论党员权利保障制度的构建

孟志宏 李毅弘

【摘要】从中国共产党历次全国代表大会的召开和相关成果来看,当前在党员权利保障问题上,仍存在制度意识薄弱、程序性制度缺乏以及制度执行力欠缺等问题。因此,应该从强化制度意识、健全程序性规定和确保制度实施等方面构建党员权利保障的相关制度。

【关键词】党员权利 制度意识 制度实施

党内民主是党的生命,保障党员民主权利是党内民主发展的根本。离开党员民主权利的充分行使和切实保障,党内民主就无从谈起。本文试图通过对中国共产党的历次全国代表大会的梳理,从制度层面解析党员权利保障的制约因素并提出完善建议。

党员权利保障的成就和曲折

中国共产党对于党员权利保障的实践可划分为以下几个阶段:

初步认识。“一大”到“六大”期间,形成零星而初步的认识。首先,明确党员权利。包括保有意见、参加会议、阅读文件和建议、倡议等权利。其次,承认民主集中制。中共在“二大”上决定,“正式加入第三国际,完全承认第三国际所决议的加入条件二十一条。”①这意味着我党也接受了民主集中制原则。再次,党内监督的初步尝试。“五大”后通过的《第三次修正章程决案》规定,要在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。

逐步健全。“七大”和“八大”期间,党员权利保障取得重大发展。首先,权利意识增强。刘少奇在“七大”上提出,“党内民主的实质,就是要发扬党员的自动性与积极性,提高党员对党的事业的责任心,发动党员或党员的代表在党章规定的范围内尽量发表意见,以积极参加党对于人民事业的领导工作,并以此来巩固党的纪律和统一。”②这说明,中国共产党已经在主动思考党员权利保障的问题及其作用。其次,实体性制度更加健全。党章规定,党员具有讨论权、建议权、选举权和被选举权、批评权,参加对自己做出鉴定的会议,保留意见和声明,申诉等七项权利。其次,细化程序性制度。“七大”的选举新的中央委员会的条例中规定了候选人预选、差额选举和无记名投票等具体的选举方法。“八大”还曾决定试行党代会年会制。

制度受损。“九大”、“十大”之间,党内民主发展遭遇挫折,党员权利受到林彪、“四人帮”等反革命集团的肆意侵犯。其中,“九大”党章中直接删除了党员权利的相关章节,使得党员只具有义务而不享有权利。此外,党内保障党员权利行使的程序、规章被林彪、江青等反革命集团随意解释甚至抛弃。“文革”结束后,中国共产党虽然在“十一大”上对“文革”的错误作了批判和总结,但是,由于各种因素的影响,仍然延续了“左”倾错误,并没有在恢复党员权利方面作出贡献。

恢复发展。“十二大”以后,党员权利保障逐渐成为党建的关键问题。“十二大”对党章进行了修改。首先,恢复了界定党员权利的相关章节,将党员权利具体化为八项内容。其次,规定党的各级委员会要实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。再次,党章中单独设立关于“党的纪律检查机关”章节,对纪律检查机关的产生、任务和相关工作都做了更为详细的规定。“十三大”上,中国共产党进一步指出,为了保障党章规定的党员民主权利,要制定保障党员的具体条例。

深化发展。“十四大”之后,中国共产党对于党员权利保障的制度性构建思路更加清晰,党员权利保障的制度建设向纵深发展。中国共产党的“十六大”明确提出,“要以保障党员民主权利为基础,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革体制机制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”③“十七大”更深入地提出了加强党内民主建设的具体措施,包括尊重党员主体地位,保障党员民主权利,推进党务公开,营造党内民主讨论环境;完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制;严格实行民主集中

制,反对和防止个人或少数人专断;改革党内选举制度等。

影响党员权利保障的制度性因素

影响党员权利保障的制度因素主要有以下几个方面:

制度意识薄弱。在保障党员权利方面,许多制度在制定后并未有效发挥其作用。其中一个很重要的原因就在于部分党员的制度意识薄弱。例如,“八大”党章明确规定了党员具有建议权、选举权和被选举权,而且指出如果侵犯党员的这些权利,就是违反党的纪律,应当给予纪律处分。但是,“九大”在酝酿、提名和选举中央委员和候补中央委员过程中却还是侵犯了党员的这些基本权利。这种现象的发生除了指导思想的错误之外,还根源于党内成员的制度意识薄弱。同样,当前虽然绝大多数党员的权利意识明显增强,但是旧有的党内家长制作风、领导就是权威、政治权威高于制度权威的思想在某些党组织中仍然存在。党员权利保障制度的权威性和崇高性仍亟待提升。

程序性制度缺乏。“实体性制度是党的各级组织、各级机关及其成员的职责、权限及义务等方面的规定,程序性制度是为保证实现实体性制度所作的具体规定。”④中国共产党以往的保障党员权利的制度更多的是侧重于实体性制度,而与之配套的程序性规定则相对欠缺。例如,按照党章规定,党员有权参加党的有关会议,阅读党的有关文件。但是,党员可以通过哪些途径、哪些方面和方式获得信息还缺乏制度性的规定和保障。在监督权方面,党章赋予党员揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪事实的权利。但是,对于这些权利行使的途径、方式和相关保障还缺乏完善配套的程序性规定,从而出现党员权利“虚置”的现象。

制度执行不力。制度对于党员权利的行使和保障做出实体性和程序性的规定后,只是为党员权利的行使提供了一种可能性,要将这种可能性的权利转化为现实的权利,还需要解决好制度的安排和运行等相关问题。十一届三中全会之后,党员权利的保障问题在党建中的地位日益上升,人们的认识逐渐深化,制度规定日益完善。但是直到目前,这一问题仍然没有得到彻底解决,侵犯党员权利的事件时有发生。其中一个很重要的原因在于,人们过分注重了制度的制定和完善,而忽视了制度的实施和执行问题,结果出现重制定、轻实施,重要求、轻监督的现象。制度执行不力,使得制度应有的效用无从发挥。

构建党员权利保障制度的几点思考

为了使党员权利得到更为有效的行使和保障,应从以下几个方面着力构建党员权利保障制度:

强化制度意识,树立相关制度的权威性。正确理解和应用民主集中制。民主集中制是中国共产党的根本组织原则,因此,在对党员进行制度权威感的培育中,在制度制定环节就应该发扬党内民主。只有让每一个党员充分行使民主权利,发挥自身的积极性和主动性,为制度的出台贡献力量、提供建议和意见,这样才能增强党员的责任感和荣誉感,自觉遵循制度的规定和规则。加强制度的学习和宣传。所有的保障党员权利制度在制定出台后,还应通过多种途径进行宣传和教育,从而使这些制度能够广为人知、深入人心,并且要求每个党员主体能够自觉地将其中的要求和规定内化为自身的基本行为准则、转化为自我的实际行动。

健全程序化制度,提高制度的可操作性。根据中国共产党在十七届四中全会提出的以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点,发挥党员在党内生活中的主体地位的要求,程序性制度的健全可以从以下几个方面着手:首先,落实党员知情权。健全党务公开制度,将党务公开的内容、时限、方法、形式等等以制度的形式确立。其次,保障党员的参与权。再次,保障党员的选举权。改革党内选举制度。在候选人提名方式、差额选举以及选举的方式和程序方面做出进一步探索。最后,保障党员的监督权。健全党内监督制度,明确监督谁、如何监督的问题。

加强监管和处罚,确保制度执行力的发挥。首先,确保监督检查机制正常运转。为了防止侵犯党员权利的现象发生,需要综合利用党内、党外监督机制,切实增强监督的实效性。要从事后监督为主转向事前事中监督为主,将事前、事中、事后监督有机结合,加强纪检监察机关的工作力度,切实履行职责,对侵犯党员权利行为及早发现,及时制止。其次,明确惩罚措施,加大惩罚力度。只有对各种危害制度运转的行为加以严格的惩罚才能够有效的发挥制度的约束力,提升制度的执行度。这就要求在制度的构建中,明确各种侵犯党员权利的行为所应得到的处罚,并将这些处罚标准严格执行,做到有法必依,严格执法,只有这样才能教育和引导更多的人来自觉地维护和保障党员的民主权利。(作者单位:四川农业大学政治与法学学院;本文为该院基金项目“西部地区农村基层党组织建设与先进文化发展互动关系研究”中期成果,并为四川省哲学社会科学“十一五”规划项目(SC08W12)阶段性成果。)

注释

①《中共中央文件选集》(第1册),北京:中共中央党校出版社,1989年,第67页。

②《刘少奇选集》(上),北京:人民出版社,1981年,第365页。

③《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》,北京:人民出版社,2002年,第50页。

④蔡长水,刘振华:《新世纪党建九大问题》,南京:江苏人民出版社,2001年,第158～159页。