中国非营利组织的公信力建设

张江丽

摘要：随着经济的发展。人民自主意识的提高，社会越来越倡导“小政府，大社会”的目标模式，提供公共物品的非营利组织成为市场经济中不可或缺的组织之一，但目前我国非营利组织面临着严重的公信力不足，本文在对我国非营利组织公信力不足的原因进行分析的基础上，提出了通过加强政府的监管力度，建立行业自律，设立专业化的评估机构，发动全社会监督，提高组织自身能力，以提高非营利组织的公信力，促进非营利组织的健康发展。

关键词：非营利组织；公信力；建议

自20世纪80年代以来，我国经历了从计划经济到市场经济的转变。政府从计划经济时代的统包一切社会经济事物，到由市场去配置资源，协调经济的发展，但随之人们发现市场经济是一把双刃剑，一方面带来了社会的繁荣，但是另一方面也带来了一些社会问题，如贫富悬殊拉大，环境污染，能源危机等。这些社会问题不可能通过市场得到很好的解决，这也就是所谓的“市场失灵”；政府当然也不是万能的，随着经济的发展和人们自主意识的提高，人们更多的想通过自己的方式解决问题，这就使得我国的非营利组织作为政府和市场之间的“第三部门”得以迅速地发展壮大。据民政部的最新统计，截止2005年底，全国各类民间组织有32万个，其中社会团体17.1万个，基金会975个，民办非企业单位14.8万个，这说明我国的民间组织已初具规模。然而随着非营利组织在我国的迅速发展，一些负面的新闻纷纷出现。例如轰动一时的“中国妈妈”胡曼莉等事件的报道使得人们对非营利组织的公信力提出了越来越多的质疑。

因此，当前，分析公信力缺乏的根源并给出解决这一问题的治理措施与政策建议，不仅对我国非营利组织的健康发展，而且对我们整个社会建立信用制度都具有现实意义。本文旨在对我国非营利组织发展中存在的公信力这一问题做出探索性建议。

一、我国非营利组织公信力危机

《南方周末》曾经有这样一篇报道：上海一家企业老总通过慈善机构对贫困山区的25名失学儿童进行了捐助，但在回信时老总发现，有7个孩子的笔迹完全一样，都是于2001年7月30日8时寄自同一邮局。后经证实，这些信全是假的，这七名孩子根本没有得到捐款。此时引起了舆论界哗然，后经调查，其乡办的一名干部私吞了这七名孩子的救助金。

2002年6月，媒体报道了山东菏泽市一民办孤儿院院长萤玉阁因涉嫌诈骗罪被判有期徒刑11年，这一被誉为“慈善典型”的女性沦为罪人。

公信力是非营利组织的生命线，是社会对非营利组织的认可和信任，体现了非营利组织的诚信度，是其筹资，生存和发展的根本。非营利组织不同于政府，也不同于企业，政府依靠权利而存在；企业依靠盈利而存在；而非营利组织依靠使命，依靠其崇高的组织理念而存在，但目前有些非营利组织打着解决人民疾苦，为人民谋福利的幌子，骗取了人们的信任，谋取个人利益，这更加容易引起公众的不满，因而非营利组织的公信力建设迫在眉睫。

二、分析我国非营利组织公信力缺乏的原因

2０1我国非营利组织公信力缺乏的内部因素

第一组织自身缺乏服务的理念和使命感，著名的管理学大师彼得，杜拉克认为，第三部门是使命感，责任感最强的组织，它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的，以使命为先，没有理念就没有第三部门。当前我国的许多非营利组织并不是基于这一理念而成立，许多都是由原来的政府或国有企业脱换而来，组织成员也不是基于这一理念而加入，组织成员中的许多来自于政府部门，而只是将其作为赚钱，谋生的手段。这样导致的结果就是组织的官僚气息严重，成员丧失工作动力，对组织的发展毫不关心，工作散漫，态度恶劣，严重的违背了非营利组织在人们心目中的理想形象。

第二组织是政府的附属机关，缺乏自治能力，由于我国经历了从计划经济时代到市场经济时代的特殊转变，因此我国的非营利组织同国外的非营利组织(从草根组织发展而来)不同。中国的慈善组织从出生起就不是来自民间，而是源于政府的推动，中国红十字会、中华慈善总会等这些最主要的慈善组织，其最高管理者至今都是由政府官员兼任——中国红十字会会长为全国人大常委会副委员长、全国妇联主席彭佩云，全国政协常委范宝俊则担任中华慈善总会会长。中国红十字会甚至还具有行政级别，人员属于公务员编制，本身没有独立的人事权。因而我国的非营利组织同政府有着千丝万缕的联系，不仅财政上主要依靠政府拨款，组织中的重大决策也带有很强的官僚色彩；并且由于目前对我国非营利组织的管理实行的是“双重管理”体制，因此，无论是从登记管理，人员组成还是日常运作上都是政府一手包办的，充当的是政府的附属机关的角色。这一特性使得人们对非营利组织的能力产生怀疑，组织自身的发展都要听从政府的安排，又如何能担当起“点化人类。改变社会大众”的神圣使命呢?

第三组织的信息不透明，我国的非营利组织普遍存在信息不透明，尤其是财务信息。对于一些企业捐赠的大的款项，企业有要求用于指定用途的，企业可以同非营利组织签订协议，这可以达到专款专用，但是对于公众捐款呢?在中国。大多数慈善组织目前只通过年报来做信息披露。中国社科院社会政策副研究员葛道顺表示：“年报对于善款收支情况的说明只是一个总数，可用于专业审计查帐，对于公众没有任何意义，公众依然不清楚善款具体使用。

第四组织内部管理存在问题，一方面缺乏民主，组织在做出重大决策时，不是基于全体成员的共同认可，理事会应该是决策机构。但很多非营利组织内部没有设立理事会或成立理事会是基于组织成立时机构设置的要求，没有真正起到真正民主，公开决策的作用，真正的决策权利落到少数人手里，理事会形同虚设。另一方面，组织内部缺乏绩效考评机制，非营利组织的绩效考评不同于企业，所提供的公共服务的品质和数量很难量化，因而在提供服务时，就会存在“免费搭车”的现象，造成潜在资源流失严重，因此尽快建立非营利组织的绩效考评机制是当务之急。

2０2我国非营利组织公信力缺乏的外部因素

第一法律法规的不完善，健全的法律法规体系，是促进非营利组织发展和对其进行有效监管的重要保障。目前我国还没有出台一部真正的关于非营利组织的法案，在非营利组织的登记管理，公益捐赠免税，组织员工就业和社会保障等方面的法规政策也还是欠缺的，使得一些非营利组织受到腐败思想的侵袭，假借非营利之名，谋取个人利益，挪用慈善捐款，前面的两个案例正反映了这一点；还有的企业为了逃避税收。将自己伪装成非营利组织，严重地损害了非营利组织的形象。

第二政府的监督不力，目前我国对非营利组织的管理实行的是双重管理体制，即对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重监管的原则。但实际上两个部门都不能对其起到有效监管的作用。登记管理机关本身，监督和评估能力差，导致工作的重点主要停留在登记阶段，重登记而不注重管理；而业务主管部门，由于对非营利组织

的不了解，不愿承担责任，因而对其也是睁只眼闭只眼；审计部门每年对其的审计也是流于形式。这也是使其丧失公信力的原因之一。

第三缺少专业化的评估机构，对非营利组织评估问题的关注始于20世纪90年代初期。在美国，英国，日本，菲律宾，印度等国家，先后建立了许多半官方或民间的中介性或学术性的评估机构。采用定量和定性相结合的指标体系，定期或不定期对非营利组织进行包括绩效，项目，组织管理和综合能力等在内的各种评估。但我国目前缺少专业化的评估机构，人们不敢肯定善款是否用于公益事业，在这次5.12地震的救灾援助中，许多人避开慈善组织，前往灾区送钱送物，这也就反映了民众对非营利组织的不信任，因而尽快建立专业化的评估机构是当务之急。

三、对公信力建设的探索性建议

第一加强政府监管力度，政府对非营利组织的监管负有不可推卸的责任，其监管首先体现在建立完善的法律法规体系，尽快颁布《非营利组织的慈善捐赠法》，出台关于非营利组织在登记管理，公益捐赠免税，组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，为我国的非营利组织提供良好的法律法规环境；其次，政府要改变目前的“双重管理”体制中，重审批而不重视监督的模式，对违规的非营利组织实行惩罚，像美国所采取的措施一样对违规的慈善机构处以罚金或者取消其免税资格，从而达到规范非营利组织行为的目的。

第二建立行业自律，美国慈善组织自发地联合组成了全国性机构，如美国慈善信息局，它制定了衡量基金会好坏的9条标准，每年分4次公布对全国几百家基金会的测评结果。公众往往根据它的公报来决定给哪个基金会组织捐款。在其他国家，如澳大利亚，菲律宾，加拿大也都有自己的行业自律机构。而目前，我国还没有形成一家行业自律的机构，行业间的自律会比政府的监督起到更好的作用，政府通常只是提供低的准入标准，而自律协会会通过制定一些高标准从而鼓励非营利组织加入，以便为他们树立良好的社会形象，从而获得社会公众的认可。

第三设立专业化的评估机构，实际上，我国已经有一些评估机构，如德勤华永会计师事务所有限公司对挂靠中国红十字会、由李连杰发起的壹基金的每一季度，每一年的善款的使用实行全程审计，从而达到收支完全公开透明。完善社会监督机制，借鉴外国的经验，培养专业化的社会监督机构，使非营利组织的管理，活动，财务等状况达到公开。透明。从而达到提高非营利组织自身公信力的目的。

第四发动全社会的监督，一方面组织建立非营利组织的信息披露制度，将非营利组织运营状况的主要信息，如所提供服务状况，筹资进展，财务与投资报告，治理结构变动，年度重大事项等信息，真实，准确，及时，完整地向出资人，政府，受益人及其他利害相关者予以公开；另一方面，发挥新闻媒体的舆论监督作用，规范非营利组织的行为；第三方面，组织建立问责制度，使得捐赠者从企业到个人都可以在及时的，便捷的，低成本的情况下就可以通过网络，电话等通讯方式查询到善款的流向和使用情况。

第五提高组织自身能力，一方面，提高其自治能力，非营利组织自身要有自治的独立意识，理顺同政府之间的关系，是合作伙伴关系，而不是政府的附属机构，它们之间是平等的关系，自身要认识到只有强化了其自主能力，才能获得与政府处于平等的沟通交流的资格。另一方面，培养专业化的组织队伍，对志愿者是否具有服务的理念和使命感至关重要，在这次5.12大地震后，前期有许多的志愿者们奔往灾区，为的就是贡献自己的一份力量，但热情过后，目前，灾区面临着大量的灾后重建工作，这时除了一些国际上的专业志愿者队伍继续坚守在阵地上以外，国内的志愿者的数量严重不足，因此对志愿人员的聘请一定要要求具备很强的使命感和责任感，并为实现其理想而长期奋斗之外，组织还应注重学历层次，招收高素质人才并其定期进行专业化的培训。

结论

社会公信力是非营利组织生存和发展的社会基础，非营利组织要想获得长久，健康的发展，公信力是其目前必须解决的首要问题，如此才能取信于民，推动慈善事业的长久发展，更好地服务于社会。根据当前中国非营利组织的发展现况，及早将非营利组织的公信力建设纳入到非营利组织的发展规划之中，从自身和外在环境方面不断完善，不断探求创新，具体问题具体分析，与时俱进，提高非营利组织的公信力建设的意识，保证非营利组织的健康持续发展。