维护稳定是“事改企”中的硬任务

文洁民

摘 要：事企分开是行政体制改革的重要内容，江苏公路系统“事改企”的实践表明，突破体制障碍是一项攻坚任务，而稳定养路工则是一项硬任务，其中难点与焦点是养路工的利益问题。在“事改企”过程中，养路工的不稳定既有其自身内在的原因，也有客观环境的外在原因。因此在推进“事改企”的进程中，必须以科学发展观为指导，坚持以人为本的原则，把公路养护体制的改革及养路工的稳定有机地结合起来，保证公路交通事业又好又快地发展。

关键词：事改企；公路系统；养路工；稳定

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）04-0087-04

党的十七大明确提出：加快行政管理体制改革，加快推进政企分开、政事分开、政资分开、政府与市场中介组织分开。江苏作为经济发达的省份，公路交通的建设走在全国的前列，并努力成为公路管理体制改革的排头兵。江苏公路系统从1997年起，就开始探索以市场化为导向的公路养护体制改革，2002年开始将原先属于事业性质的公路管理机构改为企业性质，原先属于事业编制的养路工改为企业编制。江苏公路系统“事改企”的实践表明，公路养护体制改革是一项攻坚任务，而养路工的稳定则是一项硬任务，难点与焦点是养路工的利益问题。

一、江苏公路系统“事改企”的过程及养路工的稳定问题

江苏公路系统的“事改企”先后经历了机制改革和体制改革两个阶段。

机制改革阶段。1997年，江苏对公路养护机制进行了初步改革。各县（市）公路管理机构按照“一站三公司”的模式，组建了公路管理站和养护公司、工程公司、三产（工贸）公司，实行独立核算，自主经营，自负盈亏。公路系统内部实行了全员竞争上岗、合同聘用、效益工资等人事、用工、分配三项制度改革。公路养护机制的改革初步形成了事企分开的框架，并为深化公路养护体制改革奠定了基础。但由于养护机制改革尚未涉及产权剥离和养路工身份置换等根本性的体制问题，因此，公路管理站仍为资产的所有者，养护、工程、三产等三个公司只是公路管理站的下属事业单位，养路工仍为事业身份。

体制改革阶段。2002年，江苏对公路养护体制进行了深化改革。实施了“两分开”（管养分开、事企分开）、“两置换”（产权置换、身份置换），省市县公路机构只负责行政管理，不再负责生产管理；养护、工程、服务等生产经营性单位从公路管理机构中剥离出去，并以资产为纽带组建新的企业，从管养合一的事业单位转为养护企业单位；养路工与公路管理部门解除劳动关系，并与新企业签订劳动合同，从事业身份转为企业身份。全省公路系统共有100多家企业从各级公路管理机构中剥离出去，共有1万多名事业单位人员的身份进行了置换。江苏省无锡、苏州、南通、常州等市政府出台了“事改企”的实施意见，南通、常州等市公路系统的“两分开”已基本实现，但由于多数地方政府有关事业单位改革的政策尚未出台，因此有关“两置换”的改革只是在部分市县推行。

养路工的稳定问题。在事企分开、身份置换以后，养路工的稳定成为一个较为突出的问题，据徐州、南通、常州三市交通部门的年信访量统计：2003年104件、2004年179件、2005年58件、2006年46件，2007年68件，绝大多数的信访是涉及养路工“事改企”后利益受损的问题，2003年、2004年信访量增多与2002年改制后的利益矛盾密切相关，2006年至2008年尽管有所减少，但仍为“事改企”的遗留问题。个别地方还出现了集访、反复上访等事件，以致成为整个交通系统不稳定的主要表现。

二、“事改企”过程中养路工不稳定的主要原因

养路工信访问题以及遗留问题直接影响到公路系统的稳定，要做好养路工的稳定工作，需要认真分析造成养路工不稳定的深层次原因。

社会转型造成养路工思想观念难以适应。长期的计划经济体制使得养路工的思想观念陈旧，计划经济体制下形成的价值观念影响到他们的工作态度、行为方式。一部分养路工总认为自己是事业性质的人员，应该由国家包下来、养起来。改为企业性质后，一些养路工只愿享受企业的好处，而不愿承担企业的风险。一旦某些不合理的要求得不到满足，就到处上访甚至采取过激行为。由于社会转型期的这类群体事件变得较为频繁，形成了一种“多米诺骨牌”效应，因而使得养路工自觉或不自觉地融入到群体事件中，并在其中找到一种归属感，进一步加大与企业、公路管理部门的对立情绪。

改革主体的变更造成养路工的抵触情绪。公路养护机制及体制改革的主体是公路管理部门，改革方案的出台、实施都是由公路管理部门运作的，因此能够注意改革发展稳定的关系，维护养路工的利益。但改革后，公路管理部门不再具有主体地位，而已改制的企业成为改革的主体，企业不愿意承担更多的改革成本，因此存在着忽视养路工利益的问题。加之企业内部的分配制度改革、用工制度改革、医疗报销制度改革，都对养路工造成了冲击，虽然这些改革措施是企业发展所必须推行的，但由于养路工并不认同企业，一旦自身的利益不能从企业得到满足，便会回过头来找公路管理部门，并通过上访集访来达到维护自身利益的目的，甚至采取过激的行动，把矛头转向公路管理部门。

改革政策不配套造成养路工“早改早吃亏”的思想。由于现行的改革一般先从某一领域突破，因此难以进行整体性设计，不可避免地存在一定程度的政策不配套、不规范、不对接的问题，极易陷“单兵突进”的改革于困境。在政策法规的执行上，上下之间、条块之间、地区之间、行业之间不尽相同，极易造成养路工互相攀比。整个交通系统本身就是“条块结合、以块为主”的体制，系统内“事改企”进程不一，加之地方政府“事改企”的进程相对滞后，因此形成了许多政策法规不一致的问题。南通、常州等市公路管理部门将养路工的身份一律置换成企业性质；而泰州、盐城等市采取的是“老人老办法，新人新办法”，即养路工的养老保险仍按事业单位缴纳，退休时可按事业标准领取养老金；也有一些省辖市由于未进行“两置换”改革，养路工仍享受事业单位待遇。这样，已经实行“事改企”的养路工有“早改早吃亏”的想法；未实行“事改企”的养路工则存在侥幸心理，甚至强化了抵制“事改企”的心态；以致形成了不论已改和未改，养路工都人心不稳的现象。从实际情况来看，上访集访人员所申诉的事情往往都是因为政策不一致造成的，所申诉的理由或多或少都能找到一些政策和文件的依据，并给这部分人留下了继续上访集访的口实。

收入差距拉大造成养路工的心理失衡。“事改企”使得原有的利益格局被打破，分配方式逐步向市场化过渡，因此使得养路工无论是从横向比还是从纵向比，与系统内比还是与系统外比，都感觉自己的收入有所降低，即便是收入与改制前持平或略有增加，但他们认为这是建立在工作量不断加大的基础上，是得不偿失。由于相对剥夺感加大，养路工的不满情绪增加，特别是由于事业单位的工资与工龄、技术等级挂钩，并逐年增加，而企业的工资则主要是根据效益决定，存在较大的风险，而且事业与企业执行的养老金标准也存在较大差距，因此养路工的心理更加难以平衡。一些地方虽然暂未改制，但这些地方的养路工看到了现实存在的收入差距，因此对改制存在抵触和排斥，他们在某种程度上希望已改制的养路工能够多争取一些权利，甚至希望已改制的养路工能够通过激烈的行动延缓并阻止“事改企”的进程。

劳企双方劣势叠加造成养路工“破罐破摔”的心态。“事改企”以后，公路养护工程的市场化招投标处于两难选择，如完全放开，养护企业很难具有竞争实力；如有条件放开，又会影响招标的公开公平。由于公路养护依附于公路而存在，并在地理上具有不可移动性，因此，其他企业很难进入这一市场；公路的公益性和公路养护的专业性也造成了养护市场难以形成。改革预期的难以实现，给养路工的预期利益蒙上阴影。养路工原本就认为收入差距在拉大，而企业又如此不景气，因此思想情绪更处于一种不稳定的状态。大部分的养路工文化程度低，年龄大，劳动技能差，影响了企业的发展；而养护企业由于利润薄，效益差，又无法吸引高素质的劳动者，以致形成一种恶性循环，养路工与养护企业的劣势叠加效应又会进一步引发养路工的不稳定，甚至引发养路工“破罐破摔”的心态。

三、对“事改企”过程中养路工稳定工作的几点认识

“事改企”是交通事业发展的动力，而养路工的稳定又是“事改企”的前提，二者内在统一的结合点就是维护好广大养路工的利益，抓住这个结合点，才能使得体制改革的攻坚任务与维护稳定的硬任务成为统一的有机整体。

必须用科学发展观指导“事改企”。我国30年的改革历程基本上是按照先易后难的思路来推进的，矛盾相对较少、比较容易改的领域已基本完成了改革任务，而涉及利益主体多、成本高、矛盾深的领域则触及不够，特别是机制体制的改革一般都放在后期进行，并将其作为最后一个“堡垒”加以攻坚，这样很多矛盾和问题便长期积累下来，从而加大了改革的难度。初期的改革由于仅仅涉及经济层面，因此要突破长期计划经济形成的定势，确实需要胆子再大一些，步子再快一些，而且允许试验，允许失败，对的就坚持，不对的就改回来。但今天的改革已涉及到深层次的机制体制问题，特别是“事改企”涉及的是人，而不是物，一旦发生失误，就可能造成社会的不稳，因此，对于养路工身份置换这类问题应慎之又慎，而不能再像初期改革那样义无反顾、大刀阔斧。面对收益与风险同在的深层次体制改革，必须努力做好养路工的稳定工作，把风险降到最低，要摒弃那种机制激变、体制突变的思路，摒弃那种猛士铁腕式、壮士断腕式的改革模式，坚持渐进改革、增量改革。江苏部分省辖市公路系统实行增量改革的一个重要方式是“老人老办法，新人新办法”，较好地处理了改革与稳定的关系，一般而言，对“老人”即原先事业性质的养路工进行身份置换的难度较大，面临的阻力也较大，而采取“老办法”则相对易于为养路工接受。“新人”大多是新招收进来的养路工，是增量部分，改革阻力相对较小，增量改革可以有效避免存量部分的不稳定。

实践表明，在“事改企”过程中必须用科学发展观做指导，把公路交通事业的发展作为第一要义，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，始终站在战略的高度，处理好各种复杂的矛盾和问题，既总揽全局、统筹规划，又抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进。

必须把“以人为本”原则贯穿“事改企”的全过程。“以人为本”的原则是科学发展观的核心，也是公路系统“事改企”过程中必须始终遵循的一个基本原则。“事改企”不能以牺牲养路工的利益为代价，凡是涉及到养路工实际利益的改革举措，出台前应准确把握社会心理和群众情绪，充分考虑社会效果；在不违反原则规定的条件下，改革政策应尽可能向改制职工和改制企业倾斜，并对利益受损的养路工实行合理补偿，而不能认为他们利益受损是理所当然的，不能把改革的成本加到本来就属于公路系统弱势群体的养路工头上。江苏公路系统对身份置换的养路工给予合理的经济补偿，对于即将退休的养路工，采取递进打折享受事业退休工资的做法，即“97531”政策（距离提前退休年龄差1年的，给予9折事业退休工资；差2年的，给予7折；依此类推），证明是可行的。

实践表明，在“事改企”的过程中，始终把实现好、维护好、发展好养路工的根本利益作为改革的出发点和落脚点，才能既推进改革，又确保稳定。

必须依据实际情况审慎推进“事改企”的进程。公路系统的“事改企”是一项政策性和变数性很强的工作，必须根据实际情况审慎地推进，注意改革过程的循序渐进，注意改革力度与养路工承受度的合理调适，找到改革力度与养路工承受度之间的平衡点，把改革可能带来的消极后果降到最低。切不可依据主观意志，违背客观实际，在没有形成共识、没有政策配套的情况下，通过行政手段急躁冒进；尤其不可迷信和夸大市场的作用，误认为把养护企业和养路工完全推向市场，一切问题就可以迎刃而解。江苏公路系统坚持先机制后体制的改革思路，不断根据实际情况调整政策，在促使养护企业面向市场的同时从政策上给予一定的养护任务保证，以体现公路作为社会公共产品的公益性质，从而稳妥地推进了“事改企”的进程。

实践表明，在“事改企”这种风险较大的改革步骤实施过程中，应努力做到总体设计、分步实施。总体设计时，要提高政策的预见性，做到防患于未然；在分步实施时，要提高政策的协调性，降低“事改企”的变数。只有依据实际情况审慎地推进“事改企”，将改革的风险降到最低，才能有效地预防群体事件的发生。

必须切实维护养路工的合法权益。“事改企”过程中必须切实维护养路工的合法权益，特别是在养路工身份置换、人员分流安置、经济补偿等问题上，要从政策上予以保证，并实现与地方政府的政策相配套、相对接。此外，公路管理部门还应与政府一道责成企业对养路工负责，在养路工与企业发生矛盾时，公路管理部门与政府都应注意维护养路工的合法权益。公路管理部门和政府在制定相关政策时，应向身份置换的养路工倾斜。“事改企”过程中，向养路工作出适当的妥协，这并不意味着公路管理部门和政府的无能，也不会削弱公路管理部门和政府的权威，相反，造成不可控制的群体性突发事件，公路管理部门和政府就会成为最大的形象受损者。江苏公路管理部门紧紧依靠地方政府，主动协调政府主管部门出台政策，保证养路工的利益。已经改制的地方，公路管理部门与地方政府不断完善相关政策，加速推动各项政策的落实；暂时没有改制的地方，也在积极创造条件，根据实际情况拟定政策措施，以此来切实维护养路工的合法权益。

实践表明，“事改企”过程中把维护养路工的合法权益放在首位，并从政策上给予保证，才能从根本上保证养路工的稳定。

必须加大对企业帮扶的力度。在“事改企”的过程中，应该认识到养护公司毕竟不完全等同于生产型、经营性的企业，还具有社会公益性、服务性的特点，因此公路管理部门有责任对养护企业“扶上马，送一程”，加大对企业的帮扶力度，促使企业提高效益，从而有能力保证养路工的稳定。“事改企”过程中，江苏公路管理部门组织养路工通过无记名投票的方式选举产生企业的发起人，用选票保证企业发起人对养路工负责。在规范养护项目承发包形式时，通过采用竞争性谈判与招投标相结合的方式、市域内部邀标的方式、合理价中标的方式，形成对养护企业的适度保护，既体现公平公正，也合理合法。对养护企业的资质进行认证，使其获得市场的“准入证”；向有关部门争取优惠的税收政策，更好地体现公路作为社会公共服务产品的属性；帮助养护企业开展沿路经济活动，探索出多种经营、以副养主的新路子；公路管理部门的这些帮扶措施可以为企业的发展创造更好的空间，为保证养路工的稳定提供坚实的基础。

实践表明，公路管理部门帮助企业提高闯荡市场的能力，并增强其“造血”功能，才能够稳定养路工的人心；给予养护企业三至五年的过渡期，才能为公路系统长治久安打下坚实的基础。

养路工的稳定工作是公路系统“事改企”的一项硬任务，特别是2009年，整个交通系统将面临更加严峻的考验。国际金融危机已向实体经济蔓延，养护企业面临的窘境势必会殃及养路工的利益，稳定问题不容乐观；随着公路收费站的逐步取消，江苏将有5000多名收费员面临转岗问题，因此整个交通系统维护稳定的任务将更加艰巨。面对维护稳定的新形势和维护稳定的硬任务，江苏交通系统既要坚定不移地积极探索、勇于创新，又要科学改革、以人为本；既要总揽全局、突出重点，又要先易后难、循序渐进，不断提高改革决策的科学性、增强改革措施的协调性，统筹兼顾公路养护体制改革及养路工的稳定，为实现公路交通事业又好又快地发展作出贡献。□

责任编辑：黄 杰