强化政府管理者角色 促进非营利组织健康发展

黄　颖

摘 要：综合国内外的实践和研究，非营利组织在社会中的公益作用日益突出。在中国改革开放不断深入的大背景下，如何推动非营利组织健康发展，充分发挥非营利组织在落实科学发展观、构建和谐社会中的独特作用。根据中国政府和非营利组织的实际特点，从立法建设、制度监管、资金筹措和鼓励民众参与等四个方面进行了探讨，对政府如何重塑管理者的角色推动非营利组织发展提出设想，为非营利组织的健康发展提供建设性论证。

关键词：政府；角色；非营利组织；发展

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2009）07-0189-02

随着中国公民社会程度的提高，尽管非营利组织在社会发展中显露的作用日益突出，但是由于生存和发展受到来自体制内外的多重制约，非营利组织并没有获得与其社会作用相对称的独立法人地位。

一、加强立法建设，保障非营利组织健康发展

政府应借鉴西方发达国家的管理经验，吸收中国非营利组织的理论研究成果，对非营利组织的范围、类型明确界定规范，把社会团体、民办非企业单位以及上述未登记或转登记团体在内的各种非营利组织统一纳入非营利组织。第一，重申《宪法》所赋予公民结社的权利，通过登记注册赋予非营利组织以独立法人或其他独立合法地位；第二，确立非营利组织与政府、市场的明确关系，明确界定政府的管辖范围，规定非营利组织的权利义务和法律责任；第三，对合法的非营利组织提供财政上的支持及税收上的优惠政策。

二、构建监管机制，提高非营利组织公益形象

1.建立财务独立核算制度，提高非营利组织公信度。当前，中国非营利组织的公信度面临三大问题：一是非营利组织与其依附的政府机构大多实行“一个实体，两个牌子”，双轨运行。虽然在财务上分设两个账号，但是并没有实行真正的财务独立核算，没有自主权，也就不可避免地沿用领导负责制。二是随着公民社会程度的提高，中国民众向非营利组织捐赠的积极性也在不断提高，但对所捐赠财物是否能用于非营利组织发展的担心普遍存在；三是由于财务没有建立独立核算制度，政府不能采取更有效的方式去监督非营利组织运作中的财政收支，以致关于非营利组织贪污挪用捐赠资金的丑闻时有发生，严重影响了非营利组织在社会中的公信度。基于上述问题，建立独立的财务制度提高非营利组织的公信度势在必行。

2.建立对非营利组织问责制，加强政府对非营利组织的日常监管。对非营利组织的监管，不仅需要非营利组织依靠内部制度自律和媒体、公众等社会力量的参与，还应包括政府对非营利组织的问责。政府作为整个社会的管理者，监督社会团体的正常运作发挥其存在作用是其职能所在，但是由于严格来说非营利组织在中国还是一个新生事物，政府对非营利组织的监管在制度层面几乎空白，对非营利组织的问责方式仅限于年检。但由于相关法规对非营利组织年检的操作性没有立法规定，使其在执行中流于形式。而且对于违反年检制度的非营利组织应承担的法律责任和处罚也未作明确规定。

3.组建权威评估机构，强化对非营利组织的资质认定。聘请国内外知名专家学者担任顾问或理事，在参考国外已有理论和经验的基础上，开发形成具有中国特色的非营利组织评估指标体系，并完善与其相对应的法律和法规，使非营利组织评估机构在政府的支持和配合下开展对中国非营利组织的评估事业。随着评估机制的逐步完善，要逐步把对非营利组织的监管从政府职能的一部分转变为社会化机制，培育发展一些有条件、有能力承担部分监管职能的非营利组织，使他们在政府监督和指导下逐步承担起一部分对其他非营利组织进行监管的职能，从而逐步形成“非营利组织管理非营利组织”的模式，最终推动双重管理体制改革任务的完成。因此，政府建立监管机制的目的就是对非营利组织在选择项目、选择对象、采取运作方式及资金等方面进行有效监管，提高非营利组织在民众心目中的公益形象。在建立监管机制过程中应注意以下几个原则：一是适用性原则。各个非营利组织在组织目标、基本活动、部门设立以及组织环境等方面都有差异，政府建立的监管机制要适应不同的非营利组织并让其发挥作用。二是合理授权原则。根据非营利组织的业务范围可科学、合理地授权非营利组织，保证非营利组织正常业务的开展不受政府部门的非法牵制。三是相互牵制原则。政府在各类非营利组织中采用相互牵制原则，有助于确保各类非营利组织的资金得到合理地利用，确保非营利组织的各项活动与政府的目标一致。

三、多措并举，实现非营利组织资金来源的多样化与制度化

1.拓宽捐赠资金来源渠道，重视对捐赠者的利益补偿。在市场经济下，一方面，政府可以引导非营利组织在筹款的策略上采取顾客导向。非营利组织既不能固守自己的想法，守株待兔地等待民众的主动捐赠，也不能无规则地寻找资金扶持，而应该主动分析非营利组织在市场中的位置，关注那些接受非营利组织组织宗旨的人们，设计使潜在捐赠人满意的活动计划，甚至和潜在捐赠人一起合作设计活动项目，同时通过筹款活动培养新的潜在捐赠人。另一方面，政府还可以鼓励并指导非营利组织与企业合作，拓宽捐赠渠道。非营利组织通过企业获得财力或物力的捐赠，非营利组织增加了财政收入；企业则通过参与非营利组织的活动实现更多销售，同时又塑造更好的公众形象，提高知名度。例如：农夫山泉与希望工程的合作，我们经常听到一句两者合作的结晶：从现在起，每喝一瓶农夫山泉，你就为希望工程捐出了一分钱。据统计，农夫山泉股份有限公司从每一瓶销售的产品中提取一分钱支持中国贫困地区学校的基础教育发展，至2005年底累计捐赠1 500多万元人民币。实现了非营利组织和捐赠企业的双赢。

2.建立政府对社会公共服务的招投标制度。建立招投标制度既通过竞争保证了公共服务的质量，又间接增加了政府对非营利组织的财政投入，使中国的非营利组织能在政府的扶持下健康地成长。这种制度确定政府不直接参与经营社会服务项目，而是引入竞争机制，让政府与非营利组织之间形成买卖关系。政府不需要指定某类服务必须由非营利组织参与才能投标，营利机构也可以参与竞争。买方只有政府一家，而卖方可以是非营利组织，也可以是营利机构。这不仅使提供的社会公共服务能够保证质量，而且有利于政府减少行政成本，提高行政效率，也有利于中国“小政府、大社会”的形成。根据香港非营利组织所提供的资料显示，非营利组织开展社会服务的单位成本只相当于行政成本的三分之二；同时，直接面向民众，实施手续、程序简便、易于工作落实。

四、鼓励民众和企业为非营利组织提供志愿服务，增强非营利组织活力

1.积极构建社会支撑网络。在欧美一些发达国家，志愿服务已经形成了比较完善的社会支撑网络。除了政府支持之外，还有宗教机构、企业、社区机构、民间机构以及媒体的支持，许多社会团体成为志愿服务的主要积极支持者和推动者。相比之下，中国的志愿服务历史较短，而中国其他类型的民间团体又不发达，它们无法为志愿服务提供有力的支持。鉴于此种情况，首先，建议政府制定有关志愿服务的相关法律法规，使志愿者在行使志愿行为时有法可依，给予志愿者在法律上支持。例如，成立于2002年11月的南京反扒志愿大队。法律专家认为，目前民间反扒组织的地位不明确，他们其实是在违法地行使公安机关的执法权力。同时，南京市法律援助中心和南京市公交治安分局持有类似观点，认为南京志愿反扒组织只是对警力相对紧张时一种补充，应尽早予以取缔。由此可以看出，当志愿者行使志愿行为时并没有相关法律及规定给予志愿者合法的地位与支持，致使反扒志愿者在反扒过程中，受到扒手甚至群众的质疑。还有2006年11月以海口市公安局为主导成立的“反扒志愿队”也属于这种情况。其次，鼓励民众承担责任。在参与志愿活动的过程中，志愿者将志愿精神播种于他所参与组织的项目中，通过志愿服务又使自己感觉到对这个项目的责任、义务。正所谓有付出也有收获。所以，政府可以利用志愿精神鼓励民众承担社会责任、普及志愿服务意识。例如，2008年北京奥运会志愿者负责任的优质服务深受全世界人民的好评。另外，政府鼓励企业加入志愿服务、对支持志愿服务的企业享受免税的优惠政策并简化免税程序。

2.建立吸收专业管理人员的制度。国外志愿服务的专业化程度非常高，在服务项目开发、服务人员培训、服务监督与评价等方面拥有一套相对完善的系统，并且能够针对特殊的团体提供专业的服务。中国政府可以借鉴国外优秀的志愿服务经验，采取各种措施鼓励专业管理人员有针对性地与非营利组织建立合作关系。在改善和扩大志愿人员队伍、开发服务领域、建立志愿服务目标、培训志愿者及分配志愿者责任等方面发挥各自独特的作用，更有效地吸收专业管理人员，解决中国非营利组织发展中存在的人力资源开发能力较差的现状。

3.建立未来的志愿队伍。中国绝大部分志愿者在农村扶贫开发、城市社区建设、环境保护、社会公益等领域发挥着重要的作用，而这些志愿者绝大部分都是成人。然而随着年龄的增长，会给中国非营利组织中的志愿者新老更替带来困难。因此，政府可以建立以教育管理机构为主导，以学校为依托的“未成年人志愿服务”。在培养未成年人的志愿服务精神的过程中，尤其是12～18岁的中学生向成年公民成长的这个关键时期，把成千上万名的中学生动员起来，把对青少年进行志愿服务教育和引导青少年履行公民义务统一起来，号召青少年开展每年不少于48小时的志愿服务。

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[责任编辑王晓燕]