调整耕地保护制度是推进土地市场化改革的关键

[摘要]当前中国土地市场化改革过程中所表现出来的困境，源于参与土地市场交易的各个利益主体之间利益不相容，导致现行土地管理制度运行费用奇高，并使地方政府成为其中矛盾的焦点。要破解这种困局，必须改革现行的耕地保护制度。其调整的方向是要建立农民自己保护自己耕地的机制，关键是提高土地农业利用的比较收益。

[关键词]土地市场化改革耕地保护制度

[中图分类号]F301[文献标识码]A[文章编号]1004-6623(2009)01-0076-04

[作者简介]刘宪法(1955一)，河北邢台人，综合开发研究院(中国·深圳)主任研究员。研究领域：理论经济学、宏观经济。

土地市场是土地资源配置的一种方式，即以产权交易的方式完成土地资源的配置。中国土地制度经过了近30年的以市场化为取向的改革，土地资源配置方式的市场化成分逐步增加。但是，与其它要素市场如劳动力市场和资本市场相比，土地市场化程度还很低，行政方式仍然是配置土地资源的主导方式。从产权交易的视角看中国现今的土地市场，我们可以将士地市场分为：农用地流转市场、农地转用市场(征地)和城市土地出让市场。本文只分析后两个市场。

当前中国土地市场化改革的困境

中国现今土地市场化程度低主要是指农地转用环节。本来任何一种产权交易，其结果必然要发生用途的转变，否则就没有交易的必要了。例如，把钢材卖给汽车生产者，汽车生产者就会把钢材变为汽车车门或汽车底盘。这就是说，转用和出让的交易本来应该是一体的。然而，在中国的土地市场上，农地转用与农地转用后出让是分离的，即必须先将农村的集体土地变为国有建设用地，再由政府将土地使用权出让给最终的土地使用者。农地转用环节上政府以国家的力量强制或半强制地迫使农民与其达成农地转用的交易。这就违反了市场交易的基本原则即自愿交易的原则。由于农地转用必须通过政府来完成，所以，政府也就成为城市土地出让市场的独家垄断的供应者。政府成为土地市场的主导者。

然而问题是这种土地产权交易的合约安排是否有效率，是否可持续。目前在中国土地管理中暴露出来的众所周知的问题告诉我们，这种土地产权交易的合约安排的效率是较低的，也是不可持续的。这种合约安排的低效率和不可持续性，根源于这种制度的运行成本太高，而制度运行成本太高又根源于参与土地交易的各个行为主体的利益严重不相容。从经济学上讲，利益相容是指参与产权交易各个主体互通有无、各取所需，都能在交易中得到好处。

在现今中国的土地市场上，参与土地交易的行为主体包括：中央政府、地方政府、农民和用地投资商。其各自在土地市场上的行为取向是：中央政府关注耕地保护，以保障粮食安全，并保护农民的利益，以维护社会稳定；地方政府更为关心的是如何利用手中的土地权力发展本地经济，提高政府财政收入包括土地收入；农民的诉求是失地后生活要有保障，并能最大限度地参与农地转用后的土地增值分配；用地投资商的利益则是通过取得土地，发展实业，实现其收益最大化。从上述各行为主体的行为取向来看，一般来说，地方政府与用地投资商的利益是相容的，除非用地商取得土地是为了炒作，而不是为了实业投资。因此，中国目前涉及到地方政府与开发商利益关系的土地出让市场的运作还算比较健康。利益不相容主要发生在中央政府与地方政府之间、地方政府与农民之间。矛盾的焦点在地方政府。

地方政府要实现其发展本地经济、招商引资、改善城市面貌的目的，就要增加城市建设用地，向农民征地。因此，地方政府有内在的扩张城市土地的冲动。中央政府为了粮食安全，同时也为了防止失地农民太多，引起社会的不稳定，就要采取严格的耕地保护制度，实行严格的土地计划指标管理。在现实中，地方政府与中央政府在土地计划指标管理上的矛盾和冲突最为明显。据笔者在各地的调研，在许多发达城市，土地计划指标远远不能满足其用地的需求。地方政府要采取各种手段，挖空心思向中央或省政府争取扩大其用地指标，特别是避开中央的基本农田保护制度。对许多地方政府来说，耕地保护制度几乎成了“紧箍咒”。在现实中，农民也不是耕地的保护者。在远离城市的传统农业地区，抛荒撂荒的土地到处可见，在城市近郊地区，农民则想方设法地将农地变为建设用地，搞农民工业园，建住房。

地方政府与农民之间的矛盾主要在征地上。在现行的税制环境下，地方政府为了发展经济，解决建设资金不足的问题，势必会尽可能地压低征地补偿费用。农民以土地的“原住民”的身份优势，则尽量要提高征地补偿费用。这使地方政府的征地难度越来越大，谈判成本也越来越高。

征地难度大的根源在于土地的位置是不可切割的，也就说，某一块土地的位置是和与此相邻的土地所共享的，是属于共处在一个位置上的农民的“公共财产”，单独售出或购买其中的某一块土地是没有什么价值的。这在经济学上讲，这就是“毗邻效应”。对于土地这种具有很强“毗邻效应”的品种，其交易必须采取“捆绑销售”或“捆绑购买”的方式，无法“拆零购买”。政府要征地，就得连片统一征，不能一户一户地来，否则，有一户不同意，这笔交易就无法正常进行。在“捆绑购买”的模式下，如果土地的购买者别无选择的话，那么，一定是以要价最高的村民为准，最高要价决定实际成交价格。这是因为，虽然每个村民的最低心理价位各不同，有高有低，但是可以使每个村民全都满意的价格，只能是使要价最高的村民也满意的价格。在这个可以漫天要价的市场上，理论上说其价格将趋于无穷大，价格是发散的，不存在供需均衡的价格，所以交易也就无法进行。

以上分析表明，在当今中国土地市场上已经形成了解不开的“死结”。中央政府要保护耕地，就要强化土地计划管制，土地管理权力越来越向中央政府集中。但是，中央政府又不能亲自管理土地，必须委托给地方政府，同时也要照顾地方政府发展经济，改善城市建设的愿望。毕竟发展经济，推进城市化也是中央政府的重要目标。地方政府作为中央政府的代理人，势必要根据自己本地经济发展情况，包括根据地方执政者自身的意愿，尽量扩大中央政府赋予他们的土地权力，与中央政府进行土地博弈。博弈的结果往往是地方政府胜出。这是因为，有关土地的知识是典型的地方性知识，中央政府在土地信息方面处于绝对劣势。在此形势下，中央政府不得不进一步加大对土地的监管力度，一方面以罢官免职相威胁，迫使地方政府就范，另一方面出台各种土地管制措施，堵住监管漏洞，不仅在土地数量上进行严格管理，甚至发展到对土地价格也要进行严格管控的地步。如国土资源部出台了《全国工业用地出让最低价标准》，要求各省要制定征地区片综合地价等。

另一方面，地方政府与征地农民的矛盾也越来越尖锐。中央政府不断向农民传递维护其土地权力的信号，有了中央政策的撑腰，征地农民越来越强势，要价

越来越高，地方政府为了对付这些所谓的“刁民”，不得不采取各种非正常的手段，这进一步引起征地农民对地方政府的不满。在征地问题上，一些地方政府已经被扮演为“恶霸”的形象。农民不满，地方政府也苦不堪言。这种产权交易的合约安排的结果是，一方获利必须要以侵害另一方的利益为代价，这样的制度是不可持续的，已经到了非改不可的地步。

调整耕地保护制度

是推进土地市场化改革的关键

从根本上说，当前中国土地市场化改革出现的困境，是其产权交易的合约安排使然，要想改变这种产权交易的合约安排，就要改变其外部约束条件。决定目前中国城市土地产权交易合约安排的最硬的外部约束条件是耕地保护制度。现行的耕地保护制度不调整，土地计划管制就不可能放开，因为任何能够推进土地市场化的制度，都会造成对现有耕地保护制度的冲击。而且，目前中国的耕地保护制度是一个世界上最扭曲的制度。管辖这片地的地方政府不愿保护耕地，种地的农民也不愿保护自己的土地，真正把耕地挂在心上念念不忘的是中央政府。这种耕地保护制度是不可能有效地运行的，而且维持其运行的成本也会奇高。耕地保护制度调整的方向是要建立农民自己保护自己耕地的机制。

如果建立了农民自己保护自己耕地的机制，中央政府就可以逐步放开对土地的管制，打破政府对土地市场的垄断，农民可以直接与土地使用者达成土地使用权转让的交易，而不必一定通过地方政府。在现阶段，可以先放开政府对农村集体建设用地的转地和出让的垄断。

因为建立了农民自己保护自己耕地的机制，农民自己手中的土地升值了，农民也不会随意将农用地转为建设用地。假定市场结构比较完善，农民转地交易的边际收益就会趋向于与耕地的边际收益相等。在这种制度安排下，地方政府的管理重点是土地利用规划。以及对用地投资商的资质、信用、土地使用方向、投资规模等进行监管，防止用地投资商利用与农民信息不对称的优势，巧取豪夺农民的土地。由于用地投资商在购买土地时，要与众多的农民打交道，市场交易费用会大幅上升，地方政府可以在促成农民与用地投资商的交易，降低交易成本方面发挥作用。这样，地方政府与中央政府的保护农民利益、维护社会稳定的利益取向完全相容。

由于是多主体供地，必然存在着竞争，并且遵循着自愿交易的原则，所以不会出现交易的一方对另一方利益的侵害，也不会出现农民“漫天要价”的情况。因为用地投资商是有选择的。这里地价太高，我就到别处投资。在广东珠三角地区，农民由村集体与用地投资商私下进行土地交易的情况很普遍，据笔者观察，并没有出现不公平交易的现象。在土地由农业转为建设用地过程中，必然产生大量的租值，在自愿交易的前提下，农民和用地投资商通过土地产权交易可以从中分享土地转用的租值，地方政府也可以通过收取土地交易税，得到自己应得的一份。农民与用地投资商及地方政府之间的利益也是完全相容的。同时，在多主体供地情况下，土地市场的竞争就可以充分地展开，土地稀缺程度以价格信号形式在市场上充分地显示出来，价格信号引导着土地的资源配置，促进了土地的集约利用。

“天下没有免费的晚餐”。实行这种制度可能随之出现的问题是，农地的交易主体是谁，如何形成村集体内部收益分配的合约安排。在现行的农村集体土地所有的制度下，这确实是一个难题，但这是另外的问题，这里先不讨论。

最后的问题是如何建立农民自己保护自己耕地的机制。世界上任何有价值的东西都要保护，大熊猫要保护，因为它有价值，老鼠不保护，因为它没有价值。如果有价值的东西没有人愿意保护，其原因主要有二个：一是由于存在市场缺陷，市场低估了其实际价值；二是产权不明晰，其持有者对其可能产生的收益没有稳定的预期，使其具有公共品的性质。在目前中国土地制度框架下，对耕地保护均存在上述两个问题。既然耕地保护是国家的一项重要国策，这就表明，耕地已经具有公共品的性质。国家就要承担其责任，并为此付出费用。现代产权理论证明，当出现私人价值与社会价值不一致时，对资源滥用或租值耗散就是不可避免的了。一个有效率的解决途径是提高农民耕地利用的价值，使耕地利用的私人价值与其社会价值相等。这是建立农民自己保护自己耕地机制的关键。具体地说，就是要提高土地农业利用的比较收益。笔者建议，首先要缩小国家基本农田的保护范围，比如在黑龙江、吉林、内蒙、河南、山东、湖北等若干产粮大省，确定特定区域，划定“红线”，建立国家级的基本农田保护区，由中央政府直接管理。中央政府要想将18亿亩耕地全部保护起来实际上是不现实的，缩小国家基本农田的保护范围后，国家可以仅对区内的粮食实行价格补贴，把粮价抬高。国家基本农田保护区的粮价上升必然带动整体粮食市场的价格上升，土地农业利用的比较收益提高了，土地也就值钱了，农民自然就会珍惜手中土地。

如果粮价上升引起了粮食生产过剩，那就传递了一个信号，说明在土地充分利用的情况下，中国根本就不需要那么多的农用土地，这时政府便可以减少对粮价的补贴，并导致市场粮价下跌，土地农业利用的比较收益下降，农用地转为建设用地的速度加快，直至调整到土地农业利用的最佳均衡点。这就是说，中国到底需要多少耕地，是18亿亩，还是19亿亩，还是17亿亩，并不是中央政府能够计算出来的，对耕地的真实需求只能由市场决定。最近出现的有关对茅于轼否认18亿亩耕地保护的争论，其问题的实质是粮食供给是否与耕地数量存在着一一对应关系，这种关系是技术经济关系所决定，还是社会经济关系所决定。中国上世纪60年代发生的“大饥荒”的历史经验充分表明，引发粮食供给短缺的原因一定是粮食供需形成机制出现了问题，是一种社会经济现象。反对茅于轼观点的人，其在理论上的错误在于，这些人误将微观技术层面上的耕地与粮食产出的技术经济关系，视为社会经济层面上的耕地与粮食供给的关系。基本的经济学道理告诉我们，决定产品供需关系的关键因素是价格，这对于粮食也不例外。耕地只是粮食潜在产出的决定因素，但不是粮食真实供给的决定因素。当然这只是在一个比较理想状态下的分析，现实问题要比这复杂得多。

在中国目前大量农村劳动力有待转移的情况下，农用地边际收益要达到与建设用地边际收益大体相等，尚需要一个相当长的过程。因此，要有一系列过渡性的制度安排。笔者建议对耕地保护实行分级管理的模式，除了国家直管的基本农田保护区外，对农业大县可以采取省直管县的方式，将农业、农地的管理职责交给省级政府。目前的市管县的制度，实际上为城市侵蚀农村的土地提供了制度性的条件。同时，提高农业县县级政府的地位和级别，农业大县的级别可与市相同。对农业大县以粮食产量作为政绩考核指标，其农业补贴由省级政府负责。“三农”问题事关社会的稳定和农民出路，省级政府就有动力管好其行政管辖区的农地。省级政府可以根据本省的实际情况，制定本省的农地管理条例，规范所辖县级地方政府用地行为。这样就可以通过分散管理农地的方式，减少保护耕地的成本。而城市地区的政府对农地管理的职责主要放在解决城市居民的“菜篮子”上，对其他土地的管制则逐步放开。除此之外，还需要研究在WTO的规则框架下，如何避免国际粮价对国内市场的冲击，如何克服农产品市场的蛛网效应等等问题。笔者将另文论述。

责任编辑张朝中