论预防腐败的制度设计

李苏勤

【摘要】制度防腐是预防腐败的一项根本性措施,加强反腐倡廉教育有利于筑牢拒腐防变的思想道德防线,科学严谨的管理制度是预防腐败的重要保证,监督是制度防腐的关键,要形成一种制度威慑力,营造出让腐败分子“不敢腐败”的社会氛围,发挥遏制腐败的作用。

【关键词】腐败 制度设计 监督

腐败作为社会经济发展的毒瘤,已成为我国乃至世界政治、经济、文化发展的桎梏。坚决惩治和有效预防腐败,是中国共产党必须始终抓好的重大政治任务。党的十七届四中全会把反腐倡廉建设放在非常突出的位置,旗帜鲜明地坚决反对腐败,要求坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,更加注重治本和预防,推进反腐倡廉制度创新。从制度上遏制与预防腐败,制度设计的科学与否是制度防腐的关键。

在具体的制度设计中应主要把握以下几个方面:

教育机制

教育是基础,加强反腐倡廉教育并形成教育机制,有利于筑牢拒腐防变的思想道德防线,在思想上产生强大的约束力,从而预防和减少腐败现象的产生。教育能影响人们的选择,但还不能决定人们的选择,如果跑官要官买官能得手,就会有人去跑、去要、去买;如果讲假话、搞政绩工程可以得到提拔重用,就会有人去做;如果一把手说了算,就会有人在一把手面前卑躬屈膝、溜须拍马以取得一把手的信任和提拔等等。所以,仅靠教育是不够的,还须靠制度导向。因此,在教育制度设计上要把握以下几点:

在组织机构上,必须由党组或党委牵头成立教育活动领导小组,组织协调各项教育活动的开展,确保教育工作组织与领导有力。政府机关、事业单位可考虑构建党组负总责、纪检组计划部署、党支部和办公室综合协调、其他处(科)室参与配合的反腐教育组织体系。企业则可在党委的统一领导下,整合企业内部教育力量,组建相应的反腐教育部门,并将反腐倡廉教育与企业文化教育相融合。

在教育内容上,针对不同的群体,教育重点应各有侧重。在教育方法与模式上,要进行改进与创新,使之与不同人员的综合素质相适应。在教育评价与考核上,必须进一步细化考评、评价及奖励标准,实行量化考核。通过制定教育工作的量化考核、评价办法,明确工作任务和指标,切实把反腐倡廉教育工作落实到各单位或部门,甚至个人,确保反腐教育的效果。

管理机制

制度防腐重在管理。科学严谨的管理制度是预防腐败的重要保证。为此,应强调对权、人、钱等容易滋生腐败的环节作精心的设计:

组织管理体系。必须设置专门的防腐机构并赋予其管理职权,保障其不受其他行政事务干扰。由于反腐败是一项综合治理的系统工程,需要社会主体的多元化,设置专门的防腐机构,可使其将全部精力投入到反腐倡廉工作中,不受其他行政工作的干扰,从而更加有利于控制和预防腐败的发生。

权力管理体系。对于权力管理体系的设计我们应注重抓“权力制约法制化”这个关键,包括权力行为的制约、权力运行的规范和监督,以达到用制度消除权力失控、决策失误和行为失范的目的。建立权力管理体系,要着眼于对权力行为的有效制约,对权力的运行进行全过程规范,建立起一套完整的制度体系,做到用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人,形成有效的预警系统。譬如对国有大中型企业的领导人,企业内部可以用制度明确其权力运行过程必须透明化,对出现的腐败苗头有及时处理的应急措施,对各级领导的权限作出明文规定,通过权力制约,杜绝在投资决策、资本运营、选人用人等敏感、重大环节上出现某些领导“暗箱操作”的现象。

人事管理体系。人事管理体系应严把任前考察、任中考核、干部提升等重点环节,以实现优化人事结构、提高人员素质的目标。在现阶段应该继续推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、任职试用期等制度,深化干部人事制度的改革,推进干部人事工作的科学化、民主化、制度化进程。同时增强对人事管理流程的监督,增强领导干部提拔任用的透明度,扩大职工和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权,所制定的干部实绩考核评价标准要体现科学发展观和正确政绩观的要求。

财务管理体系。财务管理体系设计的着力点应在于规范政府的行政行为、理财行为,规范领导、财务人员的经济行为。在现阶段应进一步推进“收支两条线”、部门预算、国库管理制度及政府采购等多项重大财政管理制度改革,强化会计核算和财务监督职能,运用市场竞争机制降低腐败发生的可能性,发展电子货币以减少现金流通,严格执行存款实名制等措施来有效避免腐败发生。

监督机制

监督是制度防腐的关键。为此,从设计上我们应促成“大监督”格局的建立与形成,逐步实现从领导主导型监督向制度主导型监督的转变,充分发挥各监督主体的作用,以实现“目标一致、共同努力、优势互补、形成合力”的效果。

党内监督体系。党内监督体系主要是监督党内的反腐倡廉工作,在设计上要突出上级对下级、各党内机构之间的互相监督。在当前反腐败形势严峻的情况下,必须继续加强党的代表大会对党的委员会和纪律检查委员会、党的委员会对党委常务委员会、纪律检查委员会对党的委员会成员的监督。可以将监督重点放在下一级党组织及其领导班子特别是主要负责人身上,通过纪委组织开展对党内监督工作的督促检查,保障党员的知情权、参与权和监督权。

司法监督体系。司法监督体系主要是对各行政机关进行监督,在设计上应突出保障司法监督部门的监督权力及其义务。立法机关以立法权、重大决策审批权对行政机关进行监督,充分发挥各级人民代表大会及其常委会、人大代表的监督作用,确保其有权规范地行使监督权力。独立于行政部门的司法系统要积极、自主地开展工作,对腐败案件进行检控、审判,要在制度上确保其监督行为不受各级行政领导的干预,并从法律层面上对反腐倡廉工作给予大力支持,保障各监督主体的监督权力,为依法惩治腐败分子提供法律依据。

内部监督体系。内部监督体系在设计上则应重点突出对权力运行、人事任免、资金流动等关键环节的监督,应本着“惩前毖后、治病救人”的原则,将腐败现象扼杀在萌芽状态。各行政机关、企事业单位等结合本单位(部门)的实际或行业特点,严格内部监督机制,规范监督的程序,明确监督的要求,力求实现监督多途径、多层次、多角度、大范围。实践证明,内部监督有利于及时查找、发现存在的问题。

社会监督体系。社会监督体系的监督主体包括人民群众、人民团体、新闻媒体等,在设计上需重点体现对其监督权力的保障。要建立防止打击报复的保护制度;建立可调动群众积极性的举报制度;建立信访、举报核实并及时反馈的公文处理制度;建立义务监督员和报告员制度;建立重大案件群众参与查处的观察制度;建立人民群众发现日常生活中的腐败现象时,对其公开查询和得到公开答复的质询制度;建立健全受理群众举报违纪违法行为的工作机制,拓宽人民群众对施政行为的监督渠道。

惩治机制

惩治和预防是反腐倡廉工作相辅相成、互相促进的两个方面。惩治机制的设置,其实质是形成一种制度威慑力,通过立法完善、严密刑事的、民事的、行政的惩罚制度,让人们对腐败分子应接受的处罚有具体的、清晰的认识,从而营造“不敢腐败”的社会氛围,发挥遏制腐败作用。惩治有力,才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。就制度设计来说,以下几个方面有待进一步完善:

执法管理体系。执法管理体系主要是维护法律权威,确保惩治效果。但当前我国在查办腐败案件时,仍不同程度存在解决查处时间长、打击不及时、冷处理为主的现象,办案机构在惩处过程中抵制不正当干扰的能力尚弱,这些问题大大减弱了惩治机制的威慑力。因此,必须进一步完善执法管理体系,以“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”的原则要求执法机构,对其执法过程进行监督管理,对任何机构和个人的违纪违法行为,都必须依法依纪严肃处理。

执法保障体系。执法保障体系主要在于保障执法机构的执法权力,增强其抗干扰能力。因此,我们必须真正赋予办案机构独立职权,使其能够自行决定适当灵活的工作方式,以对腐败分子形成潜在威吓。同时,可以考虑精简查处程序的中间环节,从而减少由于中间环节过多在执行过程中出现泄密情况的几率。

执法协调体系。执法协调体系主要是设立专门机构或专人对各执法机关进行组织协调,增强其联合执法的能力,确保执法效果。这方面可以通过加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关之间的协调配合,建立跨区域协作办案及追逃、追赃机制,完善相关程序逐步实现。

结 语

预防腐败的制度设计要做到教育、管理、监督、惩治环环相扣,要讲求制度设计的科学性、计划性、前瞻性和可操作性,使制度建设具体明确、便于操作、层次分明、功能齐全、机制完善、协调发展,并且要使其在实践中得到不断发展、不断完善。(作者单位:镇江市建设局)