“两型”社会建设背景下土地开发外部性及其政策创新

陈　竹　张安录

摘要：土地开发的外部性是行为主体在土地开发过程中对其他人或厂商的效用函数、生产函数造成影响的情况。本文在武汉城市圈“两型”社会建设的背景下探讨了土地开发外部性的内涵和变化特征，对土地差异化开发中的外部性问题进行了分析，由于土地开发外部性测度理论的逐渐发展，研究认为通过政策创新能够实现外部性内部化，提出了土地开发的税收政策、补偿政策的建议。

关键词：“两型”社会；土地开发；外部性；政策创新；武汉城市圈

中图分类号：D293.2文献标识码：A文章编号：1004-0544(2009)08-0029-03

一、引言

在土地开发过程中广泛存在外部性问题，土地开发的外部性是指行为主体在土地开发过程中对其他人或厂商的效用函数、生产函数造成影响的情况。上世纪80年代美国学者E·莱昂纳多和R·E·柯夫林曾对美国东北部的5个城市进行了农地城市流转对农业影响的问卷调查。发现农地流转存在着自然外溢、法律与政治外溢、经济外溢。90年代以后刘祥熹、庄淑芳在分析传统地租理论不足的基础上提出农地流转应考虑选择价值和外部性价值，并运用hedonic方法对台北市、台中市、高雄市公布地价和农地流转面积的交互关系、选择价值和外部性情况进行了实证研究。陈明灿应用hedonic方法测度了云林县大碑乡农地流转的选择价值和外部性。边泰明(1994)分析了都市土地开发拥挤外部性，并对外部性内部化的方法进行了研究。这些研究表明土地开发过程中外部性对社会福利影响显著，需要通过政策制定将其内部化才能实现资源配置的优化。

2007年武汉城市圈得到国务院批准成为全国资源节约型和环境友好型社会(“两型”社会)建设综合配套改革试验区。这使得武汉城市圈获得了“自主创新”的优惠政策，即在每一个领域、每一个环节都享有优先试验权。由于经济发展先行地区占地多、污染重、环境代价大，其经济发展模式已经不再适用于其他地区，武汉城市圈的创新发展模式不仅能够为中部崛起作出贡献，也能为其他地区发展提供可以借鉴的经验。

作为经济社会发展和生态环境维护的载体，土地资源利用问题在武汉城市圈“两型”社会构建过程中尤其值得关注。“两型”社会发展要求将资源环境问题作为经济发展的内生变量进行考虑，土地开发外部性的内部化是其中的重要内容。本文以土地开发的外部性视角对“两型”社会试验区之一武汉城市圈为例进行分析，并提出了相应的政策创新建议。

二、土地开发的外部性

外部性包含的内容复杂，分类方式多样，在讨论土地开发的外部性问题时需要对外部性范围进行界定。土地开发主要包括市地开发和农地城市流转，从外部性角度来看，可以认为土地开发的外部性问题包括市地开发的外部性、农地城市流转的外部性以及农地保护外部性三个层面。

1市地开发的外部性

市地开发通常是指建筑密度、容积率增加等使土地利用强度增大的行为。市地开发能够增加商业服务繁华程度。使基础设施、服务设施更加完备，并可能提供新的就业机会和提高附近居民收入。这方面对开发主体以外的厂商和个体的影响表现为正外部性；而土地利用强度增大造成的负外部性主要体现在城市环境(空气、气温状况)恶化，由于土地开发后周边公共物品需求增加，可能因公共设施不足造成拥挤外部性。结合已有学者研究成果，市地开发造成的外部性影响可以归纳为服务设施、基础设施增加、就业机会增加、空气质量下降、噪音污染以及消防设施、警政设施、道路交通设施、自来水、下水道设施、教育设施、污水设施、医疗设施、公园、游憩设施不足等方面。

2农地城市流转的外部性

从福利增减的角度来看，农地流转为建设用地涉及农地外部性的灭失和建设用地外部性的产生。前者中的外部性是指农地保有对行为人以外个体的效用函数、生产函数的影响。后者包括农地流转后产生的对行为人以外个体、厂商效用函数、生产函数的影响。仅从后者来看，农地城市流转造成的外部性一方面包括市地开发中可能造成的外部性，另一方面由于其处于均质地域的边缘区，既可能为农业生产提供收益，也可能造成土壤污染、水质破坏、作物受到污染。

3农地保护外部性

如前文所述，农地城市流转意味着农地外部性的灭失。农地正外部性表现在生态功能、社会功能等多个方面。具体包括净化空气，调节气候，净化水质、涵养水源，保护土壤，保护生物多样性，提供景观，提供生活保障、粮食安全保障稳定社会等功能。国内研究表明，农地外部性价值在农地总价值中占有较大比例。除此之外，农地保护也存在一定的负外部性。(表1)

4土地开发的外部性差异

土地开发的正、负外部性数量受区域特征影响。武汉城市圈发展存在着明显的差异，虽然武汉市基本具备城市圈核心相应的综合实力，但周边城市与其差距较大。城市圈优化开发区域和重点开发区域(如表2所示)的区分能够表现经济发展的不同阶段，因此这里对两个分区的外部性进行分析以说明其差异，外部性数量通常使用居民福利变化量直接衡量或用地价变化间接衡量。

优化开发区城市服务设施、基础设施已具有相当规模，但公共物品供给增加的潜力较小。因此土地开发的正外部性保持在一定水平或有所降低，而环境负外部性和公共物品的拥挤外部性则较大。优化开发区城市土地价格通常在经济发展过程中不断提高，这很大程度来自于土地开发后正外部性的积累，与此同时土地开发负外部性影响逐渐体现，此时再进行土地开发，其正负外部性的总体作用会导致居民福利不能得到明显提高，甚至会反而下降，土地价格也会出现同样的变化。决策主体通常只会注意到土地开发的正外部性作用及地价正向变化，缺乏土地开发负外部性的考虑。从管理者角度而言。忽略负外部性会导致其不能意识到公共物品需求的增加、基础设施不足，而地价总体的上升趋势使得基础设施供给的成本越来越大，其结果是基础设施缺乏，土地利用结构失衡；对于忽略负外部性的投资者而言，地价上涨使得土地购买被视为安全、收益率高的投资方式，地价继续上涨的预期与实际地价变化的不相符合以及投机倾向致使土地价格泡沫的产生。

城市圈重点开发区服务设施、基础设施缺乏。土地开发(农地城市流转)虽然会产生大量如景观破坏、空气质量下降、噪音污染等环境的负外部性，但在提供服务设施、基础设施方面的正外部性明显较大。由于预计到存在较大的地价提升空间，城市圈重点开发区存在土地投机现象，不少农地流转后的地块仅建造低层建筑而不使用，造成严重的资源浪费，其表现为在产生土地开发负外部性的同时，正外部性较少甚至为零。

三、土地差异化开发与土地政策创新

1城市圈土地差异化开发

土地功能分区对城市圈土地利用提出了有所区别的目标，这导致不同分区对土地开发外部性的考虑也有不同

侧重。

国内优化开发区土地利用问题的研究主要集中在市地的集约节约利用方面，土地集约利用是指在一定土地面积上的劳动、资金投入应达到最优水平的土地利用方式，当投入量使得边际成本等于边际收益时，即达到集约水平。通过土地集约能够实现土地的节约利用。直观来看，土地利用面积的节约不会必然达到环境友好的效果：如果单位建设用地利用对环境的外部性影响一定，则土地节约能够减少对环境的负面影响，但土地开发过程中，更多的污染和公共设施占用会增大单位面积土地的负外部性。这表明土地集约利用中的边际成本和边际收益都应该包括外部性部分，否则虽然市地的建筑密度、容积率增加，但并没有实现环境友好。另外，优化开发区也存在农地的城市流转，由于优化开发区农地城市流转负外部性较大，农地城市流转数量应该相应受到控制。

重点开发区是发生农地城市流转的主要地区，需要承接优化开发区域的产业转移，并将成为产业集聚和人口集聚的重要载体。十一五规划纲要明确指出。对重点开发区域适当扩大建设用地供给，满足其加快工业化和城市化发展的需求。显然，由于经济发展不足，重点开发区节约用地水平有限，而农地城市流转会对环境产生巨大的影响，只有从农地城市流转的外部性进行考虑制定相关政策才能对重点开发区土地供给予以约束，从而使重点开发区能够在环境友好的前提下实现城市化和工业化目标。

对于武汉城市圈限制开发区、禁止开发区而言，发展目标并不是获取内部经济效益，其发展重点是保护农地、生态用地的正外部性，而这部分正外部性价值也能够成为限制开发区、禁止开发区发展的衡量标准。

2负外部性与土地税收政策创新

负外部性的存在可能会导致资源配置的无效率，而作为决策者而言并不是完全消除土地开发的负外部性，而是应该使其内部化。武汉城市圈“两型”社会的构建并不可能消除土地开发的负外部性，只需要通过市场外调节将其纳入土地开发决策的过程中。这样既能够体现对于环境友好的考虑，又没有以牺牲发展为代价，正是“两型”社会新的发展模式的要求。

1920年庇古所著的《福利经济学》中提出：为了消除外部性，应该对产生负外部效应的单位收费或征税，对产生正外部效应的单位给予负税补贴。这一内部化途径不仅存在理论依据，在不少国家也付诸实现(黄宗煌，1994)。一般来说，庇古税的应用主要受到两方面的限制，一是信息不对称，难以确定最优税(费)率。二是管理成本较高。尤其是规模小、布局分散的乡镇企业的管理。(刘友芝，2001)旦土地开发外部性测算已经取得了一定的成果，国内外学者已经将外部性测算理论运用到实证研究当中；另一方面，税收政策需要考虑相应的激励机制，乡镇企业土地利用所产生的正外部性也会获得相应补偿，管理成本会相应降低。

因此，针对土地开发外部性的税收政策创新，首先应该在外部性测算的基础上，按照外部性差异划分区域；然后以各区域的外部性数量为依据确定土地开发税率，由于需要激励机制并且庇古税率确定存在一些假定，实际税收制度应该适当进行调整。

3正外部性与土地补偿政策创新

学术界在考虑土地开发中的外部性问题时较为注重土地开发产生的负外部性和农地保护的外部性，但常常没有将土地开发带来的正外部性和负外部性进行综合考虑，一些地区土地开发会使周围居民的福利正向变化，而土地开发的私人效益可能低于社会效益，造成招商引资的困难。针对于此，地方政府通常会给予开发单位优惠政策，这能够提高土地开发的私人效益，但如果补偿并非以正外部性为基础，常常会造成补偿量过低或过高，造成厂商投资积极性降低或土地利用粗放。

土地开发正外部性的土地补偿政策创新即以土地开发的正外部性为定量依据，通过税收优惠、开发相关费用减免等方式将正外部性内部化，合理的补偿政策既能够吸引开发商，又不至因过度的优惠政策造成资源浪费。

对农地保有正外部性进行补偿的政策创新主要考虑可转移农地发展权机制的设立。农地发展权交易体现了农地非农化进程中经济福利增加集团对经济福利受损集团的补偿。通过农地发展权转移，使农地保有的外部效益在经济上得以实现，体现了社会公平。农地发展权的概念引入我国已有多年，国内学者对农地发展权的研究也日益深化，在“两型”社会背景下，武汉城市圈作为试验区设立农地发展权制度能够实现公平原则和体现环境友好，同时优化资源配置效率。

四、小结

武汉城市圈作为“两型”社会试验区拥有优先进行政策创新的条件，本文正是在这一背景下提出土地开发外部性问题和相关政策创新的建议，政策建议包括：第一，土地开发外部性应该被纳入土地开发决策和政策制定的过程当中；第二，土地开发外部性需要通过福利测算方法进行评估；第三，通过税收政策内部化土地开发中的负外部性。采用补偿机制对产生正外部性的主体进行补偿，适时设立可转移农地发展权制度。

一般来说，市场化的资源配置方式效率较高，但我国土地资源作为生产要素一直无法形成完善的市场环境。其中土地开发的外部性是造成土地市场失灵、环境受损、居民福利下降的原因之一，目前土地开发外部性测算的实证研究正在不断深入，在准确测算土地开发外部性的基础上通过政策创新将外部性内部化，能够进一步健全土地市场，为“两型”社会构建、实现城市化和工业化目标提供政策保障。

参考文献：

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责任编辑李萍