中国能源安全现状及战略选择

【摘要】目前,中国能源安全主要面临结构性危机和制度性困境两大挑战。中国政府可考虑实施以多边合作为依托重点加入国际能源机构,以区域合作为基础推动建立“东北亚能源共同体”,以国际能源新秩序为目标积极参与国际能源贸易价格定价机制等战略。

【关键词】中国能源安全战略 国际能源机构 “东北亚能源共同体” 国际能源新秩序

近年来,中国能源结构正在进行重大调整,能源安全的形态正在发生质变。这给中国的政治、外交、军事、科技和产业结构等提出了一个全新的课题——如何保障中国能源安全。解决好这个问题,对于实现“中国和平发展”战略和完成“十一五”规划具有十分重要的意义。

中国能源安全的现状

目前中国能源安全,主要面临以下两大挑战:

结构性危机

第一,能源结构不合理,依然是以煤为主。中国是世界上唯一以煤为主的能源消费大国。在中国现有的能源消费结构中,煤占68%。根据国际能源机构的预测,2030年煤仍占中国能源消费总量的60%。①

第二,能源人均占有量低,能源资源分布不均匀。虽然中国能源总量生产居世界第三位,但人均拥有量远低于世界平均水平。中国人均能源探明储量只有世界平均水平的33%。②中国能源资源总体分布不均匀。其特点是北多南少,西富东贫;品种分布是北煤、南水和西油气,因而形成了北煤南运、西气东输和西电东送等长距离输送的基本格局。

第三,能源供需矛盾日益突出。20世纪90年代以来,随着中国经济的快速增长,能源供应不足成为制约中国国民经济发展的瓶颈。从1992年开始,中国能源生产的增长幅度小于能源消费的增长幅度,能源生产与消费总量缺口逐渐拉大,能源消费与供应不足的矛盾日益突出。

第四,石油对外依存度过大,储备体制不健全。由于中国原油产量的增长大大低于石油消费量的增长,造成中国石油供应短缺、进口依存度飙升。按照国际能源机构的预测,2020年中国石油对外依存度将达到68%。③此外,目前中国原油进口的60%以上来自于局势动荡的中东和北非,中国进口石油主要采取海上集中运输,原油运输约4/5通过马六甲海峡,形成了制约中国能源安全的“马六甲困局”(the Malacca Dilemma)。同时,我国的石油战略储备还刚刚起步,石油储备体制很不完善。

第五,能源利用率低,能源环境问题突出。中国的能源利用率长期偏低,单位产值的能耗是发达国家的3～4倍,主要工业产品单耗比国外平均高40%,能源平均利用率只有30%左右。④另外,中国以煤为主的能源结构也不利于环境保护。据世界银行的统计报告,全球有20个污染最严重的城市,中国就占了16个。⑤

管理性制度困境

从20世纪80年代末开始,中国能源管理机构分分合合、不断调整。在很长一段时间内,与能源相关的管理、开发和研究职能,分散在国家发改委、国土资源部、环境保护部和电监会等部门,⑥权限不明、职责不清。由于缺乏有效的能源安全管理体制,一方面难以出台统一协调的政策措施,另一方面即使出台宏观能源政策,也无专门机构贯彻实施,更无法实现长远的政策目标,暴露了能源安全的制度性危机。另外,能源市场的垄断行为不可忽视。目前,中国能源行业改革与发展的最大障碍是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为。

中国能源安全的应对措施

为了解决能源安全所面临的重大挑战,中国政府正在采取一系列对策措施。

从供需入手,充分利用国内外两种资源、两个市场,应对结构性危机

立足于国内(包括陆地和海洋)能源的勘探、开发和建设。例如,随着大庆等老油田产量的下降,近年来新疆已逐渐成为国内第三大石油基地。又如,2007年5月,中国石油天然气集团公司在河北省唐山市境内(曹妃甸港区)发现了储量规模达10亿吨的大油田——冀东南堡油田,这是40多年来中国石油勘探的最大发现。此外,海洋石油天然气工业是中国成长最快、发展潜力巨大的新兴海洋产业。

积极参与能源安全的国际合作,实现能源供应多元化。中国政府已参与了多个多边能源合作机制,是国际能源论坛、世界能源大会、亚太经合组织、东盟“10+3”等机制的正式成员,是《能源宪章条约》的观察员,与国际能源机构等国际能源组织保持着较为密切的联系。同时,中国与美国、英国、俄罗斯、日本、欧佩克等建立了双边或多边的能源对话机制。此外,中国还参与了东亚地区的清洁排放贸易、亚太清洁发展和气候伙伴计划、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”和“氢能经济伙伴计划”等。

加快石油战略储备建设,健全能源安全预警应急机制。目前中国已制定了石油储备规划。2003年5月,中国正式成立了国家发改委石油储备办,专门负责协调石油储备。2003年,中国开始规划建设首批四个战略石油储备基地,分别位于大连、青岛和浙江省的宁波、舟山。2007年12月正式成立了国家石油储备中心。到2010年,中国将建成相当于30天进口量的石油战略储备规模。

落实科学发展观,加强环境保护。中国政府坚持能源生产、消费和环境保护并重的方针,把清洁能源技术的开发应用作为一项重要战略任务,采取多种有效措施,降低能源开发利用对环境的负面影响,减轻能源消费增长对环境保护带来的巨大压力,促进人与自然的和谐发展。

加快可再生能源的开发利用。2005年2月,第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《中华人民共和国可再生能源法》,从而为可再生能源的开发利用提供了法律依据。同时,按照中国政府制定的可再生能源长期发展战略的规定,到2010年可再生能源将占能源消费总量的10%,2020年达到18%,2030年达到30%。⑦此外,中国政府采取扩大核电供应的战略。

通过法律政策措施和市场手段,鼓励节能、合理用能、提高能源利用率。2007年10月,第十届全国人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国节约能源法》修订草案。⑧新的节能法在法律层面将节约资源确定为中国的基本国策。

改革和完善能源管理体制,应对制度性危机

组建了国家能源委员会和国家能源局。2008年3月,第十一届全国人民代表大会第一次会议决定设立国家能源委员会和国家能源局。国家能源委员会作为高层次的议事协调机构,负责研究拟订国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题;国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准,发展新能源,促进能源节约等。

加强能源法制建设,起草了《能源法》。2007年12月,国家能源办正式对外公布《能源法》(征求意见稿),向社会各界征集修改、完善的意见和建议。作为中国能源领域的基础性法律,《能源法》(征求意见稿)包含总则、能源综合管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换等15章,共140条。

制定了《反垄断法》,鼓励市场竞争。2007年8月,第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国反垄断法》。反垄断法的出台,有助于预防和制止能源领域的垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展。

中国能源安全的战略选择

从宏观上看,未来几年中国政府可以着重考虑采取以下战略,来维护中国的能源安全。

以多边合作为依托,重点加入国际能源机构

如前所述,目前中国政府已参与了多个多边能源合作机制。因此,今后中国政府一方面要在现已参加的多边能源合作机制中争取发挥更大的作用,另一方面还要想方设法加入国际能源机构。现在中国还不是国际能源机构的成员国。一旦中国加入国际能源机构,国际能源机构将在加强中国与其他能源消费国的合作、应对突发性的能源危机、维护中国的能源安全利益以及逐步化解国际社会对中国的无端猜疑等方面,发挥重要作用。⑨然而,目前中国加入国际能源机构仍有一定的困难,主要表现在:第一,成员资格问题。加入国际能源机构的一个首要条件是经合组织的成员国,而中国至今还不是经合组织的成员。第二,紧急石油储备义务。国际能源机构要求各成员国保持不低于其90天石油进口量的石油存量,而中国当前的紧急石油储备不到30天,这与国际能源机构的规定有很大的差距。第三,信息通报义务。按照《国际能源纲领协议》的规定,成员国应定期向秘书处报告该国石油公司的财务、资本投资、原油成本等所有情况,以供国际能源机构理事会决策时作参考。而在供应中断期间,国际能源机构还要求石油公司直接向其提供有关的信息。因此,国际能源机构的“信息通报义务”对中国来说有一定的挑战性和一个适应过程。

为了加入国际能源机构,中国政府一方面应尽快增加战略石油储备;另一方面可以与国际能源机构及其重要成员国协商,采取特别协定的方式⑩,建立特定的“中国—国际能源机构合作协调机制”,并给予中国以特定待遇,如成为“联系国”,享受准成员国待遇等。这种做法与国际能源机构的一些成员国希望中国加入该机构的愿望是一致的。

以区域合作为基础,推动建立“东北亚能源共同体”

东北亚是当今与美国、欧洲并列的世界三大能源市场之一。随着东北亚经济的持续高速增长,能源安全成为东北亚国家共同面临的问题。作为能源消费与进口大国的中、日、韩,在能源问题上存在着尖锐的利益冲突和激烈竞争,但合作领域也十分广泛。目前“东北亚能源共同体”的构想尚处于探索阶段。在当今国际关系的背景下,要想建立这样一个区域性国际经济组织,还面临不少困难。例如,冷战安全结构的消极影响,历史问题和领土争端区域意识薄弱、缺乏地区认同,美国因素以及领导权问题等。因此,“东北亚能源共同体”的形成可能尚需时日。尽管如此,有关国家应转变观念,本着相互尊重、循序渐进、开放包容的精神,增进相互信任,扩大共同利益。在此基础上,逐步形成体现地区多样性特征、与多层次的区域经济合作相协调、并为各方都能接受的地区能源安全合作的法律框架。

为此,东北亚各国可采取以下步骤:一、签订《东北亚能源共同体宪章》。中、日、韩三国,在能源共同开发的基础上,可以参考《欧洲煤钢共同体条约》和《欧洲能源宪章条约》,签订类似的《东北亚能源共同体宪章》(Charter of the Northeast Asian Energy Community),建立“东北亚能源共同体”。{11}二、树立“合作安全”的观念。东北亚各国应摒弃以实力抗衡谋求安全优势的旧式思维,通过加强各领域合作扩大共同利益,提高应对威胁和挑战的能力与效率。因此,通过合作安全建立“东北亚能源共同体”,是实现东北亚和平与繁荣的有效途径。三、加强“东北亚意识”。中、日、韩三国应以信赖为基础,营造“东北亚意识”或思想,在东北亚多元文化中寻找共同性,树立地区内共同文化价值观,加强各国的交流,进一步推动地区经济合作和安全合作向前发展。四、坚持循序渐进原则。由于东北亚国际关系的复杂性,东北亚多边能源合作的发展应分阶段进行。

以建立国际能源新秩序为目标,参与国际能源贸易价格定价机制

作为世界第二大石油消费国和第三大石油进口国的中国,在国际石油定价中的话语权还很弱,一般只能被动接受国际油价。因此,从长远来看,中国应积极参与国际石油贸易价格定价机制,形成自己的石油报价系统,以增强对国际油价的调控能力,从而影响国际石油市场和国际油价。{12}此外,目前国际能源格局正在发生深刻的变化:欧佩克和美国对能源的影响力将逐渐走弱,非欧佩克能源输出国和新兴经济体对能源的影响日益凸显;国际能源格局由两极结构——生产国集团和消费国集团——向多极结构转变。{13}因此,改革国际能源秩序的时机开始显现。中国应该利用这一历史机遇,积极推动国际能源新秩序的早日建立。

综上可见,当今中国能源安全主要面临结构性危机和制度性困境等两大挑战。为此,中国政府采取了一系列应对措施。从微观上讲,中国政府从供需入手,充分利用国内外两种资源、两个市场,应对结构性危机;改革和完善能源管理体制,应对制度性危机。而就宏观战略而言,中国政府应克服困难,实施以多边合作为依托重点加入国际能源机构、以区域合作为基础推动建立“东北亚能源共同体”、以国际能源新秩序为目标积极参与国际能源贸易价格定价机制等战略。(作者为武汉大学珞珈特聘教授、博导;本文系国家社会科学基金项目“我国能源安全的现状及法律保障研究”的阶段性成果,项目批准号:05CFX015)

注释

①See International Energy Agency, World Energy Outlook 2002, Paris 2002, p. 249.

②资料来源:世界银行:《世界发展报告》,2004年7月;B.P., 2004 Statistical Review of World Energy, available at http://www.bp.com.

③See International Energy Agency, World Energy Outlook 2004, Paris, 2004, p. 92, p.96, p.117.

④倪健民主编:《国家能源安全报告》,北京:人民出版社,2005年,第29页。

⑤⑦See Bo Kong, An Anatomy of Chinas Energy Insecurity and Its Strategies, Pacific Northwest National Laboratory, 2005, p. 6, p. 30.

⑥See Erica Strecker Downs, “The Chinese Energy Security Debate”, The China Quarterly, No. 177, 2004,pp. 25-29.

⑧新的《节约能源法》自2008年4月1日起施行。

⑨参见杨泽伟:“国际能源机构法律制度初探——兼论国际能源机构对维护我国能源安全的作用”,《法学评论》,2006年第6期。

⑩挪威就是以特别协定的方式加入国际能源机构的。

{11}参见杨泽伟:“‘东北亚能源共同体法律框架初探”,《法学》,2006年第4期。

{12}参见程伟力:“影响国际石油价格因素的定量分析”,《国际石油经济》,2005年第8期。

{13}参见世界风力发电网信息中心:《G20时代开创国际能源新秩序》(2009年6月8日),载世界风力发电网http://www.86wind.com/info/detail/2-9826.html,最后访问日期2009年7月17日。