戚区经济与社会发展的调研

金明德

(民盟常州市委，江苏 常州 213022)

一、戚区的历史沿革、比较优势和缺陷

戚墅堰区(下称戚区)是常州2市(县)5区中的一个县区级行政区域，地处常州“东大门”。长期以来，由于区域内特殊的体制矛盾、交通地理和工业布局特点，以及受历次全市发展战略调整的影响，戚区的经济与社会发展步伐相对缓慢，城乡建设面貌落后，与常州市向更高层次的小康迈进的大背景不相协调，与其所处地理位置也不相称。因此，在全市大力推进“五大建设”，全面建设现代化的今天，切实加快戚区经济与社会发展，已经成为常州整体发展战略中的重大课题。

(一)戚区的历史沿革

戚墅堰早称戚墅港。早在6 000多年前，戚墅堰地区就有人类定居，圩墩是常州地区迄今为止发现的最早的母系氏族公社遗址。清代时置武进、阳湖两县，戚墅堰隶属阳湖县；辛亥革命后随两县归并武进，1929年建镇；民国三十六年(1947年)起设区，时辖戚墅堰、横林、洛阳、芙蓉、焦山等14个乡镇；解放前后曾两次管辖14个乡镇，为当时的大区。1953年划归常州市，辖5个居民委员会；1960年改为戚墅堰人民公社，次年复名戚墅堰区，辖戚墅堰、先行两街道；1987年常州市区划调整，实行区管乡体制，戚区增辖丁堰、潞城两乡；2006年，戚墅堰、先行两街道合并为戚墅堰街道办事处，原两乡镇改为街道，戚区始辖戚墅堰、丁堰、潞城(戚墅堰经济开发区)3个街道办事处，有8个居委会、9个村委会。现土地总面积31.58平方公里，户籍人口8.47万人，其中3个部属国有大企业职工及其家属约5万人，占总人口的近60%。系当今常州和江苏省的最小城区。

(二)戚区的比较优势

1.地处常州“东大门”。戚区是常州接受上海、苏州、无锡等“长三角”发达地区辐射最近的区域。

2.交通发达便捷。京杭大运河、沪宁铁路、沪宁高速公路横贯境内，沪宁和沿江两条高速均有区内出入口，铁路戚墅堰站、运河戚墅堰港货运便利。

3.国有企业强大。区内部、省、市直属企业较多，以戚机厂、戚电厂、戚研所为代表的三大国有企业和机构代表了常州的机械制造、电力生产和科研水平。

4.制造业有特点。机车车辆、微电机、电器制造、电线电缆等行业形成一定规模，制造加工设备门类较齐全。

5.民营企业有基础。民营企业起步较早，引进人才较多，机械加工能力基础较好，企业管理水平不断提高。

6.技术管理人才实力较强。部、省属国有企业和科研机构技术和管理人才队伍强大，企业管理基础扎实。

7.有悠久的历史和光荣的革命传统。圩墩的先民是常州人的“老祖宗”，圩墩文化便是常州文明史的起源。戚机厂曾是工人革命运动和社会主义建设人才的摇篮，在抗日战争、解放战争时期和建国以来培养了大批革命干部和优秀工人阶级人才。

(三)戚区的比较缺陷

1.区域面积太小，仅占全市面积的0.72%。

2.人口太少，仅占全市人口的2.4%，如果不算部属企业人口，则仅占0.98%，与土地面积比重接近。

3.运河、铁路、公路等交通设施皆呈东西走向，将区域分割成多个条状，给总体规划布局带来困难。

如此小的区域面积和如此少的人口，不要说与武进、金坛、溧阳相比，甚至不及城区的一个大的街道。所以，尽管戚区有较多的比较优势，但仅这三项缺陷，就给戚区发展带来了难以逾越的“天然屏障”。

二、戚区发展中的现实矛盾和困难

近年来，戚区人民在市、区两级党委和政府领导下，本着“小区做强”的坚定信念，在区域经济和社会发展上下了大功夫，提出了“比人均、比增幅、比环境”的口号，扬长避短，营造了科学发展的强大氛围和环境。但是在发展中仍然难以摆脱许多矛盾和困难。除了上述三项“天然缺陷”外，这些矛盾和困难大体表现在如下几个方面：

1.区域定位问题亟待解决。多年来常州市历次全市发展战略的制定和调整，始终未能解决戚区的定位问题。特别是一度时期的“控制东西，发展南北”的战略方针，严重影响了戚区的发展。在常州新一轮城市规划中提出“一体两翼”发展构想，把戚区作为“远期”的“东翼”，未能确定戚区为中心城区的发展地位。

2.区域规划多头制订，各唱其调。近几年根据上级要求，戚区也制定了2004～2020年的分区规划，诸如国民经济和社会发展规划、城市建设规划和土地利用整体规划等等。但据反映，“三个规划三张皮”，缺乏有机统一：国民经济与社会发展规划没有法律刚性，可执行也可不执行；城市建设规划一直未获批准；土地利用规划矛盾突出，戚区可供开发的土地太少，而属于基本农田保护的土地又不能置换调整，所以开发和发展的空间捉襟见肘。

3.统计口径的矛盾影响戚区形象。长期以来在戚区的中央企业产生的生产总值不列入戚区经济总量统计，但中央企业的人口却全部统计在戚区。这样就造成了戚区人均GDP远远低于全市人均指标。据了解，类似情况其他区域虽有，但影响最大的是戚区。

4.体制矛盾突出，制约了戚区发展。戚区内因辖地和权属不统一，条块不协调，利益主体不一致，很多城市资源区政府不具管辖权，但需提供公共服务。如部属国有企业发展决策权和土地所有权等皆属企业所有，地方政府无权干预，而职工和家属居住戚区，则须属地管理。这就意味着区政府只有为企业职工服务的责任和义务，而无法将企业纳入整体发展战略。此外，戚区周边乡镇皆属武进区，戚区基础设施建设必然要与多个区外乡镇发生关系，但因各自利益关系不一必然增加难度，等等。这些体制矛盾由来已久，严重制约了戚区发展。

5.区小班子全，造成行政成本高。既为一区，管理班子必须齐全，“麻雀虽小，五脏俱全”。由于经济总量和财政收入绝对量小，但各项管理职能一样不能少，所以造成行政成本相对过高，负担较重。

6.开发区政策不一致也抑制了戚区发展速度。戚区开发区为省级开发区，1993年就批准成立，本应享受同等政策待遇，但因优惠政策被上收，致使长期不能发展，直到2003年才正式启动，整整晚了10年。

7.运河航道改道把戚区“甩出”，又失去一次发展机遇。大运河新航道和312国道南移工程，在戚区西面横塔村汇入老运河，无疑将整个戚区“甩出”，致使区内运河仍然必须承担主航道职能，这就意味着戚区段老运河保护开发又失去机遇和空间，也影响整个常州古运河的保护开发。

8.历史原因造成经济结构性矛盾较大。主要表现为三次产业结构不合理，工业比例占70%强，第三产业仅占25%，低于全市平均水平10.1个百分点；工业规模小，扩张能力弱；产业关联度低，产业链不长；城市化水平低，居民消费水平不高和购买力不强等等，多方面制约了经济全面协调发展和人民生活的提高。

9.财力和土地紧张形成全区发展瓶颈。一是财力有限，二是土地绝对量小，三是可开发土地极少。即使区政府有很强的发展冲动和愿望，也往往受到财力和空间的制约，许多发展设想和蓝图成为“无米之炊”。

10.基础设施和社会事业薄弱，文化旅游资源稀缺。由于经济力量弱小，各项社会事业和基础设施建设长期“欠账”，道路网络、公共交通、供水排污管网、水利设施、燃气、通讯等系统离城市化标准差距较大；教育、医疗、文化、旅游机构和设施等投入有限，势必造成这些事业的发展速度缓慢。

11.城市化水平低，城乡建设落后。主要体现在城乡二元结构明显、城市空间布局散乱、人口密集度不高等等。不久前王伟成市长到戚区检查城市长效管理时感叹道：“没想到还有这么落后的城区，连苏北的某些城区都不如！”

12.社会矛盾和不稳定因素不可忽视。由于近年来戚区处于发展启动期又“远离”中心城区，近似城乡接合部，因此由征地拆迁、环境污染、道路扩建、企业改制等改革和发展引发的各种矛盾相对集中，社会治安状况也不乐观。当地人认为戚区正处在社会矛盾的释放期。

三、加快戚区经济与社会发展的建议

针对上述现状和困难，笔者认为，戚区作为常州市的“东大门”，有地理交通、工业基础、历史文化和接受长三角辐射最近的区位优势，却长期以来发展缓慢，这在城市化进程如此高速的长三角发达地区，似乎有点不可思议。为了解决这个全市发展的东部“短腿”问题，建议采取以下措施：

1.及早解决戚区在全市发展中的定位问题，确立其中心城区的重要地位。在“200平方公里的特大城市”规划中，毫无疑问应包括戚区在内，那么戚区就必然应当是中心城区。所以建议调整全市发展战略，修正其在新一轮城市总体发展规划中“翼”地位而给予其主城区的主体地位。

2.统一各类规划的制订并严格执行。目前各类规划的多头制订、“多张皮”、有“规”乱“划”现象应当制止。在确立戚区应有的发展定位前提下，应当制订科学的统一发展规划。规划的制订切忌有法不依，也反对教条主义。各分类规划要切合区域实际情况并与兄弟区域科学协调，以防止区域发展之间的不平衡。比如戚区土地利用规划就要考虑戚区本来就土地紧张，其中农田保护部分是否可考虑同其他区、市(县)调整置换。等等。

3.解决体制矛盾，冲破隶属关系桎梏共谋发展。地方上有中央企业，客观上存在着隶属关系的体制矛盾，但在市场经济条件下未必不是好事，完全可以互相协调，发挥各自优势联合起来共谋发展。地方要一如既往支持中央企业；中央企业要放下“级别架子”，多方面与地方合作。建议市政府建立一个与全市中央企业的协调机制和联络制度，处理重大问题时市里出面牵头协调，帮助区、企协调体制矛盾，共谋发展。

4.及早统一统计口径和各项政策，调动区域发展积极性。不合理的统计口径和同区同级不同政策，容易挫伤地方或下属的积极性。建议市政府当好“婆婆”，区域不论大小，地位和政策一律平等。按人口计算的，经济总量也要计算；过去未给的政策可以补足；先发展的要鼓励，后发展的更要促进。

5.行政管理既要“精兵简政”，又要适当给予财政补贴。区域大小与行政管理职能并不成正比，虽然人口少可以降低一点管理成本，但是各项建设与管理职能一样都不少。尤其是各项基础设施建设和城市现代化建设和管理，看起来是区内任务，其实也是全市建设和管理的有机组成部分。对于戚区这样经济总量和财政收入捉襟见肘的特殊小区，除了区内要进一步实行“精兵简政”以外，建议政府每年要给予适当的财政补贴和重大项目的单项补贴，以帮助办好为民实事和涉及全市的大事。

6.全市重大城市建设和改造项目要延伸至戚区。比如大运河的改道，目前只到横塔村，建议在条件成熟时，将横塔以东的戚区城区段作为改道的“二期工程”，随之而来的《老运河关河地带概念性城市设计》及其《控制性详规》关于古运河保护开发项目的实施，目前的“设计”和“规划”也只到政成桥，以后也应当扩展到整个戚区范围(得到市委和市政府充分肯定的我市各民主党派联合调研的同主题市级重点课题，一向是把戚区发展考虑在内的)。还有类似的各项市政建设，如道路、管网、水利、燃气、供电供水、污水处理等一系列关系国计民生的基础设施建设，建议市政府都要将戚区放在整个中心城区来谋划。说到底还是个规划地位问题，这个问题一解决，其他问题便迎刃而解。

7.加大社会事业的投入，加快戚区城乡现代化建设步伐。目前戚区的各项社会事业和城乡建设比其他城区落后的面貌，不能再继续下去了，单靠戚区自身力量要在短期内改变也是十分困难的。建议市政府发动全市各市(县)、区开展大力支援活动。这种支援体现在：一要打破区域和利益界限，重大建设各方协调共促；二要在人力、物力和财力上伸出援助之手，甚至富裕区域可以借用国际经济中的“拿土地(资源)换市场”策略等等；三是各“发达”区域社会事业资源要支援戚区。社会事业的发展是城乡现代化建设的重要体现。总之，只要能帮助戚区快速发展，各项有利措施都可以采用。

8.大力调整三次产业比重，加快发展戚区现代服务业。现代服务业的发达，是城市现代化的重要标志。建议市政府在今后一段时间里，像设立“万都义乌小商品城”那样，将大规模的服务业项目继续向戚区倾斜引进。还要充分挖掘戚区的历史文化资源和自然生态资源，将其转化为旅游资源并进行开发。比如圩墩遗址的重要意义已无需饶舌，完全可以在高起点规划、策划基础上，建成具有常州人文特色的历史文化旅游景区；东径120°穿区而过也是早已打出的“常州十大名片”之一，应当加快开发文化景区，以促进戚区的旅游业发展，等等。总之，要尽快使戚区的三次产业比重跟上全市的平均比重，解决经济结构性矛盾。

9.加快戚墅堰开发区建设步伐，早日实现小区做强目标。戚区开发区作为省级开发区，尽管已经失去了10年大好时机，但在调研中我们看到，近两年以东方大道为轴心的开发区发展变化惊人，规划实施速度很快。但是其规模、布局和速度与钟楼开发区相比差距仍然很大。勿庸置疑，戚区开发区的成败决定了戚区发展的成败。因此建议市政府加大扶持力度，促进戚区早日实现小区做强目标。

10.在经济与社会发展基础上营造稳定的社会秩序。社会稳定涉及因素很多，戚区人列举了多种因素。但是这些因素产生的总根源无非是经济与社会发展程度，当然还有区域所在的地理位置、地域环境和体制矛盾等特殊情况和原因。特殊的情况需要特殊的政策和措施，有的区内无法解决的问题需要市里帮助解决。这样市、区两级协力同步，全面提高老百姓生活质量、稳定程度和水平，使戚区早日融入中心城区，提高广大群众的拥护和支持度，社会秩序一定会稳定得多。

综上所述，戚区作为常州“东大门”，彻底改变原有面貌，以崭新的中心城区现代化形象，尽快与兄弟市(县)、区同步发展，已成为全市发展中的重大课题。建议市政府成立专题研究机构，全面规划和采取“特区特办”的系列政策措施(必要时下决心调整区域面积)，早日加快戚区的新一轮发展速度，实现全市的平衡发展。