宁陕县林权改革的探索

张敏洁

国家要林子，农民要票子，解决这一矛盾最好的办法只能是通过政府对公益林进行生态补偿,让林农明白管护好林木才能得到实惠。更为关键的是政府限制了公益林林地的使用权，就应该给予适当的补偿，这符合公平的原则。

2008年8月，国家关于《全面推进集体林权制度改革的意见》的出台。其实，早在国家林改政策出台之前，陕西就决定先行开展改革试点。自2007年7月开始，陕西选择在太白、宁陕、西乡等10个集体林面积大、具有代表性的县（市、区），率先开展了集体林权制度改革试点。

“宁陕模式”的成功实践

宁陕作为陕西省确定的全省集体林权制度改革十个试点县之一，自2007年7月全省试点工作会议后，就迅速在全县启动了林改工作，目前宁陕县300余万亩集体林地承包经营权和林木所有权，已经基本通过家庭承包为主体的方式分给了林农。

宁陕县旬阳坝镇七里村的林农们在经过5次村民大会，最终决定将林地分成了100多块，编号后，七里村徐家坪组采用按户抓阄的方式，实现了“分山到户”。而七里组则在抓“地块”前用抓阄的方式排了先后“顺序”。

使用如此原始的方法全部分林到户，是宁陕县林业局局长张守城事先没有料到的。凭借基层20余年的工作经验，张守城知道一旦牵扯农民利益问题，一定是最复杂的问题。但真正操作起来，张守城发现其实也没有那么难。只要发动农民的首创精神，就可以成为解决一切复杂问题的“法宝”。宁陕县的林权改革几乎是“一村一策、一组一策、一地一策、一林一策”。

据了解，除过以前已经权属明确的自留山、责任山、合法流转的林地外，此次林改分给林农的近150万亩集体林地，目前几乎全部禁伐。原因是因为陕西正在实施的天然林保护工程，而宁陕县恰恰处于天然林保护的核心区域。

宁陕县森林平均每亩产木材4.3立方米，如果按目前每平方米市场价700元左右，每亩林地的木材价值就达到3000元左右。宁陕县林农人均拥有集体林地40亩，这样算来，普通的一家人就相当拥有了几十万元甚至上百万的“存款”。而另一方面，2007年宁陕县农民人均纯收入却只有1940元，远远低于全省平均水平，大多数林农生活依然十分贫困。

“现在的形式就好比人人家里都有座金山,却仍然要去过苦日子，在这种情况下就难免会出现监守自盗，自己砍自家的林子，其他村民也不会管”，宁陕县旬阳坝镇林业站站长喻淼担心地说，“而暗藏在林木之下的经济杠杆，正在悄悄地考验林农的心理。”

张守城说，虽然国家早已颁布的《森林法》中规定，盗伐两立方米以上的木材可以刑事立案,但以目前基层林业站和森林公安的力量，林农违法的机会成本很小。

“国家要林子，农民要票子，解决这一矛盾，立竿见影的效果只能通过政府对公益林进行生态补偿,让林农知道管护林木能得到实惠。”有干部如此说：“更为关键的是政府限制了公益林林地的使用权，就应该给予适当的补偿，这符合公平的原则。”

事实上，宁陕县300余万亩的集体林地中240万亩都是公益林，林改将这些林木分给了林农，他们只有管护的义务，现在乃至将来单从林木上得到效益微乎其微。

宁陕县副县长刘云则认为，当前出台一部商品林经营细则，明确经营方案、林木采伐管理，也是配套改革的首要问题。这些都是深层次改革的问题，又是急需解决的问题，可宁陕县心有余而力不足。

让人欣慰的是，陕西省集体林权制度的配套改革目前已经正式启动，而2009年2月3日陕西新出台的《关于贯彻〈中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见〉的实施意见》也再次对该省的集体林权制度改革提出了明确要求。

对此，陕西省林权制度改革领导小组办公室主任赵少毅向记者表示，目前，陕西省林业厅已经将林权制度配套改革的草案报向陕西省委、省政府，其中不仅涉及生态林补偿、商品林经营，还包括了林业要素市场的建立等问题。今后配套改革还是要试点先行，之后逐步铺开。

大胆试水

地处祖国内陆腹地的陕西地貌类型复杂，南北差异明显，生态区位十分重要。目前，全省共有林地面积1.8亿亩，占国土总面积的59.6%；森林面积1.15亿亩，占林地面积的62.5%；林木总蓄积量3.6亿立方米，森林覆盖率37.26%，是一个典型的林业大省。

通过宝鸡、汉中等地的大胆尝试，陕西的集体林权制度改革已经取得了初步成效，但由于改革处于初始阶段，陕西集体林权改革过程中依然存在诸多亟待解决的问题。

陕西省林权制度改革领导小组办公室主任赵少毅坦诚，陕西集体林权改革当前的确存在一些问题，具体表现在一是由于受历史、自然、地理等多方面因素的影响，全省仍有5300万亩约40%的集体林权没有落实到户，集体林产权不明晰，经营主体不落实，经营机制不灵活，利益分配不合理，农民权益得不到保障，乱砍滥伐、乱开滥垦、偷拉乱运等破坏森林资源的行为时有发生，管护压力越来越大。

二是已落实到户的集体林，由于林业“三定”和“四荒”拍卖工作不细致、手续不健全、流转不规范等，从而导致不少地方存在林地面积不准、四至不清、调整频繁等问题，林权纠纷较多，林地承包不彻底，荒山治理效果不明显，森林资产流失现象严重。

三是因为初始改革不深入，配套改革不明确、不完善，工作措施不到位，部分群众对林改认识不足，思想上存在疑虑，加之林业勘界手段落后，分山到户不均，大户承包面积过多过大等问题不同程度存在，从而导致林业产业发展缓慢，对农民增收的支撑带动作用不突出等等，这些因素都严重阻碍了陕西林业产业的发展。而如何破解这些问题，进一步挖掘释放集体林和农村劳动力资源的潜力已成为陕西当前着力解决的重大问题之一。

2007年5月陕西省政府常务会议还专门研究了集体林权制度改革工作，并出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，对全省林改工作提出了明确的要求。同年8月3日，陕西省委书记赵乐际在陕西省委中心组专题学习时指出，要以集体林权制度改革为契机，实现生态保护和农民致富增收双赢；赵书记还多次在基层调研时强调要全力推进集体林权制度改革。

截至2008年底，陕西10个林改试点县已完成勘界确权面积2120.1万亩，占总面积的96.8％，其中家庭承包经营1768.76万亩，占83.4％。发放林权证2 0余万本，发证面积1805.68万亩，发证率为82.5％。据介绍，这10个试点县目前已基本上实现了“耕者有其山、营者有其林”的初步目标。而如何经营好自家的山林，实现兴林致富的目标，已成为当前试点县老百姓议论最多的热门话题。

试点县太白在实施林改后，以前的荒山成了香饽饽，群众以林增收、以山致富的愿望更加强烈，以板栗、核桃、中药材和林下养殖等为主的林特产业得到了迅猛发展，初步形成了“山顶油松戴帽子，山间板栗缠带子，山脚蔬菜铺毯子”的喜人局面。同时，太白县为实现打造“西部生态休闲名县”和“关中城市后花园”的目标，还引进和建设生态重点项目15项，发展农家乐74户、路边店180余户，从业人员760多人，为林业产业发展和农民增收开辟了广阔的空间。

未来3年将完成集体林权制度改革

从宁陕等地的成效来看，集体林权制度改革可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力，调动山区农民开发多年沉睡的山林，促进林木种植、林下经济、木本粮油、森林旅游等林业产业的大发展，而全面提升森林经营水平和林地产出率，大幅度增加农民收入，必将成为陕西群众增收致富的又一途径。

但集体林权制度改革是一项长期而艰巨的任务，真正实现放活经营权、落实处置权、保障收益权，建立起现代林业产权制度，还有大量的理论和实践问题需要探索。

随着陕西试点县集体林地的确权到户，当地农民对山林也开始有了新的认识。据介绍，这10个试点县林地承包经营权到户后，经营者敢于投入，舍得投入，积极采用林业先进技术，不断加强林业生产管理，并逐步形成规模，推动了山林由粗放型经营向高效经营转变,推动了林业发展。如在西乡县，群众通过承包集体林地、竞标购买集体茶园等形式，涌现出50亩以上的经济林经营大户190户、经济林2000亩以上的专业村20个，为建设“林果富县”奠定了基础。

记者也从刚刚召开的陕西省林业工作会议上获悉，陕西将从2009年开始，力争用3年时间完成集体林明晰产权、承包到户的主体改革任务，将目前仍由集体经营管理的4420万亩林地划分到户，对已经承包到户的6690万亩林地进一步规范承包合同，并逐步推进配套改革。

赵少毅向记者透露，2009年，除10个试点县以外的其他94个县将要全面启动集体林权改制工作，吴堡、宜君、扶风等27个林地面积小于40万亩的县则要求在2009年年内完成明晰产权、承包到户的主体改革任务。其他各县则要加快工作进度，力争2011年底前完成改革任务。

30年前，中央作出了实行农村家庭联产承包责任制的战略决策，把耕地承包到户，实现了“耕者有其田”，极大地解放了农村生产力；而30年后的今天，中央再次作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，则把林地承包到户，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。

事实上，被外界称之为中国“第三次土改”的集体林地产权制度改革也是农村家庭联产承包制度从耕地向林地的拓展和延伸，是农村基本经营制度的丰富和完善，可以说此举是农村改革的又一个里程碑。