中国增值税转型改革试点的问题与完善

姜爱林

摘 要：2004年至2008年，国家先后在东北地区、中部地区等进行了增值税转型改革试点。试点工作运行顺利，取得了明显成效，但也存在一些问题，建议在进一步推行过程中，要采取相应措施，构建新型的增值税体制。

关键词：增值税转型；建议

中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1004-1605-（2009）03-0052-03

随着中国社会主义市场经济体制的逐步完善和经济全球化的纵深发展，推进增值税转型改革的必要性日益突出。党的十六届三中全会首次提出要适时实施增值税转型改革。十一五规划明确提出，2006年到2010年期间，在全国范围内将中国现行的生产型增值税转为消费型增值税。自2004年７月１日起，先后在东北、中部等部分地区实行了四批改革试点，试点工作运行顺利，达到了预期目标，取得了明显成效。本文对近5年来中国增值税转型改革试点的若干问题进行归纳总结，以期进一步改革与完善中国的消费型增值税制度。

一、存在的问题

1.征纳双方工作量大，操作繁琐，计算比较麻烦

一是整个增值税转型工作量大。增值税转型是一件专业性很强的工作，由于不具备专门知识以及人员紧张，增加了许多工作量。二是办理退税审核工作复杂。由于目前办理扩抵退税需要纳税人申请、填表、计算抵退税额，同时主管税务干部需要进行纳税人辅导、资料受理、凭证审核、调查核实、数据统计等工作，尤其是对当期未办理退税的进项税额还要记录并在相应的抵扣凭证注明，以防止重复退税。这些退税审核工作复杂，耗费了大量时间和精力。三是试点企业认定标准复杂，操作难度大。目前，增值税转型试点企业认定标准复杂，政策性强，认定难度较大、责任大。特别是对于一些企业通过转制、重组、合并和总分支机构变化，在认定企业是否可划入增值税转型试点范围上也存在着政策执行宽严的问题。认定工作量和复杂性给税务管理工作带来较大的压力。四是设备查实工作量大，影响工作效率。由于审核企业申报抵扣固定资产进项税额工作涉及试点企业纳税各环节，其工作量较大，税收管理员与征收人员衔接工作任务更重，增加了增值税转型的操作难度和管理责任，特别在监督计入进项抵扣的固定资产使用状况制度执行起来较难，仅靠检查来促进此项工作很难落实。

2.增量抵扣范围偏窄，限制了企业投资

“增值税‘扩抵政策的实施总体而言确实是好事，但是‘增量抵扣没有发挥作用，并不适合所有的企业，存在诸多问题。一是会带来退税挂账的新问题。这是因为，增量抵扣方法只是将本期应抵扣税金结转下期抵扣，国库虽本期收到了税款，但实际减少了下期收入。长期看，税收总量并未增加，形成远期、隐性财政赤字，等于国家向纳税人举债，用以后税收收入偿还。因此，增量抵扣的方法只是将当前收支矛盾推迟到以后，拖延越久，欠账越多。届时再改为全额抵扣法，当期财政压力更大，势必给按全额抵扣法的推行形成极大的障碍。二是抵扣行业范围偏窄。按转型规定，主要是装备制造业、石油化工业等八大行业进行，其他行业无法抵扣。例如煤炭、电力等行业并没有被纳入东北地区增值税转型改革试点中，这些企业表示，希望国家尽快出台政策将他们一同纳入转型序列，以减少经营成本。辽宁铁煤集团有关人士介绍，他们相继购置了4台进口的薄层刨煤机，每台售价1.3亿元，因为采掘业没被纳入试点，这些设备无法享受增值税抵扣。如果也享受抵退税优惠，每年可减轻税负上千万元。许多企业对增值税改革表示欢迎，希望将试点范围进一步扩大到更多行业。上是抵扣范围只是“增量抵扣”，应该扩大为“全额抵扣”，限制了一些企业投资行为。四是抵扣的固定资产只限于机器设备投资，应该扩大到所有固定资产投资。位于长春经济技术开发区的民营公司长春第五光学仪器公司，是一家由国有改制而成的民营股份制企业，主要生产光学仪器，产品在市场上颇有竞争力。但由于企业近年来增加的固定资产（机器设备）很少，投入主要在人力和厂房上面，而政策规定能抵扣的增值税主要是机器设备，因此企业很难享受到“扩抵”政策带来的好处。该公司主管市场经营的副厂长忧虑地说，企业现在进行生产的厂房是租赁的，资金负担很重，企业没有实力进行厂房和设备的投资。“如果固定资产能够全额抵扣，我们贷款就有了底气，企业逐渐发展壮大的信心也会更足。”五是欠退税积累沉淀突出。增量抵扣的办法也带来了欠退税沉积的问题。截至2005年底东北三省未退税额就达到了12.96亿元，占同期应退固定资产进项税发生额的比例上升为46.54%。这部分未退税如果不能及时处理，会越积越多，造成沉重的财政压力。

3.现行规定太宏观，缺乏具体的配套文件，面临诸多问题

（1）财政部、国家税务总局发布的《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》、《中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》等仅仅是关于增值税改革试点的纲要性文件，对于实践中的许多细节问题并没有作出规定，从而造成了操作上的困难。而且《中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》一共17条，而《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》一共才12条。（2）面临诸多问题主要有：一是应税项目又用于非应税项目退税问题。例如企业购进固定资产既用于应税项目又用于非应税项目，其退税、抵税在操作上应当如何处理；已经享有增值税优惠政策或是出口产品减免税政策的企业购进固定资产的进项税额应当如何抵退等。二是增值税专用发票不统一问题。如企业购进生产用的汽车取得的进项税额应予以抵扣，但是由于目前车辆管理部门办理汽车牌照需要提供的是《机动车销售发票》，没有此种发票无法办理汽车牌照。而根据《规定》没有增值税专用发票无法抵扣进项税额。因此，对于扩大增值税抵扣范围企业购进的生产用汽车的行为将不能享受扩大增值税抵扣范围的优惠政策。三是查补税款抵扣不明确。根据《国家税务总局关于增值税一般纳税人发生偷税行为如何确定偷税数额和补税罚款的通知》(国税发〔1998〕066号)文件中第二条的规定“偷税款的补征入库，应当视纳税人不同情况处理，即：根据检查核实后一般纳税人当期全部的销项税额与进项税额(包括当期留抵税额)，重新计算当期全部应纳税额，若应纳税额为正数，应当作补税处理，若应纳税额为负数，应当核减期末留抵税额”。当期准予抵扣的固定资产进项税额，是否可抵减当期应补增值税税款没有明确规定。

4.引发骗税与企业假重组行为

一是避税、骗税与偷税混杂，区分困难。因为转型区具有优惠政策，一些企业可能偷逃税：非东北三省的企业可以通过买进东北三省内关联企业固定资产的方法进行逃税，从中非法享受固定资产进项抵扣的优惠。当东北区域内的分公司可以抵扣税款后，总公司加大在东北地区内分支机构的固定资产购进量以获得更多抵扣。企业也可以通过在东北三省区域内购买固定资产并进行生产，而将产品运往省外销售的方式进行避税。甚至可以在年末区内子公司获得了增值税抵扣后，再将固定资产私自转移到区外。要查处偷逃税行为，区分违法行为，无疑大大增加了税务机关工作的难度和提高了征管成本。二是一些企业利用假新办、假重组享受优惠政策。新办企业由于有新增增值税税额可以完全享受到固定资产抵扣的政策。因此，部分企业采取假新办、假重组等方式，利用政策缺陷准备翻牌，并采取将老企业设备“卖”给新企业，造成其2003年应纳增值税税额为零，通过这种方式将2004年7月1日前存量固定资产转为新购进的固定资产加以抵扣，将造成国家税款的损失。同时存量固定资产可以通过变卖的方式获得抵扣。

5.产生一定的就业压力

就业问题是最大的民生问题。目前中国国企改革的重要举措就是下岗分流、减员增效。大量的下岗分流人员的再就业岗位都是餐饮、商业服务等劳动密集型行业。生产型增值税相对抑制了资本密集型产业的发展，鼓励了劳动密集型产业的发展。生产型增值税转化为消费型增值税将刺激企业技术改造，引进先进的生产设备，可能会带来“机器吃人”的现象，相应的工作人员就会减少，这必将带来更多的人失业下岗，对社会稳定和职工就业产生很大的影响。在这方面我们可以考虑对劳动密集型行业予以适当的税收优惠政策，矛盾缓解了再取消优惠政策。

二、改进与完善对策

改革方向与目标：坚持全国一盘棋原则，在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革，构建新型的增值税体制。增值税改革必须全国一盘棋，这样才不会破坏增值税环环相扣的链条。要想让优惠政策发挥应有的作用，就要冲淡行政区域的概念，强化行业功能，凸现税收的调节作用。仅仅在东北一隅推行增值税改革是不全面的，西部要开发，东北要振兴，中部要崛起，东南沿海还要快速发展，因此必须全国一盘棋，所有地区、所有行业都推行增值税转型改革。

改革的主要内容是：允许企业抵扣新购入设备所含的增值税，同时，取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3％，将矿产品增值税税率恢复到17%。具体包括以下方面：

1.宣传策略。一是大力宣传增值税基本理论知识，特别是生产型增值税与消费型增值税的联系与区别，让广大群众尤其是管理部门与监管部门，正确全面认识了解增值税的优缺点。同时，要了解当前世界诸国增值税实施情况，努力做到与国际接轨，顺应增值税转型潮流。二是试点改革需要花费一定的成本。增值税改革前有关部门预测，东北增值税改革试点后，中央财政将减少100亿元的收入，东北三省地方财政将各减少30亿左右。如向全国铺开，国家财政要承担的改革成本达1000亿元以上。近期有关部门预测：在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元。这些都是必要的，不可或缺。三是及时宣传增值税转型改革的必要性与重要性。增值税转型改革，允许企业抵扣其购进设备所含的增值税，将消除中国当前生产型增值税制产生的重复征税因素，降低企业设备投资的税收负担，在维持现行税率不变的前提下，是一项重大的减税政策。由于它可避免企业设备购置的重复征税，有利于鼓励投资和扩大内需，促进企业技术进步、产业结构调整和经济增长方式的转变。

2.立法对策。一是尽快修订1993年制定的《增值税暂行条例》与《增值税暂行条例实施细则》。现行《增值税暂行条例》与《增值税暂行条例实施细则》是一种典型的生产型增值税视角的法规，无法适应消费型增值税发展的需要。在对《增值税暂行条例》与《增值税暂行条例实施细则》个别关键部分修改的基础上，尽快在全国实施消费型增值税工作。二是及时制定专门的《消费型增值税条例》。要抓紧制定专门的《消费型增值税条例》，及时应对经济发展的需要。三是条件成熟速度地区可先出台地方法规。东北地区不妨出台《辽宁省消费型增值税条例》等，由此推动全国性《消费型增值税法》的早日问世。

3.改进政策细则。一是允许抵扣固定资产进项税额，从“增量抵扣”扩大为“全额抵扣”。增值税要转型就要真正转型，在财政能够承担的情况下取消增量抵扣的规定，直接改为“全额抵扣”。二是抵扣范围从机器设备投资扩大到所有固定资产投资。现行增值税征税条例规定范围中的固定资产主要是机器、机械、运输工具以及其他与生产、经营有关的设备、工具、器具。建议转型改革后允许抵扣房屋、建筑物等不动产。三是从八大行业扩大到所有行业。四是降低小规模纳税人的征收率。现行增值税条例规定，小规模纳税人的征收率为6%。建议对小规模纳税人不再设置工业和商业两档征收率，将征收率统一降至3%。五是个人消费的自用消费品不得抵扣。为堵塞因转型可能会带来的一些税收漏洞，修订后的增值税条例规定，与企业技术更新无关且容易混为个人消费的自用消费品（如小汽车、游艇等）所含的进项税额，不得予以抵扣。

4.组织保障对策。推进增值税转型改革关键在政府职能部门，要以改革创新精神全面推进增值税转型改革，增强各级政府的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高企业竞争力与抗风险能力。一是组织领导保障。要成立增值税转型改革的组织领导机构，组织协调与其他税种的关系，这是传统的做法，也是有效地、必不可少的办法。要建立重点企业联系机制，及时了解和解决企业在发展中的问题和困难，加强跟踪服务。要建立责任考核机制，全面落实工作任务、责任和措施，年终进行综合考核。二是人才队伍保障。（1）加强增值税转型改革的行政管理与执法队伍建设，确保转型工作顺利推进。当务之急就是，进一步强化增值税转型改革的管理队伍、专业技术队伍、执法队伍与政策服务队伍的完善与建设，为改革发展构建良好的外部环境。（2）创新税收服务业人才培养机制，形成有利于优秀人才脱颖而出的制度环境。加强岗位职业培训，建立税收服务业职业资格标准体系，提高税收服务行业队伍的专业水平和整体素质。（3）加强各级各类人员增值税转型改革知识技能培训，提高管理者、服务者与生产者的税收实施与运用能力。□

责任编辑：浩 宇