创造欠发达地区普适价值的农村土地流转新机制

杨顺湘

摘要：在科学发展、构建和谐社会的背景下，重庆被国家批准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是在新的历史条件下中国深化改革的战略谋划。试验区为统筹城乡发展先行先试，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，绝不仅仅是为本地区的发展寻找更好的途径和模式，而最终目的则是把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，为推动欠发达地区及全国性的改革提供借鉴的经验。

关键词：重庆试验改革； 统筹城乡； 欠发达地区； 土地流转； 普适性机制

中图分类号：F301.2 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）04-0167-05

近年来，为促进和规范农村土地流转，全国各地结合本地实际，创造出了许多较好的经验和做法，这些不同经济发展水平的农村土地流转，丰富和完善了既定模式。就欠发达地区的中西部而言，亦出现了湖南浏阳市“股田制”模式、宁夏平罗县“土地信用合作社”模式、四川成都温江区模式等。本文仅对重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区的农村土地流转和规模经营创新普适性机制进行考察。

一、 重庆市农村土地流转和规模经营态势

目前重庆市39个区县（不含渝中区，下同）农村集体所有土地共12223．57万亩，包括3363万亩耕地、4937．25万亩林地和356．1万亩牧草地等；农村建设用地749．47万亩，其中宅基地207．9万亩，宅基地建房用地171．2万亩；未利用地1061．85万亩。平均每个农村人口拥有常用耕地1．51亩。据统计，全市家庭承包经营耕地1996．63万亩，涉及承包农户680．49万户，占全市农户总数的97．91%，家庭承包合同669．19万份，颁发土地承包经营权证644．34万份。家庭承包耕地中，归村所有67．33万亩，归组所有1923．89万亩，其它权属5．40万亩。2006年，全市征收征用农户承包耕地10．99万亩，涉及农户8．50万户，涉及农业人口26．28万人。

（一）土地流转情况

自上世纪80年代以来，农村土地流转经历了自发、引导和规范三个阶段的积极探索和有益尝试。一是1984年至1995年为自发流转阶段。1984年耕地延长承包期15年以后，一些劳动力少的农户或劳动力外出的农户将部分或全部责任田委托亲友或劳动力充裕的农户耕作，收取一定数量的实物，是农户自发、零星、分散、短时间内的转包。二是1995年至2000年为引导流转阶段。1995年底耕地延长承包期30年，政府积极发动、大力引导和推动农村土地流转，1999年开始推进农业产业结构调整，将发展特色、主导产业纳入“百万农业产业化工程”，进一步加快了土地流转步伐。三是2000年以来为规范流转阶段。这一阶段土地流转步伐更快、规模更大、形式更灵活。截止2006年底，重庆市农村土地承包经营流转耕地217．39万亩，占耕地的6．46%，占承包耕地的10.84%。全市农村土地流转涉及行政村8520个，占行政村总数的84．1%，涉及农户86．35万户，占农户总数的12．46%。全市通过土地流转实现适度规模经营的耕地42.08万亩，占全部流转耕地的19．36%。重庆市土地流转具体情况见表1、表2。

表1： 重庆“一圈两翼”农村土地流转基本情况统计表

从总体上看，重庆土地流转比例略高于全国平均水平，排名相对靠前，低于东部发达地区水平。据农业部统计，2006年，全国农村土地流转总面积5551．22万亩，重庆市排全国第14位；全国流转比例平均为4．57%，重庆市排第10位。与西部省市土地流转相比，重庆市在西部11省市（不含西藏，下同）中流转面积排第3位，低于四川和广西；从流转比例看，重庆市排第2位，仅低于四川，比西部平均水平高1．79个百分点，处于相对领先地位。与浙江、江苏、广东、上海等东部发达省市比，重庆市流转比例低5个百分点以上，其中比广东低15个百分点。所以本文研究对象对西部欠发达地区具有普适性意义。

分析重庆市农村土地流转和规模经营现状，我们可以看到呈主体多元化、方式多样化、运作规范化、用途合理化、区域差异化等特征。

第一，参与主体多元化。在农村土地流转进程加快的同时，大量社会工商企业产业化龙头企业、合作经济组织纷纷介入，农村土地流转参与主体多元化趋势凸显，特别是都市核心圈内，有30—40%的农村土地流向农业种养专业大户和农民合作经济组织，50%流向农业产业化龙头企业。

第二，流转方式多样化。农村土地流转的方式由过去以转包和互换为主，逐步转变为多种方式并存，土地托管、委托流转、集中成片流转等也逐步出现。多样化的流转方式，为农业规模经营和产业发展创造了有利条件。目前，全市农村土地流转主要方式有转包、出租、转让、互换、入股等（见表2）。从表2可见，在诸流转方式中，转包面积最大，达1088778亩，比例最高，占50．33%；出租流转439431亩，占20.31%；转让流转371632亩，占17．18%；互换流转187454亩，占8.67%；入股在重庆尚处于起步阶段，流转面积为25531，仅占1.18%。

表2： 重庆“一圈两翼”①农村土地流转方式一览表 （单位：亩、%）

资料来源：重庆市农业局提供。

第三，运作规范化。农业税全免后，农业补贴政策力度也逐渐加大，农业企业和合作经济组织等经营主体增多，农民市场意识和商品意识不断增强，通过签订土地流转合同来规范双方权利和义务的现象趋于普遍，土地流转市场化趋势越来越明显。2006年，制定了全市统一的转包、出租、转让、互换、入股等5个农村土地流转合同文本和申请书、委托书、变更登记本、流转登记簿等4个文书，促进土地流转由过去依靠口头协议向签订书面协议转变。万州区通过签订书面协议流转8．45万亩，占流转总面积的65%。在具体操作上，流转规模大的地方主要采取的方式，由村社同社员签订合同或委托书，将土地流转出来后，再由村社集体对业主签定流转合同。

第四，用途合理化。相当一部分流转土地通过集中流转给合作经济组织、产业化龙头企业和种植大户，用于规模经营，发展主导、优势、特色农业产业和生态农业、高效优质农业、建设有机食品基地等。从流转土地用途上看，不改变土地性质也不改变土地用途的，主要发展粮食、蔬菜、油料等，流转面积44．39万亩，占20．4%；不改变土地性质但部分改变土地用途的，主要发展果林、水产养殖、休闲旅游观光农业等，流转面积152万亩，占69．9%；不改变土地性质但全部改变土地用途的，如建设中小企业创业基地、农副产品加工区等，流转面积21万亩，占9．7%。

第五，区域差异化。不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，其土地流转的规模和方式也各不相同，呈现明显的区域分布不均衡态势。从流转规模来看，1小时经济圈流转面积达1228748亩，占承包耕地的11．32%；渝东北翼流转面积达781800亩，占承包耕地的10．93%；渝东南翼流转面积达163379亩，占承包耕地的4．89%。从效益来看，区域差距较大，如出租土地，用于农业、经济水平较低的地区，每亩耕地一年租金为300—500斤黄谷：用于工业、经济水平较高的地区，每亩耕地一年租金为1000—3000元。

二、 土地流转热点问题剖析及改革思路

目前，重庆市土地流转总体规模偏小，流转面积仅占承包地面积的10．84%，流转面积最小的区县仅250亩，流转比例最小的县仅为1．05%，且规模化程度不高，流转行为亦不规范。

（一）重庆市土地流转热点问题分析

首先，农民工农村承包土地问题。重庆既是一个农村劳动力输出大市，也是一个农民工就业大市。截止2006年底，全市农村劳动力转移就业达到706．3万人，其中市外务工的有361．5万人，占51．2%；市内务工的有344．8万人，占48．8%。按行业和地区分布看，外出务工农民主要集中在第二、三产业，其中在第二产业务工的农村劳动力有298．4万人，占42．2%；在第三产业务工的农村劳动力有374．4万人，占53%。转移市外农民工主要集中在长三角、珠三角、京津沪等发达地区，约占69%，达249万人；到西部地区农民工近年有较大增长，约占17%，达61万人；其它地区占14%，约51万人。同时，重庆市也是一个吸纳农村劳动力转移就业较大地区，截止2006年底，全市共吸纳农民工530万人，其中来自市外的农民工约18．5万人。据调查统计分析，重庆市农民工在转移城市务工就业中逐渐分化为三部分：一是融入城市主流社会，并起一定的行业骨干作用的约占10%左右，约53万人；二是进入城市社会，站稳脚跟能够维持基本生活的约占75%，约400万人；三是城市边缘群体，仅能维持温饱的约占15%，约77万人。其基本特征：一是农民工分布区域较广，以主城区为主；二是农民工从事行业集中，以三产业为主；三是农民工综合素质总体偏低，初中及以下文化者居多；四是农民工年龄差异较大，青壮年男性居多。

农民工对农村承包土地具有较强的依附性。据重庆市农业办公室1000户入户调查，并就农民工心理状况、在城市工作生活状况及在城市面临其它问题的总结分析显示：一是农民工存在“两不”心理。一方面随着国家全面取消农业税后，农民工获得土地承包经营权，不但不再缴纳农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，农民工“不愿”交出其承包地；另一方面，由于当前城市尚未为农民工建立起住房、就业、医疗、子女教育和社保等各方面保障机制，农村承包土地仍是农民工的“根”和生活保障的最后一道防线，失去土地承包经营权，就失去了这份保障，农民工“不敢”交出农村承包地。二是农民工在城市的收入虽然远高于其在农村的收入，但相对于城镇居民来说，基本上属于低收入阶层。前者决定了农民愿意进城务工，这既是城市发展加快、城市差距扩大和农村就业不充分的必然结果，也是当前农民提高收入，改善生活的有效途径；后者决定了农民工目前大部分尚没有能力在城市定居，农村仍然是绝大部分农民工的最后选择，农村土地承包收益仍然是农民工收入的核心基础。三是农民工在城市除了面临工作机会少、工作压力大、收入水平低问题外，还面临着维权服务、医疗、失业等方面的问题。倘若他（她）们放弃农村承包土地将户口迁入城市，还将面临着子女就学、住房、养老、社会保障等方面的问题，其收入尚不足以支付其全家在城市的各种支出。

其次，“农地入股”问题。近年来，各地为推进农业产业化经营，积极探索和推广“公司+基地”和“公司+农民合作组织”、“订单农业”等模式。这些模式，存在利益机制不紧密、组织太松散、融资艰难等问题。重庆市农业部门从加强农民专业合作社指导管理以及完善担保服务体系着手，支持引导“农地入股”公司规范健康发展。目前，重庆市35家“农地入股”公司经营资产近5000万元，实现经营收入约4500万元，争取国开行重庆分行贷款2242．8万元，入股农户1.1万户，入股农地2．07万亩。全市目前入股农地仅占农民承包耕地的0．11%，“农地入股”尚处在探索阶段。毫无疑问，“农地入股”是农村经营体制的重大创新，从总体上看，有利于促进农村富余劳动力转移，实现农村土地资源的合理配置，充分调动城市的资金、技术、人才要素向农村流动，拓展以规模化、专业化、集约化为特征的现代农业发展的空间。但“农地入股”登记为股份制公司在操作层面上还应防范风险，需要进一步探索和完善。

审视重庆市“农地入股”状况，风险问题亟需关注和防范。“农地入股”并登记为股份制公司，应关注两大风险：一是隐名股东公司权益保护的法律风险。《公司法》第二十四条规定“有限责任公司由五十个以下股东出资设立”，第七十九条规定“设立股份有限公司，应当有二人以上二百人以下为发起人。”按照重庆市人均承包地面积计算，成立的公司最多可经营150—160亩土地，不利于推进农业规模经营。为规避该条款，重庆市“农地入股”登记的公司均采取股权代理制的方式，有一部分农民土地承包经营权虽然入了股，却不能进行股东登记。公司权益由股东享受，是法律明文规定的，如果出现纠纷，未进行登记的股东权益面临不受法律保护的风险。二是农地入股公司偿清风险。《宪法》第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”；《农村土地承包法》第三条规定“国家实行农村土地承包经营制度”，第四条规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”；最高人民法院法释〔2005〕6号第十五条规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或抵偿债务的，应当认定为无效”。总之，农民的土地承包经营权是受宪法、法律严格保护的，不能在土地承包经营权上设定其它权益。“农地入股”登记公司的注册资本中有土地承包经营权，这种资本存在瑕疵，不能得到与其它资本平等确认。有鉴于此，国家行政主管部门必须态度鲜明。农业部相关领导到重庆市实地调研“农地入股”登记公司后，认为仁伟果业和宗胜两家公司实质上是农民自愿联合入股。对其登记为公司，表明三个基本态度：首先是稳妥。“农地入股”登记为公司是法律没有禁止的有益探索，但目前尚不完善，在先行先试、总结完善的过程中，必须稳妥，不能一哄而起，全面铺开。其次是全国不宜开口子。土地制度是我国的一项基本制度，涉及农民生活和保障、农村稳定以及国家安全，在触及其核心制度的改革上，目前不宜在全国普遍推广。最后是工商企业参与土地流转可以采取租赁的方式，农民自愿联合“农地入股”可采取农民专业合作社的方式。

（二）助推土地流转进程的改革思路

统筹城乡综合配套改革的目标，是要从根本上解决城乡分割及发展不平衡的问题，为打破城乡界限、实现城乡共同繁荣发展提供基础性保障。审视重庆市农村土地流转基本态势，笔者认为，在有效推进土地流转进程应着力加大农地改革力度。

第一，通过稳定农村土地产权关系，消除产权的模糊性和不稳定性，积极推进土地流转，使土地资源适当集中在具有生产优势的农民手中。借以改变农村单户经营规模小，经营所得少，虽然一些农民成为城市居民，但他们让出的土地再次被集体经济组织成员均分，土地经营规模依然小，土地零碎、流转价值低，直接导致农民收入水平低的窘况。

第二，开放土地经营模式，松缓特殊经济福利、政治权利和身份对土地的依附性，使土地单纯作为一仲生产资源在市场上实现最优配置。借以改变土地经营模式呈现的较强的封闭型，而农民、土地、经济福利、政治权利被紧紧地捆绑在一起，集体外部人很难进入其中，土地资源配置效益低的困境。

第三，培养现代农业经营人才，加强农业技术服务，提高农产品产量、质量和附加值，并对农业生产者设立技术准入“门槛”。借以改变农业技术水平低，农产品质低价低，青壮年农民普遍外出打工，留守的劳动力难以承担提高生产技术的任务，即使在本土打工，亦难以在农业技术提高上投入足够精力的状况。

总之，推进土地流转和规模经营进程中农地改革的总体思路是：变革农村土地产权制度、土地和宅基地有偿收归国家所有，农民的土地使用权和宅基地使用权属于农民，有效期不受时间限制，可依法自由交易，农民仅代表一种职业，和户口不再有直接关系；政府给与放弃土地的农民和集体以高出一般水平的经济补偿，并为农民提供就业、教育、医疗等方面的优惠待遇；政府出面调整农业用地，使每一块待出售的土地都具有一定规模；对新的农业生产者设立技术准入“门槛”，加强农业科技服务；积极支持公共事业发展，提高公共服务和社会福利水平。

三、努力创造欠发达地区普适性意义的农村土地流转新机制

重庆市创新的对欠发达地区具有普适性意义的农村土地流转机制主要是，要紧紧围绕加快创新农用地流转机制，结合不同的流转方式，突出重点，切实抓好流转规划布局、流转主体培育、流转组织体系、流转规范管理、流转风险化解等。

（一）创新规划引导机制

依据既定统筹城乡发展战略，立足诚乡总体规划和城镇化进程，按照现代农业要求，围绕特色产业布局和重点农业项目，编制农用地流转总体布局和规划，把握土地流转总量、结构和动态平衡，引导土地流转和规模经营向优势产业、优势区域、优势主体集中。

（二）创新流转监管机制

首先是加强项目评估论证。对农村流转土地的业主，应根据土地面积、农户数量分级建立审查制度。建立土地流转最低指导价和土地效益递增机制。乡镇政府应对每一个流转业主从资金实力和诚信状况等方面进行审查，对达到较大面积、较多农户的流转，应提交区县有关部门进行综合审定，并报区县政府备案。其次是规范签订流转合同。进一步完善土地流转规范性文本。明确流转土地的面积、流转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容。委托发包方或中介服务组织流转的，应由承包方出具土地流转委托书。最后是加强合同监督管理。承包方提出的转让要求，应征得发包方同意。受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地再流转的，必须经原承包方同意。对已流转的土地，通过开展全面清理，补全流转手续；对合同条款不清、标的显失公平的合同，通过说服引导、利益平衡的办法引导双方签订新合同，并做好备案、登记和归档工作。

（三）创新主体多元机制

首先是农村土地流转的受让方可以是承包农户、种养大户，也可以是农业企业和组织、城市工商企业、事业法人或城镇居民，还可以是农业生产、加工企业或者农业科研推广单位引导其它经营主体参与流转。其次是发展农村专业合作社。制定加块农民专业合作社的各项支持政策。鼓励农民以土地承包经营权进行合作生产，支持农民专业合作社承接和连片开发经营农民流转的土地。再其次是壮大集体经济组织。探索农村土地承包权的多种实现形式，对有一定经济实力的集体经济组织，可以在农民同意后，进行土地承包权股份化改造。鼓励跨村、镇、区县承租土地。最后是做强农业龙头企业。鼓励农业龙头企业租赁和联结农民土地、建设标准化、规模化生产基地。

（四）探索建立土地承包权和宅基地退出机制

重庆市已有一大批在城市长期居住，并有稳定就业单位和稳定收入来源的农民，其承包地长期闲置，或流转给他人耕种，宅基地和住房也长期空置，其土地流转收益不仅不能得到有效保护和实现，城市也没有为其提供城市居民的待遇，社会保障状况令人堪忧，迫切期待出台土地换社保、宅基地换住房等有关政策，彻底改变这种尴尬局面。农民退出土地承包经营权有两种实现形式，即国家征用和退回原发包方（集体经济组织或村委会）。国家征用土地，按照国家现有政策给予补偿，退回原发包方，国家、集体经济组织可给予一定的补助补偿。宅基地及住房，有着较高的市场价值，通过出台一定政策鼓励农民退出，将能实现更高的收益，有利于土地集约利用。

第一，探索建立土地承包权退出机制。应收回的土地，集体经济组织必须及时收回。支持和鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业的农民自愿放弃承包地；对自愿放弃承包地的农民，要结合不同类型区域，制定相应的鼓励政策；对其中退出集体经济组织成员资格转为城镇居民的，根据本地财力状况，可给予一定的补偿、补助，帮助落实其当地城镇居民待遇和同等社会保障，但不得高于本地国家征用土地补偿标准。

第二，探索宅基地退出机制。一是参照国有土地级别规定，将各区域宅基地合理确定级别参数。二是按照对应区域的土地级别参数，将农民拥有的宅基地面积折算为整个地区流通使用，不改变原有用途的土地使用期限指标。这种期权指标为原承包权人或建设用地权人所有，既作为所有人参与有关收益分配的依据，也是其以宅基地换住房的折抵价值。在没有落户前，其宅基地和住房可继续用于农业经营设施或出租他人使用，收益仍归其所有。三是接受其落户的地方，相应增加该地农村建设用地期权面积，同时应为落户农民提供住房和城镇居民同等社会保障待遇等。四是其原籍所在地应该核减农村建设用地期权面积，并与高山移民相结合，与复耕相结合，承担宅基地和住房的整理工作。五是落实退地配套政策。对于符合条件的人员同意退地，由户口接受方，结合当地的实际，落实城镇居民待遇，确保其有房住和同等社会保障待遇等。在房屋安置上可采取定向划地安置、货币补贴、廉租房方式；在就业扶持上可参照当地农转非人员安置标准，给予一次性转移就业补助；在医疗、养老保险上，可实行“农户自由选择，比照现行政策，财政适当补贴”原则；对退地农民转成市民后，其子女入学按城镇居民子女同等对待，在户籍所在地就近入学，退地农民转成城镇居民后，其子女亦享受义务教育阶段政策；符合相关规定的退地农户，可享受城镇居民最低生活保障。

（五）探索地票置换城乡土地机制

2004年12月4日，重庆在全国首家农村土地交易所正式挂牌成立，国家国土资源部副部长鹿心社在成立仪式上表示，希望其建设成为立足西南、辐射西部、面向全国的农村土地交易大市场，为重庆和全国统筹城乡发展做出积极贡献。

地票系指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。农村土地交易所主要交易地票。交易所最具创新的运行方式是通过“地票”这一手段，把城市郊区的土地和农村的宅基地进行置换，从而扩大了城市的建设用地面积，又不减少耕地面积。当一地票交易后，持有地票的人就获得了在主城区或者其他区县城郊购地的权利，而政府就拿这个地票交易的钱到农村去复垦相同面积的建设用地作为耕地，并用这笔钱来补偿农村建设用地的权益人。

（六）建立耕地撂荒监控机制

调查结果，重庆市全市撂荒地达53．6万亩，占耕地的1．59%，占承包耕地的2．68%（即撂荒率），涉及农户42．47万户，占农户总数的6．24%。因此重庆及欠发达地区建立耕地撂荒监控机制势在必行。其一是建立撂荒地监测制度。以区县为单位建立农村承包耕地撂荒监测制度，适时监测撂荒地变动情况。其二是依法收回撂荒耕地。对超过1年期限的撂荒地，村社集体经济组织可通过统一经营、或组织人员代耕、出租、入股等流转方式，发展农业规模经营。对承包经营耕地（含基本农田）的单位或个人连续两年弃耕撂荒的，原发包单位应终止承包经营合同，收回发包耕地。有针对性地进行复耕，对拒不复耕的农户，村社可按法定程序收回，采取多种方式重新发包。其三是建立耕地撂荒惩罚机制。对于不愿耕种，又不愿委托他人代耕或拒绝流转的农户，造成耕地撂荒的，每年由村社集体经济组织，视不同情况，收取一定数额的撂荒费，具体标准可由农业、土地管理部门制定。对擅自弃地撂荒达到半年以上的承包户，取消本轮承包期内对村社集体经济组织调整土地的权利。其四是建立撂荒地开发鼓励机制。鼓励有条件的农业市场主体开发利用撂荒地，在享受土地流转各项政策的基础上，可给予其更大比例、更大范围的优惠。最后是优先纳入退耕还林计划。对零星、分散、偏远、瘠薄等不便管理的耕地，可适当放宽条件，优先纳入退耕还林计划。

（七）健全矛盾调处机制

加快建立信访调处机制，妥善解决农村土地流转纠纷。充分发挥村民代表大会和“乡规民约”作用，解决土地流转纠纷。区县和乡镇要建立土地流转纠纷的领导负责制，落实专门机构、专门人员调处土地流转纠纷。在政府统一领导下，以农业主管部门为主，会同有关部门，积极设立农村土地流转纠纷仲裁委员会，建立仲裁庭，积极开展农村土地承包纠纷的仲裁工作。

责任编辑 李 萍

①“一圈两翼”。一圈即1小时经济圈： 涵盖重庆主城9区以及潼南、合川、铜梁、大足、荣昌、永川、双桥、璧山、江津、綦江、万盛、南川、涪陵、长寿等共23个区县。两翼即渝东北翼：涵盖万州区和梁平、城口、丰都、垫江、忠县、开县、云阳、奉节、巫山、巫溪等共11个区县；渝东南翼：涵盖黔江区和武隆、石柱、秀山、酉阳、彭水等共6个区县。