论我国大学内部治理关系及治理模式思考

[摘 要]大学治理分为外部治理和内部治理。大学内部治理主要处理好大学的党委、校长与教授的治理关系和大学的校、院、系的治理关系。建构大学内部治理模式应是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，既符合大学的内在属性和管理规律，又符合我国具体国情，要进一步加以坚持和完善，努力打造中国特色的大学新制度。

[关键词]高校 内部治理 运行机制 治理模式

作者简介：许青云（1954-），男，平顶山学院党委书记，副教授，硕士，主要从事高等教育管理研究。

大学起源于中世纪欧洲的学者行会，是聚集在城市中的学者为避免外界干扰，模仿工商行会组织起来的，自由探索知识、传播知识的“知识之都”。[1]此后，经过千余年的发展变迁，其核心涵义始终不变，被纽曼称为“是一切知识和科学、事实和原理、探索和发展、试验和思考的高级保护力量”。[2]即使到了现代，社会状况发生了急剧变化，大学日益从边缘走向社会中心，大学仍承载着培养人才、科学研究、服务社会的历史使命。

我国大学的治理架构从产权形式上看，分为公立、民办大学。民办大学按产权的归属不同，又分为完全民办型、混合型，产权多元化拓宽了教育融资渠道，增加了教育供给，促进了大学治理结构的创新。从领导体制上看，目前国立或公办高校实行党委领导下的校长负责制，民办高校或教育集团举办的高校则实行董事会领导下的校长负责制。就我国的高等教育实践的效果来看，党委领导下校长负责制，是适合我国国情的，不过这种体制需要进一步发展和完善。

一、大学内部治理关系

大学治理分为外部治理和内部治理。外部治理的关系主要包括：大学治理与政府和社会关系，大学治理与法律关系，大学治理与大学市场关系等；大学内部治理关系主要包括：大学的党委、校长与教授的治理关系，大学的校、院、系的治理关系，本文重点研究内部治理关系，具体来说，有以下几个方面：

（一）大学的党委、校长与教授的治理关系

1．党委与校长的责权界定

我国公办高校实行党委领导下的校长负责制。由于党委书记和校长都由上级组织部门任命，实际上存在着领导体制的“双首长制”。《高等教育法》规定了党委和校长的职责范围，但在具体的管理活动中实际存在着职能交叉、重叠现象。又明确规定党委领导下的校长负责制重大事项需经党委讨论决定，但何谓“重大事项”在很多情况下是难以清晰界定的。因此，对学校发展的意义而言，校长和书记的观念、习惯和素质以及二者默契程度大于制度约束的重要性，从而有人提出党委行政一把手要么“哥俩好”，要么党委会和校长办公会（或校务会）常联合议事，重叠议事，这种党委和行政共同决策，共同实施、共同监督，看似民主，发挥集体作用，实则违背了经过实践检验的决策、执行和监督分离的科学管理原则；要么党委包办行政，或行政不听党委意见另搞一套，甚至党委行政各行其是，不能形成“民主治理”，只能是“精英治理”或“一把手”治理，这是大学内部要治理的主要问题。

无庸讳言，大学党委是大学的最高决策机构。党委领导应主要体现宏观的战略决策和对学校发展中重大问题的决策。例如办学方向、学校定位、发展规模以及学校主要岗位干部等；对一些战术性决策和学术方面的决策，例如学生培养方案制定、学科重组、新专业设置、师资培养等党委可不直接参与，以免“捡了芝麻丢了西瓜”。这样党委可以比较超脱地更有力地行使领导监督职能，考核行政执行学校战略决策和各项方针政策的绩效。

大学学术人员（教授）等和非学术人员，主要通过大学治理结构上的各种辅助决策咨询委员会参与大学的各种决策过程，反映和维护大学内各类群体的自身利益。目前，大学一般都设有学术委员会、教学委员会、财务委员会等教授和其他成员参与治理的机构，但缺乏明确的职责和运作程序，许多仍停留在提供信息和咨询的层次上，距离真正参与决策和监督尚远。

2．职业型校长和学术型校长

我国大学校长选拔，非常重视校长的学术地位和水平，由大学者（大专家）来管理学校。部属院校，似乎只有院士担任校长，省属院校，似乎有教授、博士头衔担任校长，才能体现对他的重用，才能提升学校的声誉。事实上，现行的选拔标准和选拔方式对校长的管理才能关注不够，选拔机制过分强调“学术能力”而轻视决策和管理执行能力，一方面使不少出色的专家陷入难以驾驭的繁烦事务之中，造成人才资源的极大浪费；另一方面，由于上世纪末高校扩招，办学规模扩大，竞相扩大校园、财务债务沉重，加上随着社会主义市场经济的发展，大学与社会交往频繁而密切，而处理与社会关系、管理执行能力不足，影响了学校的可持续发展，造成更多机遇的丧失和机会损失与资源浪费。另外，目前大学各种学术委员会及其成员构成具有很强的行政色彩，校长集行政首长学术权威于一身，容易形成官本位或个人学术霸权，影响学科发展和资源配置的公平性。

有人将大学描述为“结构化的无政府主义”。这实际上反映了大学主要活动由下向上的基本特点，即学术人员知道该做什么？该朝哪儿走，无法像企业或政府那样从上到下进行行政安排，这就决定了大学学术权力的行使应该组织化和制度化，利用各种学术组织进行决策，以真正实现教授治学。所以，校长的选拔首先应重视其教育行政管理能力，其次才是学术能力。[3]目前的现状证明，校长大量的精力用于向银行和社会贷款、筹措资金、协调社会职能部门，创造学校发展外部环境。大学的学术管理由教授或主管教学、科研的校长来管理，并依靠制度来保障。使教授成为学科和学术发展的权威，参与到学校学术发展和教育的重大决策过程中，对决策的结果享有监督权，这样不仅可以减轻校长候选人必须学术和管理能力双强的选拔难度，也有利于调动教授的积极性和主动性以及学术发展上的公平性。

（二）大学的校、院和系的治理关系

目前，我国大学校、院、系是直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应，其结果往往和预期目标相差甚远。大学界人士都对此有同样感受，校领导层陷于繁重的行政管理事务中，整天忙碌，难以将精力放在研究学校发展战略层面的问题和主体工作上。现在不少大学已经提出管理重心下移，探讨改进现有校、院系之间的治理关系。

大学是以知识为主要运作内容的组织，各学科门类的知识之间既有共性，又有其个性，过度集中管理不利于学科的发展，特别在院校合并以后，各学科门类间的差异扩大，学校领导难以具体管理，因此，大学实行以学院为重点的管理体系是比较适宜的。其实西方多数大学涵盖的学科门类比我国大学更广，但学院可以说是自主管理，大学领导层对学院事务一般较少干预。

学院一级为管理执行的主体。其基本思路应是参与型的治理模式。参与型的治理模式，指大学的学院中各类利益群体都能有效地参与决策过程。学术人员是治理核心，行政人员是各种资源、服务的有效提供者，学生是学习主体，他们都应该在与自己利益关系密切的问题上，对决策过程施加影响。同时，这种模式要充分体现决策、执行和监督分离的管理原则。我国高等教育法第十条和第十一条对民主管理和学术自由作了相应规定，参与型的治理模式应包括健全的决策执行系统，有效的参谋咨询系统和完善的监督反馈系统，院级的组织机构，可作如下改革探索：

1．决策机构可称为“院务委员会”，学院的重大事项，必须经过院务委员会的讨论和批准。牵涉到院领导个人利益的事项如业绩津贴的多少，院领导参与上级博款项目的经费分配等，均需有院务委员会讨论决定，以避免院领导既当运动员，又当裁判员的反常现象。院务委员会可由当然委员（如分党委书记、或总支书记、院长）、各下属单位代表、教授代表等组成，其中当然代表不得兼任院务委员会的领导，院务委员会正副主席不是常设岗位，宜采用交错轮值制，每任一学期，每人任正副主席各一学期（除第一任正主席外）。讨论学生工作或学生利益有关的问题时，应当邀请学生会正副主席参加。讨论发展规划等重大问题，还可邀请校外人士参加，以加强学院与社会的联系。院务委员会有向行政领导提出质询的权利。

行政机构（即正副院长及其领导下的院机关）有权独立执行职责范围内的行政事务，并对执行结果负责。院长或受院长委托的副院长，应每学期向院务委员会提交学期工作报告，由院务委员会审议。院领导的产生，可以采用上级提名或由教师为主体的全院教职工代表大会进行差额选举产生。这种做法与目前采用的选拔方式基本相同，但最后的决定权交给教职工代表大会。现在采用民意测验法，缺乏透明度，群众并不满意。对行政领导还应有罢免制度，以打破任期内的铁饭碗。这样既使选举出的人不妥，也容易得到纠正。

2．为了充分发挥教授和业务专家的参谋咨询作用和参与学院的学术管理，按学校规定设立的诸如学术委员会、学位分委员会等原有机构，除继续执行原有的职责外，还同时作为院领导的参谋咨询机构。院领导还可根据需要，增设若干专门小组，为学院提供有关方面的咨询意见。

3．监督机构可称为“院监督委员会”。院监督委员会监督和评估院行政领导是否正确执行党的路线、方针、政策，是否坚持社会主义办学方向等。有权组织对教学科研质量，行政工作质量以及干部工作作风等进行评估，并就评估中发现的问题提出建议，交院务委员会讨论，特别要对院一级领导是否廉洁奉公，是否以职务之便谋取个人利益进行有效的监督。

二、建构大学内部治理模式

科学的运行机制能够保证大学规范、高效、协调地运转，维持和激发学校的活力。要使大学始终保持旺盛的发展活力，必须作出科学的制度来安排。大学制度是大学管理与运行的规则体系。我国高等教育管理体制改革的目标，就是建立具有中国特色的现代大学制度。这一制度架构，宏观层面（学校与外部的关系）：政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；微观层面（学校内部）：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。[4]这一架构遵循了教育规律，符合我国国情和法规，具有充分的可行性和科学性，也是2008年全国十六次高校党建工作会议上提出的建立现代大学制度总体要求和内涵的诠释。

（一）现代大学制度是迄今为止合理而健全的大学内部治理结构

党委领导体现在树立科学、进步、现代的教育思想和办学理念，领导建立和现代大学制度相适应的民主决策、民主管理模式的具体制度设计及制度执行，领导对决策和管理过程的民主监督，在教育思想、办学理念、制度设计等方面发挥党委领导的作用。坚持党委领导，就是要保证党的教育方针在大学得到贯彻落实，保证高校的社会主义办学方向，保证学校重大问题决策的正确性，保证高校各级领导班子的建设和党的组织建设。

校长负责就是要让校长充分行使《高等教育法》所赋予的行政权利，同时承担相应的责任。校长一方面应是先进教育思想的探索者、宣传者和贯彻者；另一方面又是学校行政管理系统的组织者和领导者。以校长为首的行政管理系统是大学内部治理结构中行政性权力的体现。校长必须依法行政，依法独立负责地行使职权，全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作。校长是学校的校长，学校不是校长的学校，校长负责，不是校长个人说了算，而是要通过建立健全切实可行的制度和机制，防止监督失控，造成重大损失。

教授治学。我国杰出的大学校长竺可桢先生说过，教授是大学的灵魂。大学实行教授治学，行使教授的民主治学权是办好一所大学的重要问题。教授治学中的“教授”即是指教师集体与代表。“治学”不仅体现在学科层面，即诸如学校定位、专业设置、教学模式、师资结构、招生规模和资源配置等类似行政性的事务，在本质上有很强的学术属性。因此，“教授治学”是要在学校内部治理结构和体制上为学术权力参与决策和管理定位，并加以制度化和规范化，这是落实大学“依法自主办学、实行民主管理”的重要举措。

民主管理。大学民主管理是科学决策，开放办学的一个重要途径。办好一所大学，除了领导班子的科学决策外，重要的问题是教师和学生的参与。在办学过程中，必须给予师生员工参与办学的主动权，定期召开教代会、工代会、学代会，认真听取师生员工对学校办学理念、管理模式和工作方法，使大学越办越好，让教职工满意，让人民群众满意。

（二）确立和完善以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为特征的大学内部治理结构，既符合大学的内在属性和管理规律，又符合我国国情。有利于加强和完善党对大学的领导，突出了党委统揽全局、协调各方的核心地位和领导作用，有利于完善大学内部的决策机制，行政权力和学术权力互相协调、补充和制衡，形成自我发展、自我约束机制；有利于增强教师队伍的凝聚力，在制度上确保学术权力对民主决策和民主管理的参与，能使教师集体摆脱被动而单纯地接受管理的状态，最大限度地调动教师的积极性；有利于弱化或消除“官本位”观念在学校中的影响；有利于学校校长和其他行政管理人员的专业化、职业化建设。

我国大学制度的创新是一个渐进的过程，要进一步继续解放思想、更新观念，在坚持社会主义办学方向的前提下，处理好校长治校与坚持党委领导下校长负责制的关系，学术自由与健全社会主义制度的关系，教授治学与民主管理的关系，努力打造中国特色的大学新制度。

参考文献

[1]田建国：大学教育现代化[M]，济南：山东教育出版社，1999：25

[2]约翰亨利·纽曼：大学理想[M]，杭州：杭州教育出版社，2000：29

[3]李家福，张玲玲，严爱军：大学的内部治理[N]学习时报，2007-6-25

[4]刘京美：大学制度如何创新[N]中国教育报，2004-7-16