都市农业发展的台湾经验与启示

叶世明

一、台湾都市农业的发展与存在的问题

(一)发展策略与模式。

20世纪60年代末至70年代初,台湾农业由于受到快速发展的工商业竞争农业开始步入明显的停滞、萎缩状态,在生产总值中所占比例迅速减少,并面临着诸多问题,如农业生产规模过小,农民收入偏低,农业生态环境恶化,国际农产品给农业带来巨大冲击,等等。为了使农业走出困境,提高农民所得,台湾加快推进农业的产业升级、转型,调整农业结构,使农业从第一产业向第一、二、三产业综合发展,扩大农业经营范围,同时,台湾城市居民的意识和需求也发生了很大的变化,对环境问题的关心度提高,对农产品食品的安全性要求提高;在这背景下,从以产品为主发展农业服务业,以观光、休闲体验为主要特征的都市农业在台湾地区逐步兴起。现阶段,台湾都市农业发展重点是设施农业、加工农业、观光休闲农业、多样化农业,属于综合功能的都市农业。其形态多,规模大,分布广,已全面普及。

台湾于1994年开始推动“都市农业计划”,主要着眼于辅导大都市近郊的市民农园及花卉公园,使地价偏高的都市农地有新的发展空间。目前台湾都市农业从市民农园衍生出教育农园、银发族农园及景观农业等项目。台湾都市农业的模式可以归为四种基本类型:

1、产品消费型都市农业。主要是指在满足都市居民更高更新农产品消费需求的现代化农业,即借助现代科技改善农业生产条件和环境,对农产品实施品质更新与功能改造,使之更好地满足都市居民健康生活的需要,或以获取无污染的农产品为消费需要。

2、休闲观光型都市农业。上世纪70年代休闲农业发端于苗栗大湖,并于1984年成立“发展观光农园示范计划”进行政策性辅导。使观光农业的各项工作逐步走向正规化和程序化。1990年“农委会”制订农渔山村发展休闲农业和观光农园规划。2000年,依据台湾新修订通过的《农业发展条例》,正式将“休闲农业”列入台湾重要农业发展政策。

3、市民农园。1989年,台北市农会积极规划推动市民农园。市民农园是指经营者利用都市地区及其近郊的农地划分成若干小块供市民承租耕种,以自给为目的,同时可让市民享受农耕乐趣,体验田园生活。1994年农委会通过“发展都市农业光驱计划”扩大试办市民农园,到1998年底,台湾已设置58处市民农园,都属于农耕体验型市民农园。主要分布在城郊或都市化地区。从经营主体看,台北市均由农民将农地直接分块出租给市民,而中南部地区则大多由农会管理或由承租户组成的管理委员会管理。从发展趋势看,有些市民农园与观光果园、花圃结合起来,向多元化经营迈进,承租人或体验、或品茗、或游赏、或教育、或休闲,皆可依个人兴趣而自由选择。与观光农园相对,市民农园是由城市市民利用平时业余时间经营的,不以营利为目的。从总体发展情况来看台湾市民农园的规划建设远没有其它园区形态发展好。

4、教育农园。是利用农场环境和产业资源,将其改造成学校的户外教室,具备教学和体验活动之场所、教案和解说员。游客在此参与农业、了解农产品生产过程、体验农村生活,尤其为城市的青少年了解自然、认识社会、了解农业和农村文化,创造了条件。如在场区规划设置多项深具文化教育和休闲娱乐的设施,如DIY才艺教室、亲子戏水区、浪漫花屋、各类植物生态标本区等。如规划建设了全亚洲最大的蝴蝶生态馆及甲虫生态馆,是一处兼具农业休闲和教育学习的园区。

(二)成功经验。

台湾都市农业成為具有农业经营特色的经济区域。目前,台湾的都市农业处于普及阶段,也积累了不少的有益经验:

(1)研究与规划扶持并举。各级部门为都市农业的发展提供良好的外部环境,都市农业的发展不是自发的,而是需要行政部门的支持与引导。政策支持是主要推力之一。早在1983年,台湾农政部门就制定了“发展观光农业示范计划”,使观光农业的各项工作逐步走向正规化和程序化。1990年,台湾“农委会”在“改善农业结构提高农民所得方案”中,研讨了“发展休闲农业计划”,从技术、经费、宣传等方面对休闲农业进行支持。1992年12月,台湾“农委会”颁发了“休闲农业区设置管理办法”,1994年,“农委会”又出台了“发展都市农业先驱计划”,积极辅导各地办理示范性的生活体验型市民农园。其间,台湾积极推动“三生”农业政策,在这些政策措施的推动下,台湾都市农业得到了迅速发展。台湾“农委会”对发展休闲农业极为重视,设立休闲农业管理、辅导处和推广科,各县市也相应设立休闲农业管理、辅导机构,台湾从上到下形成了观光休闲农业的管理和辅导体系。行政部门主要负责制定政策法规,编制和审批规划,安排资金补助和贷款,支持公共基础设施建设,提供信息咨询,制定评价标准,定期检查和评估,加强与旅游部门联系。同时,开展相关课题的研究。如2005年台湾休闲农业的研究主题分别为服务人员人格特质、服务态度与服务行为关系研究;经营模式研究;园艺治疗活动对于提升休闲农业竞争力的研究;台中县新社乡休闲农园规划建置研究;旅游商品特色研究;养生农业园区建置模式研究等。

(2)台湾的都市农业获得了科技与金融的有力支持。都市农业是技术与资本密集的“科技化”精致农业。一方面,为提升农业科技水平,近年来持续增加农业科技研发之投资与人才培育。健全农业推广体系,搞好农业科技推广工作。农业科技研发重点为:生物科技研发与运用、发展优质农业科技、加强农业机械化、自动化与信息、开发农产品加工技术科技等;另一方面,创新都市农业的投融资机制,促进投资多元化是台湾都市农业得以持续发展的重要因素。都市农业是一种集中高投入、综合高产出的产业,投资大,周期长,仅仅依靠市场的力量是不够的。在资金支持上,台湾当局对都市农业的发展进行有力的金融支持,而且还积极引导社会、企业、个人对都市农业进行投资,扩大资金的来源,同时,提高资金的使用效率,使资金产生良好的效益。

(3)大力推行社区经营的理念。台湾休闲农业园区和乡村游憩地的发展跳出了以往规模经济思维,朝向精致农业政策的延伸转型。休闲农业园区的“园区”概念,被赋予了具有地方意义的 community( 社区)的理念,而不再只是一个强调专业生产的属于工业特质的park(厂区)概念。整合农场、农园、民宿或所有景点,使其由点连成线,再扩大成面,最后以策略联盟方式构成带状休闲农业园区,并适时开展以策略联盟方式结合的“社区”理念来推动各项工作,这是台湾发展农业旅游和休闲产业的成功经验,也是走在世界休闲农业开发建设前列的重要原因。这与大陆目前很多农业旅游景点开发建设过多注重硬件设施建设、片面追求产值形成鲜明对比,用经营文化、经营社区的理念来开发建设我们的农业旅游景点理应成为工作的重要部分。

(4)台湾农政单位大力辅导农业产销班的设立,发挥农会的积极作用,培育都市农业市场体系,提高农产品流通效率。目前已有花卉、蔬菜、水果、特用作物、畜禽及养殖渔业的21种产品产销班约七千班,参加农民达14万人,对于促进农业经营企业化甚有帮助。健全农产运销体系。台湾在主要生产地及大都市(消费地)设有农产品批发市场、花卉市场及鱼市场。农产品批发市场亦不断充实各种设施,并推动业务计算机化与自动化。农会组织是台湾农业体系运转的主要载体。农会业务部门在乡镇一般设置信用部、供销部、保险部、推广股、会计股、会务等。农会涉及农民生产、生活的各个领域,为农民提供多方面的服务,其中,主要是提供金融、保险、农产品的运销和技术推广服务。把分散的小生产与统一的大市场连接起来,提高农产品流通效率。

(5)立足区位优势和资源优势,发展有地方特色的都市农业。台湾都市农业的发展因地制宜,根据城市总体规划和各区县功能定位,结合本地区自然禀赋优势来发展本地区的优势、特色产业。如台北的市民农园,台南水上绿色隧道——四草生态文化园区,信义乡农会酒庄、南投水水世界生态漂移式水培系统等。利用现代化的物质手段和区域内独特的优势农业资源,开发和生产出品质优、价值高、市场竞争力强的农产品及其加工品,具有绿色或无公害特点的特殊农业类型。都市近郊地区发展以科技、精品、观光为特色的都市农业,其建设模式以市民农园、农业公园、景观绿地、花卉公园等为市民体验农耕和休闲娱乐提供场所的观光型农业为主。远郊地区是农产品的主产地,以“优质、高产、高效”的都市农业为重点,这些都是颇有价值的经营策略与管理方法。

(6)加大人力资本投入,提高农业劳动者素质。台湾对农业职业教育十分重视,有着完善的农业教育体系。采用多种渠道培养科技人才努力提高农民的技术素质。发展现代农业,离不开有文化、懂技术、会经营的新型农民。

(7)依靠科技延长产业链,打造都市区域农业品牌。依靠科技延长产业链,开发更多的产品,增加产品的附加值。在城郊的一些地方依托资源优势,充分发挥辖区内的特色,打造区域农业品牌。全面推进无公害农产品的认证工作,并在此基础上加大绿色食品和有机食品的发展力度。台湾“农委会”为鼓励休闲农场提升服务品质,提供人们正确选择优质的休闲农场,特委托台湾休闲农业学会按照“2005年度台湾休闲农业服务品质提升计划——休闲农场评鉴、认证与辅导计划”,进行优良休闲农场之评选及甄选工作,并编印优良休闲农场服务宣传手册,加强对园区建设的规划和检查评证。农委会与休闲农业学会合作推动了园区和农业旅游景点的检查评证,并颁发认证标志。

(三)存在的问题。

台湾的都市农业依靠都市的强大经济实力和高新技术产业的支撑以及消费市场,既充满了发展机遇,也面临着不少问题:1、由于台湾的休闲、观光农业发展很快,存在一些隐患:一是无法构成全年经营,观光游客中八成集中在周末或周日;二是过于偏向观光,使设施过于人工化,活动过于商业化。休闲农场似乎成为无所不包的游乐场地,成为都市休闲生活的再延伸,而往往缺少了“乡土性”。台湾目前的休闲农场发展蓬勃,多数为中小型休闲游乐区,除有少数符合当地生态园区(例如观光鳟鱼场、蝴蝶生态园区)之外,一些经营者过于偏向观光游乐开发,把市民的农园搞得雷同于人工游乐园,在一定程度上背离了发展都市农业的初衷,多数皆为都市娱乐生活的再延伸,也没有真正结合农业用意,无法满足人们对自然田野生活的向往、对自然保育认知的教育需求。2、休闲农场同构型高,台湾休闲农场从南到北全部休闲农场的属性过度雷同,导致目前休闲农场发展的混乱,业者在法规并未明确规范之下,各自摸索发展、土法炼钢,偶而相互观摩,时间长久下来就造成同构型过高现象。3、缺乏科学规划和合理布局,从台湾休闲农场呈现的上述隐患看,园区特色不突出,缺乏吸引力,不充分发展区位、资源和市场条件、盲目兴建,使一些观光农业园出现大同小异,造成经营效果不好,这也是当局的规划管理功能未适时彰显而造成的结果。4、都市农业特别是市民农园的管理法规还不健全,盈余分配、权力义务分担等问题尚未理顺。另外,目前台湾设施农业及有机农业的生产尚不多,未来应有更大的发展空间。此外,台湾都市农业发展也面临着劳动力剧减的困境,这是因为农业劳动收入低、劳动强度大、社会地位还不如二、三产业,影响青年人务农积极性。这是个老问题,但只有靠社会等各方面的重视,并采取一些行之有效的措施,以提高现代农业的社会地位和减轻劳动强度及提高生产效益,才能从根本上保证都市农业的劳动力,使都市农业成为可持续发展的农业。5、农会虽然发挥了重要的作用,但农会的监督不完善,造成农会出现了一些腐败现象。

二、借鉴与启示

1、转变观念,开拓思路,加快都市农业发展。

转变观念,树立新理念,开拓思路。一是改变农业单一生产功能的局面,迅速拓展农业的多功能性。城市不应该是一个“无农”或“有农无业”的都市。越来越大的都市,需要绿、新鲜空气等的优良生活环境,生态功能为城市提供绿色生态屏障。二是通过完善科技、认证、物流、会展、信息等服务平台,构架起大中城市服务全国农业的桥梁。三是就业功能,使农产品供应链连接起各行各业,这不仅可为未来的都市农业开拓新的发展空间,也将为农村劳动力提供新的就业机会。因此,规划未来都市形态,都市农业是一个不可少的重要内容。从大陆的现实来看,平衡农业和城市用地关系、保护城市发展环境、缩小城乡差距、加快农业市场化进程、提供农村剩余劳动力区域间和产业间转移应该是都市农业实施的主要议题。同时必须加强宣传工作,通过媒体宣傳都市农业重要性和必要性,以引起对都市农业的更广泛的关注,充分发挥都市农业和农地对环境的贡献价值。

2、发展以企业和合作组织为主的多样化组织形式,促进都市农业物流发展,开拓农产品市场。

企业和合作组织均是整合地方资源的一种有效组织形式。企业和协会合作组织有利于解决目前大陆农民对市场信息失灵的问题。随着都市农业与城市经济系统的不断融合,农业产品生产和服务业需要专门化和专业化。台湾在这一方面取得了经验。台湾的都市农业已走上现代化和专业化,这不仅表现为采用先进的技术增加农产品产值,更深层的意义是都市农业发展已走向了产业化的道路,快速有效地把都市农业融入到城市经济体系之中去。所以,大陆发展现代都市农业,需要积极培育和发展以农产品销售、农业生产资料采购和农业科技服务为主的各类专业协会和农民专业经济合作组织,需要建立现代企业制度,规范和完善农业生产和服务体系。此外,台湾相当重视农业物流的发展,提高农民进入产业链的机会。而农业物流可以说是大陆农业走向市场最为欠缺的一环。今后应借助城市发展起来的快速交通体系,依托已有的城市发展水平,也可以通过农业协会,提高运输效率,降低管理和运营成本,大大缩短产品的运输时间,延伸农产品、特别是保鲜品的可达性和科技性。在配合其它技术手段,如冷冻技术等,农产品的市场范围有可能服务整个区域或更大的地区。完善物流体系的建立,为农产品开拓市场。实现生产、流通、消费一体化,构筑起符合都市农业特点的多层次市场、流通体系。

3、都市农业发展需要倡导与扶持。

至今,大陆尚无一个权威的主管部门来统管都市农业发展的相关工作。规范和扶持力度不够,地方政府也不大重视制定都市农业发展规划,更缺乏具体的法规政策。今后,城市规划的制定与推行过程中要重视都市农业的作用,充分发挥政策资源引导、扶持与规范的作用。

(1)在政策上,都市农业作为一种与城市发展密切相关的现象,在政策上必须要与城市协调发展,指导政策要符合城市的总体规划。要将农产品生产体系、农产品及其加工制成品的市场销售体系、农产品质量管理体系、政策支持体系、生产组织体系、生态保护体系及其安全体系,作为都市农业政策投入的方向。

(2)在服务与管理上,都市农业是需要有计划地加以保护的农业,对都市农业要服务和管理到位。提高都市农业效益,加强基础设施的建设与发展。要在经营体制上不断创新,发展规模化经营和工厂化经营,从市场经济的竞争环境和经济政策看,如对都市农业弃之不管,都市农业则随时有可能从都市中消失。所以,为了保证都市农业可持续地发展,就需对都市农业采取有计划的保护,才能避免都市农业成为过渡性的、夕阳农业的厄运,创造新的都市农业形态,使都市农业成为充满魅力的产业。如果没有政府的有效管理和服务,都市农业发展就会因难重重、步履维艰。

(3)金融支持。都市农业是一种集中高投入、综合高产出、资本有机构成较高的产的产业,投资大,周期长,单纯依靠农民很难完成资本积累的过程,仅仅依靠市场的力量是不够的。目前,资金投入不足,资金来源单一,资金的使用缺乏规划等。这就需要相关部门必须对都市农业的发展给予有力的金融支持。在资金上,制定振兴都市农业的举措(如低息融资、资助),加大对农业基础设施建设、农业科研教育和技术推广、质量标准和市场信息等服务体系建设的支持力度。

(4)法律支持,都市农业的法制法规建设还是处于真空状态。相关部门应尽快制定和完善与都市农业发展相联系的法律法规,使其在发展过程中遇到的各种问题能通过法律途径解决。

4、根据因地、因时制宜的原则,准确定位。

大陆地域辽阔、地区背景迥异,农业生产就具有强烈的地域性和季节性。而且,经济发展水平的不同,决定了大城市之间在选择发展都市农业的方式和重点上理应有所不同。应根据各地的资源,区位和市场条件,因地制宜发展都市农业。应加强综合研究,制定都市农业发展规划,采取不同发展模式。如对于城市化水平高、经济发展快速的地区可以发展如观光农业、生态农业、休闲农业等。对于一般地区则需要以生物农业、创汇农业、设施农业、精品农业为主,提升都市农业的经济功能,使都市农业与城市经济体系融为一体,同时,带动农村经济发展。从台湾都市农业的多种经营模式看,应转换经营模式,一是要改善种植业的内容和结构。二是整合各区域间农业发展战略。针对各地区发展不同农业产业的资源禀赋情况,突出优势,逐步形成和发展具有当地特色的农业主导产业。

5、切实加强农业科研和教育。

从台湾的经验看,台湾十分重视对农业科研和教育的投入,尤其关注农产品的品质、食物的安全性生产,制定了新的农业科技开发目标,旨在推进提高作物品质与省力、稳定的种植技术以及生物技术的开发研究。目前,总体上说,大陆都市农业生产的科学技术水平还比较低,当前我们应淘汰落后的传统技术,引进实用的高新技术,大力调整产业结构,引导都市农业向高科技型经济过渡。应该重点加强农业教育,其主要方式有:一是开展职业培训,人力资源发展是农业发展的基本策略,教育训练则是促进人力资源发展的有效方式。加快对都市农业生产者知识性、技能性培训的力度,培养骨干农民和一批农业企业家,资助农民学习农业技术和管理方法,提高農业劳动力的文化、科技和经营素质;二是开展全民教育。充实学校教育与社会教育中有关农业的内容,为城市居民提供更多的体验农业的机会,使其加深对农业的理解与关心。

综上所述,都市农业满足了城市对环境、资源和精神生活的需要;都市农业为城市和乡村空间合理配置,多功能、多尺度利用农业、农村资源,加强城市和乡村交流、加速城乡一体化发展进行了有益的尝试。多年来,台湾的都市农业已有了长足的发展,尤其是在休闲农业的规划、融资、经营与管理诸方面积累了相当成熟的经验。为大陆都市农业的发展提供了良好的借鉴与启示。两岸应加强都市农业的交流与合作。同时,我们建设都市农业应充分注意台湾走过的弯路,在制定都市发展规划时明确都市农业、绿地的重要位置,纳入城市发展的总体规划,使都市和农业共生存、同繁荣。不断改善城市的生态环境,为城市居民提供良好的的观光、旅游和休闲场所,使城市居民能重新体验到与大自然和谐相处的乐趣,实现城市的可持续发展、推动现代农业的发展与带动新农村的建设。

(作者单位:福建社会科学院现代台湾研究所)

注释:

吕明伟、郭焕成:《台湾农业旅游与休闲产业的发展经验》,《海峡科技与产业》,2006年第6期。

肖 莎、何智美:《“都市农业”在台湾》,《海峡科技与产业》,2004年第5期,第23-24页。