化解我国社会矛盾的战略举措

皮坤乾

摘要：构建化解社会矛盾的大调解机制是我国新世纪新阶段应对矛盾凸显的战略举措。大调解机制在实践中主要形成了两种模式，发挥了巨大作用，要根据时代需要不断努力完善这一机制。

关键词：社会矛盾；大调解机制；战略举措

中图分类号：B037 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）4—36—03

构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。为有效化解新时期凸显的错综复杂的社会矛盾，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”即提出了要构建化解社会矛盾的大调解机制。这是我党为应对新时期复杂的社会矛盾、促进社会主义和谐社会建设而提出的重大战略举措。

一

大调解机制，就是指在各级党委的领导下，人民法院、人民调解委员会和行政主体分工合作、相互支持，形成司法调解、人民调解、行政调解相互衔接、相互促进、相互结合的矛盾纠纷的预防和化解机制，充分发挥调解在化解社会矛盾中的作用和功能。其内容包括以下几个方面：

（一）高度重视调解在矛盾化解中的重要作用，强调用调解方法化解矛盾

所谓调解，是指发生纠纷时，由第三方主持，依据一定的规范，通过说理、教育、感化等方式进行劝解说和、排解疏导，促使纠纷当事人自愿达成协议而解决纠纷的一种活动。根据调解主体的身份和性质，我国的调解分为人民调解、行政调解、司法调解。人民调解是在人民调解委员会的主持下，以国家法律法规、政策和社会公德为依据，以自愿为原则，以说服教育的方法促使民间纠纷当事人平等协商、互谅互让、达成协议、消除纷争的群众自治活动。行政调解是行政机关依照法律授权对纠纷当事人进行斡旋、劝说，促使其通过协商和互谅互让消除纠纷的活动，如工商行政管理部门对合同纠纷的调解等。司法调解是指在法院审判组织的主持下，诉讼当事人自愿平等协商达成协议，经人民法院认可后，终结司法程序的活动。

用调解方法化解矛盾传承了我国优秀历史传统，具有深厚的民族文化基础。在我国几千年的历史文明长河中，“和为贵”式的调解已深深渗透于我国的政治、经济、文化和民族心理中，其以融合情感、恢复秩序、快捷经济的独特功能，对促进人际关系和谐、保障社会稳定发挥了重要作用，被誉为“东方经验”、“东方一枝花”。我国的调解制度就是在继承和发扬我国民间调解历史传统的基础上逐步建立起来的。在革命战争时期，为了适应革命斗争和政权建设的需要，各革命根据地普遍建立了人民调解制度，为化解民间纠纷，团结一切力量，推动民族解放事业发挥了十分重要的作用。新中国成立后，调解制度在我国得到了进一步发展，逐步形成了人民调解、行政调解、司法调解三足鼎立的调解格局，对维护社会稳定，实现群众自治，加强人民团结，促进民主法制建设发挥了巨大作用。

强调用调解方法化解矛盾是由我国新时期社会矛盾的性质所决定的。在我国新时期错综复杂的社会矛盾中，主要的、大量的是发生在广大人民群众之间的非对抗性的矛盾，反映的是相对落后的社会生产力与日益增长的人民物质文化生活需要之间的矛盾，是人民根本利益一致基础上的矛盾，是可以而且能够调和的矛盾。调解方法具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、效率高、易为人民群众所接受等特点和优点。因此，对于非对抗性矛盾，采用调解的方法，更能够有效地化解。长期以来，人民调解以其简便、快捷的手段，承担了家庭、邻里纠纷等社会矛盾的预防、化解工作，成为维护社会稳定的“第一道防线”；行政调解以其独有的专业性、综合性和高效性的优势，在预防和化解社会矛盾中发挥了重要的作用；司法调解在各类调解中具有最高的法律效力，成为解决社会矛盾纠纷的最后一道保障和救济手段。

强调用调解方法化解矛盾顺应了国际社会处理社会矛盾的大趋势。用调解方法化解矛盾，已越来越受到世界各国的重视，成为当今各国司法改革的一大趋势。如美国制定的《解决纠纷法》，确立了民间调解制度，并鼓励各地成立民间调解组织；日本颁布的《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力；挪威制定的《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行；英国把调解制度称为“纠纷解决替代措施”予以推行，取得了较好效果；瑞典95％的民事纠纷都依靠调解（含诉讼外调解和诉讼内调解）来解决；联合国也积极倡导运用调解手段解决社会矛盾纠纷。

构建和谐社会，需要我们树立和谐理念，用和谐的思维方式认识事物，用和谐的态度对待问题，用和谐的方法处理矛盾。用调解方法化解矛盾正是和谐理念的具体体现和要求，是以人为本，实现好、维护好和发展好最广大人民利益的必要条件。在大力推进我国社会主义和谐社会建设的进程中，这一“东方之花”必将开得更加灿烂。

（二）构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的大调解机制

矛盾的特殊性原理告诉我们：事物在其发展的不同阶段具有不同的矛盾，而不同的矛盾需要用不同的方法去解决。我国正处于社会转型期和高速发展期，经历着从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，从单一公有制形式向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展转变，从单一的按劳分配制度向以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度转变，从农业文明向工业文明、知识文明的社会转型。国际经验表明：一个国家或地区的经济发展水平与社会风险大小是紧密联系的。人均GDP从1000到3000美元时，是社会风险的上升期；人均GDP从3000到5000美元时，是社会风险的高发期；人均GDP从5000到8000美元时，是社会风险的稳定期；人均GDP1万美元以上时，则是社会风险的下降期。我国现正处于人均GDP从1000美元向3000美元跨越这一社会风险的上升期，这个阶段既是加快发展的黄金期，又是社会矛盾的凸显期。与传统社会矛盾相比，这一时期的矛盾具有以下特点：（1）矛盾多样化。党的十七大报告把我国新时期突出的社会矛盾和问题概括为八大类，即“经济增长的资源环境代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入群众生活比较困难；思想道德建设有待加强；党的执政能力同新形势新任务不完全适应，对改革发展稳定一些重大实际问题的调查研究不够深入；一些基层党组织软弱涣散；少数党员干部作风不正，形式主义、官僚主义问题比较突出，奢侈浪费、消极腐败现象仍然比较严重。”（2）矛盾主体多元化。矛盾不仅发生在公民之间，而且发生在公民与法人、非法人团体和组织及其相互之间。（3）群体化。许多矛盾通过人民内部不同阶层和不同群体之间的群际关系表现出来。共同的利益诉求，把相同地域、相同行业或不同地域、不同行业的人聚集起来，形成利益群体。这些利益群体在表达利益诉求时，往往出现群体性事件。（4）复杂化。很多情况下是多种多样的矛盾交织在一起，多种多样的因素交织在一起，给矛盾的处理带来很大难度。（5）易激化。矛盾从形成到爆发、由小问题酿成大问题速度加快。

我国新时期社会矛盾的性质和特点，迫切需要更充分地发挥调解在化解社会矛盾中的作用和功能。然而，我国长期以来形成的人民调解、行政调解、司法调解各自为政、各自为战的格局，在工作范围、组织形式和方法手段上远远不能适应新时期的需要，使大量本可以通过调解方式化解的矛盾不能得到及时解决，甚至造成矛盾激化；大量本可以通过调解方式化解的矛盾纷纷涌入法院，形成“诉讼爆炸”之势。与人民调解、行政调解、司法调解各自为政不同，三位一体大调解机制，能使各类调解资源有效整合、各类调解主体有效联动，优势互补，形成合力来解决和调处矛盾纠纷，可大大提高化解矛盾纠纷的能力，尤其是化解重大、疑难、复杂的矛盾纠纷的能力，并有效避免了“各自为政”时的拖拉、推诿现象，使社会矛盾得到及时化解。因此，对分散的调解资源进行有机的整合，构建起大调解机制，实现由小调解向大调解、单一调解向综合调解、被动调解向主动调解的转变，就成了现实的迫切需要。

需要指出的是，人民调解、行政调解、司法调解这三种调解方式，虽在调解的主体、性质、范围、程序及调解协议的效力等方面有着显著的区别，但同为调解，又有着内在的同质性，如设置的目的都是为了解决当事人的纠纷，采用的方式方法都是通过说服教育、促使当事人互谅互让达成和解协议，适用的基本原则都包括“自愿原则”、“合法原则”、“查明事实、分清是非原则”等，因此，在客观上又是能够有机地整合在一起的。

（三）实现把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态的目标

从现实矛盾的分布来看，大量的矛盾是产生在基层、存在于人们的日常生活中；从矛盾本身看，大量的矛盾往往并不复杂，是在基层就可以化解的。如对近些年群众上访案件分析可知，群众上访案件80%以上来自基层，80%以上有道理，80%以上是基层应该解决也可以解决的。俗话说，基层不牢，地动山摇。构建大调解机制，就是为了整合各种调解资源，构建起覆盖城乡、遍布各行各业的调解网络和完善的矛盾纠纷情报信息网络，形成系统的信息收集、报送、分析制度，以准确地掌握矛盾纠纷信息，及时发现可能导致矛盾纠纷的潜在因素，并迅速反应、及时处置，做到“防范于未然之处，消灾于无形之中”，实现把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态的目标。

二

大调解机制来源于实践，又在实践中不断得到发展和完善。在实践中，各地纷纷结合实际，探索大调解机制的具体形式，形成了各具特色的大调解模式。综合而言，主要有以下两种：

（一）“权力主导模式”

在这一模式下，国家权力积极介入到整个调解过程中，形成党委政府主导，融相关部门协作配合、履行职责与基层组织发挥作用为一体的大调解格局。基本架构是在市（县）、乡镇（办事处）组建由党委政府统一领导，司法、信访、法院、公安、劳动、建设、工商、土管、民政等部门共同参与的“社会矛盾调解中心”，形成市（县）、乡镇（办事处）有中心，村（街道）有调委会，组（小区）有调解小组，覆盖城乡的大调解网络。“调解中心”拥有丰富的权力资源，如江苏省启东市在2003年7月11日挂牌成立的启东市“社会矛盾大调解中心”，由市委副书记、政法委书记兼任中心主任，分管副市长、综治办主任、司法局长、信访局长兼任中心副主任；市四套班子领导轮流到中心接待群众；与群众生活、社会稳定、经济发展密切相关的公安局、劳动局、建设局等职能部门分别安排一名中层干部常驻中心，集中办公，联动服务；调解中心拥有纠纷案件分流指派权、调处调度权、调处督办权和综治一票否决建议权等四大职权。虽然“调解中心”既不是行政机关，也不是司法机关，不具有“官方身份”，但它实际上是一个代表党委、政府化解社会矛盾纠纷的综合性、实体性的常设办事机构，或者说是由有着“官方背景”的调解人员组成的综合性办事机构，具有很大的能量，这使得它在整个调解体系中处于核心地位，起着主导作用。在实践中，这一模式由于有丰富的权力资源，能够及时、有效地协调疏通各方面的关系，在调处复杂、重大矛盾纠纷中发挥了重大作用，得到了充分的肯定。如党的十七大报告指出：“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”目前，我国多数地方的大调解机制属于这种模式。

（二）“服务主导模式”（主要存在于上海市，也称“上海模式”）

这一模式的着力点在于提供一种专业化高质量的法律服务，更加注重服务性，行政权力的渗透相对较少。基本架构是构建区、街镇、居（村）委三级调解网络。在区一级成立联合调解委员会，对全区的调解工作进行综合协调；在街道成立人民调解委员会，设置街道（乡镇）“司法信访综合服务窗口”，“窗口”集人民调解、法律服务、法制宣传、安置帮教、信访接待、“110”公安司法联动和“12348”电话法律咨询及社区矛盾纠纷调解等功能于一体，作为行政机关处理社会纠纷的平台和通道；成立由有丰富调解经验的调解员为核心组成的专业化、职业化和社会化的调解机构作为街道人民调解委员会的工作机构，如上海市江苏路街道“人民调解李琴工作室”、天山街道“人民调解工作事务所”和北新泾街道“疑难民间纠纷调处中心”等，专门负责调处居（村）委会调解不成提交的、以及跨地区跨单位的重大疑难民间纠纷和群体纠纷，并对基层调解委员会的调解员进行培训。这一模式适应了上海市随着城市社区建设的发展，需要高质量、专业化法律服务的实际。

三

任何新生事物都有一个发生发展、逐步完善的过程，大调解机制也不例外。在实践过程中，大调解机制还突出存在着以下问题：

（一）三种调解形式的衔接问题

构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体大调解机制，不是取消各自的独立性，“合三为一”，而是建立在保持各自的特色，充分发挥各自优势的基础上，实现三者的“有机结合”，做到优势互补、资源共享，形成合力。显然，这就有一个三者间怎么“有机结合”的问题，即三者间的衔接问题。主要的有：

（1）组织机构的衔接问题。即由谁、通过什么方式把人民调解、行政调解、司法调解“有机结合”？从实践来看，各地成立的“调解中心”因拥有丰富的权力资源而在实际上扮演着这一角色。但从法理上看，“调解中心”既不是行政机关和司法机关，也不是作为群众自治组织的调解委员会，其本身的合法性都还存在着质疑。这就直接涉及到对大调解机制的法律定性问题。然而，迄今为止，还没有对大调解机制的法律性质做出明确规定，这在理论和实践上都带来了不少问题。

（2）调解协议的效力衔接问题。我国现行法律规定，法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力；经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质；行政调解达成的协议，在法律有明文规定情况下具有法律效力，权利人可作为申请法院强制执行的根据，而在法律没有明文规定情况下则无法律效力，当事人不履行不负任何责任，如工商行政管理机关对合同争议进行调解，调解不成或者当事人不履行调解协议的，应当告知当事人申请仲裁或提起诉讼；由各类“矛盾纠纷调解中心”主持的调解，因其调解性质既不属于法院审判活动中的司法调解，也不属于法定的行政调解，更不属于严格意义上的人民调解，所达成的调解协议至今没有明确的“名分”。这样，同是第三方主持调解达成的协议，都是当事人自愿达成的合意，得到的却是不同效果。这既浪费了社会资源，降低了人民调解、行政调解的威信，又使大量标的较小、影响不大的矛盾纠纷涌到法院，造成人民法院的诉累。在实践中，各地虽然采取了一些变通办法来暂时解决这一问题，如设置司法审查确认程序，即当事人达成的调解协议，经过法院的审查和确认，就具有强制执行力，但要从根本上解决，尚须通过立法来进行统一规范。

（二）调解适用的原则问题

根据我国现行法律的规定，三大调解都要遵循“自愿”、“合法”、“查明事实、分清是非”等原则。调解是当事人行使处分权，根据双方合意达成协议，从而化解矛盾，达成的调解协议只要不违反法律的禁止性规定，不损害国家、集体和第三人的合法权益，就应当认可并赋予其法律效力。因此，应将现行法律规定的“合法”原则明确界定为“调解达成的协议不得违反法律的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益”；调解的本质在于双方当事人的合意，在合意的前提下，可以对某些实体权利进行处分，而不必对有关事实法律问题做出“非此即彼”的判断，即调解有时客观上需要一定的“模糊性”，而这又与“查明事实、分清是非”的原则相悖。为解决这一法理与现实的矛盾，进一步推动大调解机制的发展，应明确取消这一原则。

（三）调解人员的素质问题

一方面，面对大量新颖、复杂、多变的矛盾纠纷，调解人员不仅要为人公正、联系群众、热心调解工作，而且要有较高的文化素质、法律素养、政策水平和娴熟的调解技巧等，才能胜任新时期的调解工作；另一方面，却是我国调解人员整体素质不高、知识老化、年龄偏大，二者形成了尖锐的矛盾，已直接影响到大调解机制作用和功能的有效发挥。为切实解决这一矛盾，应采取加大对现有调解人员的培训力度、设置专职调解员职业准入制度和吸引年轻优秀的法律人才加入到大调解机制中来等措施，尽快培养出一批高素质的调解员队伍。

正视和着力解决大调解机制在实践中暴露出来的问题，才能有效地推动它的发展。而最根本的解决办法，是制定统一的《调解法》，对我国的整个调解体系进行规范，使大调解步入规范化、法制化的轨道。

Melts our country society contradictory strategy action

PI Kun-qian

Abstract: The construction melt society contradictory big mediation mechanism is our country new century new stage should to the strategic action which highlights contradictory; The big mediation mechanism mainly has formed two kind of patterns in reality, has played the huge role; Must need according to the time diligently to consummate this mechanism unceasingly.

Key words: Social contradictions; big mediation mechanism; strategic initiatives

（责任编辑/石银）