马英九推行国民党改革及其前景初探

刘凌斌

近日,马英九重新出任国民党主席,开启了“全面执政、全面负责”的新时代。随即,马英九在国民党内推行了大刀阔斧的改革,希望能解决国民党的种种积弊,促进国民党的全面转型,将国民党打造成一个“清廉、勤政、爱民”的政党。但国民党的改革能否顺利进行必将面临着不小的困难和挑战,想要使国民党脱胎换骨,可谓任重而道远,这场改革的前景难以预料,值得持续关注。

一、马英九推行国民党改革的原因

马英九在执政一年多以后重掌党权,并在国民党内大力推动各项改革,其原因是多方面的。

1、国民党当局政绩不佳。国民党重新执政一年多以来,尽管马英九当局和国民党不遗余力地推动经济民生发展,但由于接连遭遇国际金融海啸、“八八”水灾等,导致其施政频出纰漏,总体政绩不佳。除了推动两岸交流、稳定两岸关系赢得主流民意的肯定以外,马英九当局不论是拼经济的成效、政策的宣导还是与民众的沟通均不理想,其执政能力令不少民众大失所望。应对“八八”水灾不利更导致“行政院长”易人,刘兆玄被迫下台。吴敦义接任“阁揆”后,情况并未根本性好转,近期当局毫无预警地贸然开放美国牛肉进口酿成的政治风暴更导致其支持度严重下滑。因此,马英九希望通过党内改革来提高执政能力,从而提升政绩,重新赢得民心。

2、黨政协调状况频出。就党政关系而言,马英九上任伊始,坚持“党政分离”,不愿走“党政合一”的老路,希望成为“全民总统”,公开表示不兼任党主席。未料执政仅仅一年,施政运行不畅,党团“立法”效率不彰,党籍“立委”常常拖政策的后腿,党政协调状况频出,造成党政互动不良,党政关系从“党政分离”,到“党政分际”,再到“党政合作”,始终未能理顺,国民党反而成为牵制马英九顺利执政的重要障碍。残酷的政治现实迫使马英九的态度转变,他不得不重新思考党政关系,并最终决定兼任党主席,试图通过国民党的改革,来重新调整党政关系,希望国民党真正成为执政的助力。

3、国民党的清廉形象严重受损。今年以来,一系列的贿选丑闻使得苗栗县李乙廷、云林县张硕文、桃园县廖正井和台中县江连福等国民党藉“立委”先后被判当选无效定谳,从而丧失“立委”资格,再加上“立委”李庆安因为拥有美国国籍风波而被迫辞职,使得国民党一共丢掉五席“立委”。而一贯形象良好的马英九嫡系成员、“立委”吴育升也陷入婚外情风波。这一系列党籍“立委”的丑闻严重损害了国民党的清廉、诚信的形象,也让对政治清廉要求极高的马英九深感失望和不满。而在已经举行的“立委”补选中,苗栗县的无党籍候选人康世儒和云林县的民进党籍候选人刘建国先后击败国民党提名的候选人,赢得补选胜利,显示民众用选票表达了对国民党的不满。这也促使马英九下决心重掌党权,通过改革向党内的贿选买票陋习宣战。

4、打好地方选举和竞选连任的考量。对马英九而言,今年年底的县市长选举和明年的五大“直辖市长”选举是台湾民意对其执政成绩的检验,选举结果对2012年“总统”大选又具有指标性意义,不容有失。面对近来士气有所回升,并希望在地方选举中有所斩获,从而实现“地方包围中央”战略的民进党,马英九希望通过改革来解决令人诟病的地方派系与黑金贿选弊端,并改变国民党的选举提名方式,推出形象清新、符合民望的人选,争取在两场地方选举中取得佳绩,从而巩固国民党的政权,重塑国民党的形象,拉抬民众的支持度,为争取2012年连任奠定基础。

二、马英九推行国民党改革的主要内容

在就任国民党主席的就职演说中,马英九提出国民党的六项改革方针:端正选风、强化基层组织、积极培育人才、尽快处理党产、加强与在野党的对话沟通以及持续推动两岸交流等。虽然要想成功实现上述改革目标并非易事,但马英九回任党主席伊始,就在党内推行了一系列的改革,无论是声势还是所引发的政治风暴,都是前所未有的,体现了马英九推动国民党改革的坚定决心和坚强意志。

1、调整党内核心人事布局。首先,聘请连战续任、吴伯雄转任国民党荣誉主席,作为马英九处理岛外、两岸事务的“分身”,希望发挥二人的专长和余热,为国民党执政继续作出贡献。连战负责岛外事务,如以马英九“特使”身分,出席亚太经济合作会议(APEC)非正式领导会议,未来更可能与大陆协商“外交休兵”、台湾参与国际组织等议题。吴伯雄则可能专注投入两岸事务,如继续代表国民党参加国共论坛,代表马英九与大陆高层会晤,举行“胡吴会”,与大陆就两岸事务进行协商沟通等。

其次,将副主席人数减少为6人。去年底吴伯雄一举将副主席人数增加到8人,如今成为“行政院正、副院长”的吴敦义、朱立伦交棒副主席,专心处理政务,“立法院长”王金平也不兼任副主席,其余6人即江丙坤、林丰正、曾永权、蒋孝严、黄敏惠、詹春柏等全部获得留任。尽管副主席人选包含海基会、“立法”系统、地方、智库等代表,但由于“行政、立法两院院长”均未纳入,副主席阵容相对弱化不少。

最后,在党务主管布局方面,马英九依循稳定压倒一切的准则,几乎维持吴伯雄的原班人马不动。除了副秘书长詹启贤以身兼多职难以兼顾党务为由请辞获准以外,其余党务主管全数留任。

2、整顿党内贿选买票风气。近年来,国民党内的贿选买票之风愈演愈烈,无论是公职选举还是党职选举莫不如此,形象清廉的马英九对此深恶痛绝,多次表示要拿贿选开刀。因此,在马英九的党内改革布局中,改革贿选陋习、端正选风无疑是重中之重。鉴于10月举行的国民党中常委贿选传闻不断,马英九回任党主席之后,首先就是拿中常委选举中的贿选行为开刀。未料党中央考纪会仅撤销两名涉嫌贿选的中常委的当选资格,却由于查贿标准不一引发党内广泛争议。随即5位马系“立委”公开呼吁中常委重选,邱毅等人宣布请辞中常委,引发更大政治风暴。在马英九表态“乐观其成”之后,数日内,所有中常委主动或被动地先后宣布辞职,最终国民党中央决定中常委“全额补选”。

11月14日,国民党举行历史上首次中常委全额补选,尽管仍有换票、配票传闻,但选风较10月的中常委选举已有较大改善。虽然仅凭一次还算干净的选举无法说明国民党必定能通过改革彻底根除党内贿选和买票的顽疾,但这场中常委重选的政治风暴,无论马英九是否有在幕后操盘,都充分展现了其推动改革以及与贿选切割的决心,标志着马英九端正选风改革的初战告捷。

3、重新定位党政关系。马英九多次表示,未来国民党绝不会“党政不分”,而要坚持“党政分际”,并宣示要打造一个“党优政强”的党政关系。但从目前的党政关系运作来看,“党优政强”恐将沦为空泛的口号,“强政弱党”或许才是马英九心中想要重新定位的党政关系模式。

首先,从马英九的决策模式来看,每周一例行召开的五人首长会议(包括“正副总统”、“立法院长”、“行政院长”与国民党主席)今后仍将维持不变,继续发挥协调作用。但因为马英九兼任党主席,改由党副主席兼秘书长詹春柏代表党务系统参与,由于詹春柏非党内一把手,权力不及其他四人,威望不如前任党主席吴伯雄,党的地位不可避免将在核心决策圈遭到弱化。

其次,从中常会的定位来看,由于党务系统遭到弱化,在未来马英九的决策中,中常会几乎将成为外围,甚至有可能沦为“马主席”听取建言的座谈会形式。若今后“拥马派”在中常会占据主导位置,中常会甚至可能成为贯彻马英九意志的表决机器,无怪乎坊间有言中常会可能变成“史上最无权的中常会”。

再次,从加强对党籍“立委”的控制来看,针对罗淑蕾等不分区“立委”常常炮口向内的脱序现象,马英九裁示先交由“立法院”党团负责提醒与规劝,再指示詹春柏会同政策会与不分区“立委”拟定不分区“立委”问政公约。此举虽非针对罗淑蕾个人,且有限制党籍“立委”言论自由之嫌疑,却也是马主席加强对党籍“立委”控制的有效手段,警告意味甚浓,也显示马英九尽快落实“党政同步”的决心。

4、着手治理地方派系。在台湾,地方派系作为落后于时代、有悖于民主政治发展的传统地方政治势力的代表,既是历史遗留问题,又是社会文化问题,更成为“黑金”贿选的温床,沦为国民党发展的历史包袱。近年来在历次选举中均有地方派系的代表人物,为了个人或派系利益,敢于挑战党中央,脱离国民党参选,造成严重的内讧局面。因此马英九想要掌控选举提名权,顺利推行改革,势必要拿地方派系开刀。

在此次县市长选举提名过程中,马英九采取种种强硬手段,和地方派系划清界线,表现出毫不手软的决心。一方面,国民党中央在提名县市长候选人时坚决不与地方派系妥协,坚持提名形象好、清廉的人选出战,甚至传言马英九喊出“宁败勿滥”。如在云林县提名与几大派系素无渊源,也没有任何政治历练的学者吴威志出马,在花莲将涉案在身的傅崐萁排除初选资格,经过初选机制提名杜丽华参选等。另一方面,国民党中央考纪会祭出党纪开铡,先后对违纪参选县市长的8名党员(包括新竹县张碧琴、花莲县傅昆萁、张志明等)以及替张碧琴助选的新竹县长郑永金、郑宋丽华夫妇予以开除党籍处分。马英九希望借此次选举提名来宣示,宁可选输,也绝不再被地方派系左右。

与此同时,鉴于地方派系的强烈反弹,马英九又以協商策略安抚地方派系。首先,马英九肯定地方派系的正面功能,承认地方派系是“台湾草根民主的一部分”,但强调“地方派系不能凌驾公共利益,不可垄断地方资源”,国民党鼓励地方派系在民主机制下,彼此良性竞争。其次,由党政高层出马,与地方派系协商,在部分县市成功整合,积极修补与地方派系的关系。可见,马英九采取恩威并施的手段,双管齐下,开始着手治理地方派系,希望充分协调派系利益与政党利益,引导地方派系良性发展,成为国民党执政与发展的助力。

5、加速处理党产问题。国民党在台湾实行了几十年的威权统治,凭借其垄断了绝大多数政治经济资源的“党国体制”,积累了被媒体称为台湾“经济怪兽”的庞大党产。党产是国民党败退到台湾之后发展、壮大的物质基础,但也是台湾政治转型之后国民党发展之痛,也成为历次选举中民进党打击国民党的一个绝佳“武器”,民进党执政以后更开始了全面清算,加紧了对国民党党产的追讨。为此,从连战担任党主席开始,国民党高层不得不高度重视对党产的处理。马英九在2005年第一次出任党主席后,更是将处理党产问题视为其推动国民党改革的重中之重,并承诺在2008年之前完成,党中央先后卖掉一些党营事业如“华夏投资”和一些土地,并将国民党中央党部大楼出售,将大量党产信托,但马英九还未完成目标就因“特别费案”辞去党主席。如今,马英九重新出任党主席,自然希望尽快解决党产问题,实现党产归零,完成自己的改革夙愿。为此,马英九承诺,在年底前提出党产处理的最终方案,争取将出售目前唯一的党营事业“中央投资公司”所得,除保留党工离退休资金、党务运作与发展资金外,剩余捐赠公益,未来国民党不再经营任何营利事业,党的竞选经费以募款为主。

三、马英九推行国民党改革的前景

从马英九的政治理想、个人性格以及近期的一系列举措不难看出其推动国民党改革的决心和意志。然而,国民党的改革所涉问题错综复杂,往往牵一发而动全身,还将受到诸多因素的影响和制约。因此,马英九推行的改革,光凭理性、热情和决心是不够的,还需要精心的部署和全局的考量,稍有不慎,不但达不到改造国民党的目的,反而会重创国民党的形象和战斗力,危及马英九2012年的连任前景以及国民党的未来发展。从以下四个方面分析马英九推行的这场改革的前景。

1、台湾的选举文化是贿选的根源,要想根治并非易事。事实上,近来马英九的改革重点,就是拿选风不佳开刀。而选风不佳在台湾根深蒂固,每逢大小选举,送礼、买票之风盛行,无论是公职选举还是政党内部选举都是如此,追根溯源还在于台湾的选举文化特质。台湾是个选举社会,对于政党和候选人而言,选举才是获得政治权力与政治利益的最重要手段,这就造就了为求胜选、不择手段的选举文化。在功利色彩如此浓厚的选举文化影响下,候选人用贿选、买票的方式来打赢选战,也就不足为奇了,而大多时候,政党为了自身利益,对候选人的贿选行为往往加以纵容,从而使台湾选举中的贿选风气愈演愈烈。因此,马英九整顿选风的举措,不仅是与国民党内部的贿选风气作斗争,更是与弥漫全台湾的贿选风气作斗争,以一人之力挑战台湾恶质化的选举文化,其难度可想而知。

2、国民党的内部矛盾和党内斗争影响改革的顺利推行。任何一项改革都会涉及方方面面的利益纠葛,对于内部山头林立的国民党而言,更是如此,一旦党务改革损害了部分人的既得利益,马英九面临的内部反弹和保守派的压力也就可想而知了。仅马英九开铡贿选的中常委一事就引发党内不少反对声浪,甚至有中常委指出选举送礼是“历史共业”,更是党内约定俗成的惯例。随着改革力度的不断深入,国民党内部不同利益集团的争夺和较量也会逐渐升温,内部矛盾也必然会不断浮上台面,党内的既得利益者和保守势力必将结合成反对力量,不择手段地阻碍改革的进行,若改革激化党内矛盾,导致党内权力斗争趋于恶化,马英九本身是否有足够能力和手段,排难解纷,摆平内斗,不无疑问。

3、国民党的许多积弊是制度造成的,不改变不合理的制度,改革就不会彻底。国民党号称“百年老店”,存在的种种积弊均有深刻的历史根源,也大都是在特殊的历史背景下形成的,要想彻底改革并非易事。但若不改变这些制度,国民党的任何改革都仅仅伤及皮毛,注定只能草草收场,改革就不会彻底。如国民党的中常委贿选尽管有台湾选举文化的影响,但中常委选举制度不合理亦是另一个重要原因,一年的短暂任期使得中常委容易产生失去权力的危机感,无形中加大了部分人贿选、买票的可能性。又如,国民党的选举提名程序也存在不少争议。在地方选举中,虽有一套符合民主原则的初选提名机制(先进行党内协调,协调不成再根据民调与党员投票加权决定),但国民党中央在实际运作中时常并不严格依照提名机制进行,反而在不同地方采取不同方式,缺乏统一标准,因而惹来诸多不满与争议。典型的例子是今年花莲县的选举提名,党内提名人选的产生方式前后数变,党中央还空降叶金川参选,虽然最后叶落选,却引发地方派系的强烈反弹。再如对违纪参选者的处罚过轻的问题。在过去的选举中,国民党中央也曾给予违纪参选者党纪处分或开除党籍,但选后这些人很快又重回国民党。如此低廉的代价只会让违纪参选者肆无忌惮,滋长了违纪参选的歪风,不利于国民党在选举中的整合,这就是国民党纪律不够严明留下的后患。

4、国民党改革所带来的阵痛和代价,很可能延缓和阻碍改革的进程。一是改革对地方选举结果的影响。马英九在地方选举中希望尽可能选择形象清廉的人士代表国民党参选,但残酷的政治现实表明,没有地方派系支持的“形象牌”候选人常常在地方选举中败北,今年的几次“立委”补选结果就证明了这一点。在12月举行的县市长选举中,国民党战绩不佳,虽然赢得了12席,但在宜兰县败给民进党,并在花莲县惨败于地方派系之手,虽然基本保住了席次上的优势并稳固了基本盘,但得票率却大幅下滑,在铁票区如台东、澎湖、桃园等地的选票流失严重。虽然选举结果不理想主要与国民党政绩不佳、辅选不利等因素有关,但马英九推行的改革尤其是与地方派系的切割策略引发地方上的反弹,造成蓝营内讧也是败选原因之一。选后地方上反对改革的声浪可能更为高涨,马英九为此必将承受更大的改革压力,若不能摆平地方派系,协调好提名人选,顺利完成整合,明年的五大“直辖市长”选举将面临更为严峻的考验。毕竟为了巩固“中央”和地方的执政权,胜选才是最重要的,因此马英九的改革可能面临进退两难的窘境,不依靠地方派系,虽然可树立国民党的良好形象,但不能胜选;依靠地方派系,虽然可能胜选,却摆脱不了黑金形象。要根治地方派系问题,必须彻底与地方派系切割,但改革的代价很可能是输掉近期的地方选举。问题在于,目前国民党和马英九执政状况频出,民意支持率低落,又面临着2012年拼连任的压力,未必会愿意承受改革所付出的巨大代价,尤其是不愿也不能输掉明年至关重要的五大“直辖市长”选举。因此,为了胜选考量,国民党的改革进程很可能延缓甚至停滞不前。

二是党产改革的政治风险。党产归零将使得国民党丧失经济基础,很可能影响国民党的发展。近年来,习惯了有党产过日子的国民党财务状况大不如前,甚至面临发不出工资的困境。一旦国民党没有了党产,主要依靠社会募捐来维持,募款能力不如民进党的国民党能否筹集到足够支持党务运作和竞选的经费,考验马英九和党内高层的智慧,一旦经费不足,很可能影响到国民党的发展,尤其是选举活动的进行。

总而言之,马英九推行的国民党改革是一项复杂的工程,需要花很长的时间才能完成。可以预见,国民党的改革之路绝非一帆风顺,出现波折和反复也在所难免。这场改革的前景如何,将带领国民党走向何方,目前还难以预料,未来也将变数重重,我们唯有拭目以待。

(作者单位:福建社会科学院现代台湾研究所)