓教育培训，不断提高劳务人员的技能和素质，为日后的发展积累人力资本。

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(责编：启方；校对：正融)