从WTO中国汽车零部件案看GATT1994第20条(d)项的解释和应用

摘要：GATT1094第20条规定了总协定的一般例外。在从WTO中国汽车零部件进口措施案的争端解决中，中国援引了GATT1994第20条(d)项来说明其措施的正当性。但是，专家组没有支持中国的观点。本文探讨了专家组在本案中对于该援引的解释，得出援引该项例外必须符合四个前提；并查找了中国援引失败的原因，提出了解决问题的对策。

关键词：从WTO中国汽车零部件案看GATT1994第20条(d)项的解释和应用上官鹏；汽车零部件案；20条(d)项；解释；应用

WTO中国汽车零部件案是WTO争端解决机构首次裁决中国违反世贸组织义务的案件。在该案的争端解决中，中国辩解的焦点是其认为该措施是符合GATT1994第2条的边境措施，如果专家组认为中国采取的措施违反GATT1994第2条或第3条的话，那么，任何在中国所采取的措施与其GATT义务之间产生的不相符合属于GATT1994第20条(d)项的一般例外。因此，在该案的争端解决中，专家组花了不少笔墨来分析和解释争议措施是否属于GATT1994第20条(d)项规定的一般例外。

一、争端当事方关于适用本条款的法律争议

中国在其提交的第一次书面提呈中认为，如果专家组认为中国采取的措施违反了GATT的规定，那么，中国的措施就属于GATTl994第20条(d)项规定的一般例外，是为了执行中国的关税法律所必需采取的措施。

加拿大最先对中国提出的这个观点表示了异议。加拿大认为，按照上诉机构在多米尼加烟草案中的观点，一项措施若属于GATT1994第20条规定的一般例外，必须符合两个条件。首先是该措施的实施是为了“确保执行”本身与GATTl994条款不相抵触的法律或法规，并且该措施的实施是为了“确保执行”本身与GATTl994条款不相抵触的法律或法规所必需采取的措施，即不会存在一个更加合理和可行的替代措施。其次，该措施的实施必须符合GATT1994第20条之中的前提(chapeau)。加拿大认为，争议措施并不是为了确保执行或必需采取的，不属于GATT199a第20条(d)项规定的一般例外。

对于申诉方的反驳，中国认为，就第一项来说，不能否认的是，征收关税对于WTO成员，尤其是发展中国家成员来说是重要的利益；至于第二项，中国认为，该措施并没有对进口汽车零部件和整车产生实质性影响，只是在经过检测具有整车特征的情况下，对于一组汽车零部件征收整车关税。因此，该措施属于GATTI 994第20条(d)项规定的一般例外。

二、专家组的裁决

专家组认为，如果一项违反GATT1994的措施属于GATT1994第20条规定的一般例外的话，其必须符合两个条件：一是该措施必须属于一个或多个第20条规定的例外；二是该措施必须满足第20条前提的要求。在经过深入分析和举例论证之后，专家组认为：“按照先例，我们认为中国没有能够阐明该措施符合GATT1994第20条(d)项的规定。因此，专家组就没有必要去分析该措施是否满足第20条前提的要求了”。可以看出，专家组最终没有支持中国的观点。

三、本案关于GATTl 994第20条(d)项的解释和应用

1应用GATTl994第20条(d)项的举证责任问题

专家组和上诉机构在确立举证责任的分配中，采用规则冲突分析方法，把例外分成两组：例外规定和排除适用其它规定的规定，并得出结论说，这两组例外规定之间存在区别：第一组中的例外规定与其相对应的规定之间存在冲突，而第二组中排除规定与其相对应的规定之间不存在冲突。专家组和上诉机构认为，第一组中的例外规定应当由应诉方承担举证责任。

就本案而言，至少从表面上看，专家组认为GATT1994第20条(d)项规定的一般例外属于上述第一组中的例外规定，应当由应诉方即中国承担举证责任。笔者认为。专家组和上诉机构上述关于例外条款举证责任的分类并没有实质意义。因为WTO协定的起草者为了解决规定之间的冲突问题，已经明示地使用了许多诸如“本协定的任何规定不得解释为阻止”等词语做了规定。专家组在本案中对GATTl994第20条(d)项规定的一般例外举证责任的分配实际上是采用了“谁主张谁举证”的原则。因此，可以说，在WTO争端解决中，关于应用GATTl994第20条(d)项时的举证责任，按照“谁主张谁举证”的原则，一般是由试图利用该例外来证明有关措施具有正当性的应诉方来承担的。

2应诉方应当证明其采取的措施属于GATTl994第20条(d)项规定的例外

在本案中，专家组采用了上诉机构在韩国牛肉进口措施案中澄清的“两步走”的分析方法，即一项措施如果属于GATT1994第20条(d)项规定的例外应当具备两个因素：一是该措施的实施是为了确保执行本身与GATT1994条款不相抵触的法律或法规。二是该措施是为了确保执行“必需”采取的措施。

首先，对于争议措施确保执行的法律或法规，专家组进行了深入分析。专家组认为，按照上诉机构在墨西哥软饮料案中确立的标准，此处的“法律或法规”指的是构成WTO成员方国内法律体系一部分的国内法，包括由WTO成员方缔结的国际条约转化成一国的国内法或与国内法律体系有着直接联系的国际条约。专家组认为，按照中国的解释和说明，争议措施确保执行的法律或法规是“对于中国有关汽车关税条款的合理解释”，即中国认为的通过多船运输具有整车特征的汽车零部件。专家组随后分析道，按照上诉机构在之前的案例中做出的推理，条约的“一般意图”不能建立在缔约方单方面对条约的主观希望上。专家组因此认为中国对于其减让表中有关汽车条款的解释并不能构成中国关税减让表本身。专家组认为，如果这样的话，即当一个成员方可以认为其对于条约的任意解释可以构成该条约本身，裁决就会陷入一个荒谬的境地了。因此，专家组认为，GATT1994第20条(d)项的规定中有关“法律或法规”的含义并不包括对于成员方特定关税条款的解释。即使包括，正如申诉方所言，中国也没有就该“有关汽车关税条款的合理解释”本身是如何不违反GATT1994进行过任何说明。因此，专家组认为争议措施确保执行的法律或法规并不是GATT1994第20条(d)项意义上的法律或法规。

对于争议措施的主要目的是否是为了确保法律或法规的执行，专家组从措施制定的目的和在实践中起的实质作用两个方面进行了分析。专家组认为，从形式上来看，现有的证据并不能证明争议措施是为了实施关税条款而制定的。比如，专家组认为，对于中国制定的《汽车产业发展政策》进行条文分析后，并不能看出该规章是为了确保执行关税减让表而制定的。另一方面，从实质上看，专家组认为，即使现实中存在规避中国关税嫌疑的进口商，争议措施没有对所有进口商进行区别对待，而是笼统地认为所有进口商都“规避”了有关关税，武断地实施该争议措施，这显然是不合理的。中

国并没有对此点进行合理和充分的说明。专家组认为，中国如果想要支撑其观点，就必须解释为何该“规避”其关税减让表中有关汽车条款的行为是不符合关税减让表的规定的，是必须加以阻止的。专家组认为，由于争议措施没有对有规避中国关税嫌疑的汽车零部件进口商进行区别对待，而是武断地认为所有进口商都存在规避行为。

因此，专家组认为，中国没有能够证明争议措施是为了确保本身并不违反WTO法律制度的法律或法规的执行而制定的。

其次，对于争议措施是否是为了确保执行“必需”采取的措施，专家组采用了上诉机构在韩国牛肉进口措施案中确立的检验一项措施是否是为了确保执行“必需”采取的措施的标准，即衡量执行措施带来的效果与该措施的执行对进出口贸易的影响两方面来综合考虑。专家组认为，对于规避行为，合理的选择是中国应当进行个案对待，而不是武断地对所有进口汽车零部件采取不加区别的措施。专家组没有认同中国申辩的不进行个案对待的原因，即没有进行个案对待是为了保持对所有WTO缔约方出口到中国的汽车零部件关税分类和待遇的一致性。专家组认为中国没有能够说明不采取个案对待的原因，因此，中国没有能够证明争议措施是为了确保执行“必需”采取的措施。

最后，专家组认为争议措施并不属于GATT1994第20条(d)项规定的例外。基于这项裁决，专家组认为没有必要再来讨论争议措施是否满足GATT1994第20条前提的要求了。

综上所述，如果成员方想要在WTO争端解决中援引GATT1994第20条(d)项规定的例外时，必须承担一系列的举证责任，即证明有关措施确保执行的法律或法规本身并不违反WTO法律制度；有关措施无论在形式上还是实质上的主要目的都是为了确保该法律或法规的执行，有关措施是为了确保该法律或法规的执行所“必需”采取的；有关措施能够满足GATT1994第20条前提的要求。这为成员方援引该条设定了极高的门槛，上述四个前提必须全部得到满足才能够证明有关措施的正当性。在WTO争端解决的实践中，相对于GATT1994第20条(b)项和(g)项而言，(d)项并没有被频繁地引用。究其原因，就是专家组和上诉机构对于该项的适用建立了相对于其它项来说更为严格的条件，借以限制成员方对其国内立法和执法自行决断的自由。这当然导致了成员方在WTO争端解决中援引(d)款时更容易败诉。

在本案中，中国敢于援引GATT1994第20条(d)项规定的例外为其采取摧施的合法性进行辩解的精神值得称赞。但是，应当指出的是，对于在本案中援引该项例外，中国显然没有做好准备。这表现在中国根本没有从专家组可能分析的思路即上述四个前提来展开说明和辩解。比如，中国没有对争议措施确保执行的法律或法规是什么进行过任何说明，直到专家组询问之时才表示是“对于中国有关汽车关税条款的合理解释”，这就更谈不上说明该措施本身与WTO法律制度是否相符了。因此，笔者建议，中国在WTO争端解决中一般不要轻易援引GATT1994第20条(d)项规定的例外，一旦援引，就必须严格按照上述四个前提来陈述和说明，这样才有可能获取专家组或上诉机构的支持。