欠发达地区“空心村”现状调查及治理研究

赵庆双

内容提要:本文以山东聊城市“空心村”现状的调查为基础,探讨了制约欠发达地区“空心村”治理的症结所在,有针对性地提出了 “空心村” 治理的原则、模式和措施,以期对欠发达地区“空心村”治理工作有所启发。

关键词: 欠发达地区;空心村;现状调查;治理

中图分类号:F127.52文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)05-0081-04

1.引言

城市化的深化与农村经济的发展引发了我国农村的“空心村”现象,即村庄中心衰败、外围无序扩展的状况。“空心村”的形成与发展不仅造成了土地资源的浪费,且与新农村建设的发展方向背道而驰,因而引起社会各界的共同关注,成为值得深入研究的社会问题。

为了破解“空心村”改造的难题,20世纪90年代以来,学术界对“空心村”的空间分布、形成原因、形成机制、发展阶段、消极影响及治理对策等问题进行了深入的研究。但是总体上存在明显不足:现象揭示和定性分析多,定量研究少;遏止空心化的对策研究方面没有将之融入对解决三农问题和建设新农村的综合分析和研究之中等。特别是由于我国地域广阔,自然环境、文化传统、社会经济发展水平差异极大,“空心村”的治理措施和效果也不尽相同。开展“空心村”治理效果好的地方,绝大多数是经济发达地区的“小康示范村”、“富裕村”。相对于经济发达地区,欠发达地区“空心村”治理面临更为复杂的形势。一方面,农村劳动力大量转移,“人去屋空”更为普遍;另一方面镇、村集体经济困难、扶持资金严重不足。在此背景下,对欠发达地区的“空心村”开展现状调查、实证分析并进行“空心村”治理的研究,对于探索欠发达地区“空心村”治理的有效措施和途径,进一步改善农村面貌,进而在社会主义新农村建设中达到经济效益、社会效益和生态效益的共赢都具有重要意义。

聊城市地处山东省西部,总面积8 715平方公里,下辖八个县市(区)及一个经济开发区,共计126个乡、镇、办事处,9 000个村委会。农村人口457万人,占总人口的75%,其中常年外出务工人员达100多万人,是一个典型的经济欠发达的劳务输出大市和农业大市,“空心村”的发展具有代表性。本研究基于聊城市106个乡镇农村住房普查及893个村的抽样问卷调查资料,对欠发达地区“空心村”的现状、特征和形成原因等问题进行了深入研究,并以此依据提出了治理对策。

2.“空心村”的现状、成因及危害

2.1“空心村”的发展状况

“空心村”已成为农村的普遍现象。在调查中发现,聊城市村庄数量多、规模小、分布零散、同质性强、生活方式传统;大部分农宅设计起点低,建房方式传统落后,抗震能力差;新建住宅大而不当、华而不实,建新不拆旧的现象较为普遍;农宅建设基本处于自发状态、缺乏有效的规划、监管;村庄建设用地外延扩张过度,土地利用效率低下。尤其是一些远离中心村,地理环境较差,基础设施落后的村庄残墙断壁随处可见。 “外面像个村,进村不是村;老屋没人住,荒地杂草生”[1]。就是聊城市“空心村”的真实写照。

调查结果显示:截止2008年7月31日,聊城市5 288个村庄(不包括办事处),建设房屋130.08万处,闲置房屋11.14万处。其中,闲置房屋10%-20%的村庄900个,占村庄总数的17.1%;闲置房屋20%-30%的村庄358个,占6.8%;闲置房屋30%-40%的村庄44个,超过40%的村庄21个。显然,“空心村”不仅普遍存在,而且程度较高。

2.2“空心村”的成因

当前,导致房屋闲置的主要原因可分为两类:一是人去房空,即户主因求学、入伍、进城务工或经商,在城镇购房定居,使原有农村房屋闲置;二是住新留旧,即户主移居新房,使村内老屋闲置。调查结果显示:农村闲置房屋,41%是由“人去房空”造成的,48%是由“住新留旧”造成的,11%是由其他原因引起的。

2.3“空心村”引发的社会经济问题

日益严重的“空心村”引发一系列的社会经济问题,具体体现以下在几个方面:

2.3.1土地资源浪费严重

“空心村”造成土地资源的极大浪费。调查结果显示:聊城市(不包括办事处)闲置房屋占地8.08万亩,数量庞大。原因不外两个方面:一是闲置房屋直接占用土地;二是农民建新不拆旧,提高了农村人均建房占地面积。 “空心村”人均住房占地面积通常高出国家规定标准的1-2倍。

2.3.2制约农村经济的发展

“空心村”对农村经济发展的制约作用主要体现在两个方面:一是居民把个人收入几乎全用于住宅更新,导致生产投资、农机具更新、科技产品引进的资金投入不足,使农户的后继发展乏力。二是住宅分布散乱,致使村落分布面积被放大,这增加了农村进行水、电、路、通信、公用设施等基础设施建设的难度。薄弱的基础设施使村庄丧失了持续发展的能力。

2.3.3不利于农村人居环境的改善

“空心村”的人居环境一般较差,具体表现在两个方面:一方面,农居分布散乱,房屋坐落参差不齐,使道路网络、给排水系统等基础设施难以按规划实施,建设滞后,导致出行不便、饮水困难。另一方面,闲置老宅内杂草丛生,空弃猪舍、围墙等无人清理,形成卫生防疫死角,极易造成疾病传播。

3.“空心村”治理难见成效的症结

2006年聊城市就开始着手“空心村”的治理,但是由于欠发达地区“空心村”的复杂性,其治理工作在实践过程中障碍重重,使“空心村”问题迟迟没有得到很好的解决。如有些不合理的“空心村”治理措施激起了政府与村民之间的矛盾冲突,或使村镇用地结构重新陷入混乱。究其原因,在于资金、制度、观念等三个方面因素的制约。

3.1“空心村”治理资金难落实

治理“空心村”,在拆除影响规划的建筑物、回收荒片地等,都需要一定的补偿资金。然而,欠发达地区经济落后,民营经济发展薄弱,导致税收收入不足、财政困难;农村集体经济组织的经济实力普遍较弱,基础设施建设资金严重短缺;农户刚刚脱贫,单靠农户自筹资金不能满足需要。因此,资金短缺是困扰经济欠发达地区“空心村”治理工作的主要因素之一。

3.2“空心村”治理缺乏制度保障

《中华人民共和国土地管理法》,对农村和城郊的土地归属有明确规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”但是,我国有关农村宅基地的法律、法规很少,除《中华人民共和国土地管理法》第二十六条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”外,全国没有一个专门关于农村宅基地管理的规范性文件。与此同时,农村宅基地的产权关系、分配制度、用地性质、流转等也缺少制度规定和政策指导,致使对农村宅基地的闲置、抛荒行为,没有相关法律条文来限制、规范。对于不支持、配合建设用地整理的农户,也没有相应的处理、惩罚措施[2]。这使 “空心村”现象难以遏制。

3.3观念落后使“空心村”治理措施难落实

在农村,特别是欠发达地区的农村,农民有着十分深厚的土本观念,依恋传统的生活方式和乡土,往往不愿意轻易离开祖祖辈辈赖以生存的故土[2]。受传统习俗的影响,农民对农村宅基地所有权的认知上普遍存在着私有观念。这使大部分农户即使新划了宅基、新盖了院落,或者因外出务工、投亲靠友等原因而举家外迁,也不放弃原有宅基地。另外,农民封建迷信思想亦比较严重,为求“风水”,就舍弃老宅破屋,在村外或公路边修建新房,以满足占风水、摆阔气、高人一等的狭隘心理,导致房屋布局散乱,东边六七家,西边八九户,村中空闲一大片。

另外,也有部分村民片面认为,土地是集体的,如能用来建房就变成自己的土地,于是千方百计多占宅基地,甚至将承包的责任田当成私有土地,未经许可随意侵占或调换建房。

4.欠发达地区空心村的治理

对于欠发达地区来说,“空心村”的治理是一项涉及诸多方面的艰巨而又复杂的系统工程。因而,必须在地方党委政府的统一领导下,调动多方力量,形成合力,采取切实有效的措施进行综合整治,才能取得成效。

4.1“空心村”应坚持的基本原则

“空心村”治理应坚持的基本原则:因地制宜,规划先行,政策保障,群众自愿,资金整合,规范操作[3]。“空心村”治理过程中,必须把握这五项原则,才能确保农民移得出,安得下,稳得住,富得起,维护农民的合法权益。

4.2“空心村”治理可采用的模式

针对不同“空心村”的类型和现状,可采用不同的治理模式,切忌“一刀切”。就实践来看,以下治理模式是行之有效的:

4.2.1“填实插建”模式。

按照制定的村庄发展规划,划定村庄发展界限,将村庄内的空闲宅基地重新规划,进行加固、翻建或重新利用,逐步将散乱的村庄布局进行合理整合[2]。这种模式不需要政府直接投入,见效快;村民能保留原有生产生活习惯,动荡最小;有利于农村地区的稳定发展,易取得群众拥护。适用于经济发展较为落后、群众收入较低的村庄。

东阿县姚寨镇吴海村采用该模式进行“空心村治理”。首先对闲置的旧宅基地重新进行村建规划和征地报批,凡符合安排宅基条件的一律在空闲宅基上考虑;凡是有闲置土地、闲置宅基的,一律不得占用农田安排新的宅基。同时积极引导村民将“空心村”的改造利用与“全民健身迎全运”有效结合起来,把原来连在一起的4处废弃了宅基地改建为农民健身场所,受到群众拥护。

4.2.2“部分搬迁”模式。

依托旧村庄布局比较合理的部分,重点划定村庄发展区域,将分散的宅基地向划定区域进行搬迁。这种模式有利于保持村民的原有地缘关系,保持了居住环境的历史延续性;拆迁量较少,可操作性强。对于经济发展相对落后、群众收入较低的村,可采取自愿渐进的方式在满足农民新建住房愿望的同时促进居住集中,有效推动居民点整理,但更新的时间时间不统一,居民点的全部集中需要较长的时间。东阿典型的“空心村”赵老徐村,将西部零散住宅逐渐拆除,重新规划集中建设,腾出土地百余亩,并全部开发成耕地,配套了水利设施。4.2.3“整体搬迁”模式。

将村庄整体搬迁,在未利用地上建设新村,腾出原宅基地复耕。通过整体拆迁、集中建设、统一安置,即节约了耕地,又为农民提供一个舒适优雅的居住场所,改善了当地的生态环境。该模式有利于整合土地资源,优化土地利用结构。其优点是安置所需土地相对节约,缺点是政府前期投入较大,整体拆迁难度大,适用于地处城郊、集体经济实力较强、农民收入水平较高且绝大多数群众要求迫切的村庄。

冠县定远寨乡范王庄村现有人口806人,占地483亩,户均2.27亩,一户多宅的现象较多,村庄内没有一条像样的道路和一个通达的胡同。作为冠县十个“空心村”治理试点村庄之一,按照村庄规划的要求,采取先搬迁新村搞好建设,然后复耕旧村土地的方式。新村占地只有123.6亩,比旧村节约了土地359.4亩。

4.2.4“迁村并点”模式。

把居住分散、人口少、占地面积大、交通不便、生产条件差、经济落后的小自然村,合并到集体经济条件好的大自然村之中或几个自然村重新建一个中心村。这种模式可以减少配套基础设施投资,实现农村经济规模化经营,由先富村庄带动后富村庄,实现整理耕地与经济增长双赢。因此,建设中心村,合并自然村,是集约用地,增加耕地的主要途径。

东昌府区堂邑镇刘庄村原为刘庄和袁庄两个自然村,原刘庄村居民点占地160亩,袁庄村占地70亩,通过实施 “迁村并点”将袁庄村搬迁至刘庄村,统一建设标准二层住宅楼。合并后村庄居民点占地面积140亩,节约土地90亩。并在居民点合并后腾出的建设用地上建设了多家村办企业。同时,对农田内沟渠填埋改造成地下输水灌溉管道节约耕地50亩;对村内废弃坑塘18亩、村外片荒20亩进行开发复垦,增加了耕地。全村工农业年产值达2.1亿元,实现利税980万元,村民人均纯收入达1万余元,刘庄村成为节约集约利用土地的典型受益村庄。

4.3“空心村”治理的措施

“空心村”治理是一项直接关乎千家万户切身利益的系统工程,在推进的过程中,要采取切实可行的措施以确保将好事办好、实事办实。

4.3.1以人为本,尊重农民主体地位。

作为新农村建设的主体,村民的积极参与和大力配合是“空心村”治理成功的关键因素。因此,尊重农民的主体地位与意愿,激发他们改造“空心村”、建设新农村的积极性、主动性和创造性,这样才能使农民无穷的智慧和创造力充分发挥出来。因此,进行“空心村”治理前,要与当地的居民进行充分的讨论、协调和对话,了解他们的想法与需要,遵从他们的生活习惯,绝不强治推行。进行“空心村”治理时,尽量避免大拆大建,耗损民财民力;鼓励村民参与治理全过程;依据人口规模,实施道路网络、给排水系统等基础设施统一建设,合理配备日常购物、医疗保健、文化娱乐和幼儿教育的公共服务设施,丰富村民的物质和精神生活,改善村民居住生活条件。

4.3.2制度建设,保障农民合法权益。

居住权和收益权是农村宅基地关系的核心内容,农村村民不可剥夺的合法权益。为提高农村宅基地的使用效率、保障农民的合法权益,制度创新是必要的。一方面,积极探索制定农村宅基地管理法,对宅基地的归属、处置做出严格的规定,提高农村村民对宅基地的资产价值意识,促进农村宅基地的流转。另一方面,对农村宅基地实行完全物权化管理,使农民对其土地拥有物权化的使用权,保障农民的收益权。如失地农民被征用土地可通过土地入股等形式,获得其土地转为非农化使用后仍能分享相应的收益,保障农民对土地天然收益权的延续。

4.3.3规划先行,控制治理实施过程。

欠发达地区“空心村”治理存在许多现实困难,难以一蹴而就,因此,对其过程的控制就显得尤为重要。因此,必须依赖科学的规划,以规划为龙头整合盘活土地,积极推进“空心村”成片改造,为下一步建设布局合理、环境优美的小康型新村打下良好的基础。村庄规划,特别是镇(乡)域村庄布点规划,应符合《村镇规划标准》和有关法律法规的规定,本着“一次设计、分步实施”的原则,坚持高起点、高标准、高水平,形成合理的村庄布局。同时,应提出相应的建设方案和村庄治理实施过程中的控制策略。村庄规划通过逐级审查、批准、公布后,应严格按规划进行建设,维护其应有的严肃性,有步骤、有时序、有控制的实施,从而达到“空心村”治理的目标。

4.3.4市场运作,多元筹集建设资金。

资金问题是困惑经济欠发达地区“宅心村”治理工作的最大障碍,“空心村”治理工程工期长、投入多,资金保障是“空心村”改造成功的关键。而欠发达地区农村财力有限,必须按照“谁投资,谁受益”的原则,采取以集体自筹为主,财政补助为辅,积极吸纳社会资金参与的办法,通过多方筹资的形式获得资本投入。国家已设立农村住房建设与危房改造专项资金,各级政府要把农村住房建设与危房改造与“空心村”治理结合起来[4],同时给予相应的配套资金,并建立农村建设的融资机制,特别是应发挥农村信用合作社等机构的资本筹措功能[5];各村庄要立足自身,通过壮大集体经济、宅基地有偿使用、竞价择位等拓宽筹资途径;农民作为主要受益者,也应作为新农村建设特别是住宅建设的主要投资来源;引导和鼓励社会各界各界积极捐资捐物,投工投劳,免费提供规划、设计、监理等技术服务,支持“空心村”治理、危房改造及配套设施建设。

4.3.5突出特色,保留浓郁地方风貌。

“空心村”的治理过程要加强对地方文化的保护和弘扬。农村地区承载着数千年来农村文明的发展,虽然时代的变迁使得居住形态经历了一次又一次的裂变,但一脉相承的家族亲缘、邻里关系和传统习俗使得他们成为乡村文化的重要载体。因此,“空心村”治理不应重蹈开放后城市建设大拆大建的覆辙,更不能让乡村文化伴随乡村的集散而消失,要十分注意保护古村落、古民居、具有地域文化特征的建筑,切忌不顾本地实际与特色建设千篇一律的“新村”。要根据有利生产、方便生活的原则,因地制宜的探索不同地区农村用地布局、建筑形式、社会习俗、人文地理等方面的特征要素,保留村庄的浓郁地方特色,延续农村地区的风貌特征,创造具有当地风格和特色的布局形式。

4.3.6生态治理,实现人与环境的协调发展。

“空心村”治理要继承尊重周边生态环境、天人合一的传统思想,要走资源节约型和和环境友好型的道路。首先,保护农村弱质生态空间,对自然湿地、野生物种及其生活环境、主要湖泊、水源地和其他生态敏感区要划定保护范围,制定保护措施,要禁止将其列为建设的区域。其次,村庄的选址、治理等要充分考虑当地的环境资源条件和生态环境容量,确定人们对能源、资源、土地等开发利用的限度,使生态环境自身净化能力和自生能力得到适度的控制使用,维护村镇生态系统的动态平衡。再次,鼓励和引导农民建设新居时,尽量采用节能和环保材料,减少小城镇和村庄发展所引起的环境灾害。最后,通过推进农村生活垃圾和污水处理,改善环境卫生和村容村貌,禁止工业固体废物、危险废物及其他污染向农村转移,最终实现农村持续、健康、稳定的发展。

4.3.7规范管理,建立健全长效机制。

“空心村”治理后,长效管理是关键。要根据村庄的规模和经济水平进行分类管理。对规模大,集体经济较强的村,可采用社区管理模式,组建专门的管理队伍进行管理;对中等规模、村民经济相对较好的村庄,可采用承包管理模式,村民缴纳一定的物业管理费,集中委托管理;对经济条件较差的村庄,要动员老党员、老教师、老退休干部、老退休工人等组成民间管理组织,采取自愿投工为主,集体适当补助的方法。通过分类管理,使治理后的“空心村”真正走上规范化、制度化的管理轨道,巩固“空心村”治理成果,杜绝新的“空心村”出现。

基金项目:山东省教育厅“新农村高空心村问题的分析”。编号:S07WB09,部分成果。

参考文献:

[1]童荣萍.“空心村”现象的科学认识及治理[J].农业经济,2006,(10):25-26.

[2]朱郁郁,孙娟.“迁村并点”的思考[M].中国城市规划协会.规划50年—2006中国城市规划年会论文集(中册).北京:中国建筑工业出版社,2006:311-313.

[3]刘晓庆.社会主义新农村规划建设探讨.[M]//见中国城市规划协会.规划50年—2006中国城市规划年会论文集(中册).北京:中国建筑工业出版社,2006:266-273.

[4]山东省人民政府.关于推进农村住房建设与危房改造的意见[J].山东政报,2009,(7):4-7.

[5]郭松山,杨西谭.“空心村”整治应把握的几个问题[J].河南国土资源,2006,(1):23-24.