公共危机中影响政府信息公开的因素及其消解

谢吉晨

[摘要]在危机管理中，信息的及时、全面、准确、权威的发布对于消除危机以及由此引发的社会恐慌具有重要意义。政府部门是否如实公开信息，要受到公共危机产生的原因、制度的健全程度、官员的认知能力、道德水平、危机信息的性质和绩效考核指标体系等因素的制约。要消除政府对于公共危机信息的垄断，需要进一步健全危机信息公开的法律和制度、培养领导干部危机处理能力、健全政府绩效考核指标体系和完善责任追究制度。

[关键词]公共危机；政府；信息公开；消解

[中图分类号]C93[文献标识码]A[文章编号]1002-7408(2009)01-0022-03

我国学界对于公共危机研究起步较晚，但自从2003年SARS危机后，公共危机管理成为学界关注的焦点。并逐渐发育为一门显学。特别是2008年上半年，在经历了特大雪灾、阜阳口手脚病、汶川地震等危机事件之后，加强公共危机管理研究成为政界、学界、社会公众普遍共识。危机信息管理是危机管理中的重要组成部分，政府对危机信息的及时、全面、准确、权威的发布有着特殊的意义，一方面可以消除由危机所引发的社会恐慌，稳定社会秩序；另一方面还可以获取公众的理解与支持，最大限度地动员社会的人力、物力、财力，有效地消除危机所带来的负面影响。但是从我国的实践来看，危机发生后，信息不公开的现象时有发生。为此，我们必须深入分析影响政府信息公开的因素，并针对这些影响因素提出解决方案。

一、影响政府公开危机信息的因素

政府是公共利益的维护者，安定秩序的守望者，在公共危机中，政府还应该是信息的收集、整理和权威发布者。但是有着特殊利益和价值诉求的政府部门及其工作人员是否如实公开信息以及公开程度，要受到如下因素的制约：

1．公共危机产生的原因。公共危机的诱发因素可以简单归结为三个方面，一是由于自然因素所引发的公共危机，这类危机又称之为天灾，如地震、海啸、暴风雪等；二是由管理者的主观过错所直接引发的公共危机，这类危机又叫人祸，如哈尔滨停水危机、瓮安县打砸烧事件等；三是公共危机最初诱因是客观因素，但由于管理者的主观过错而加重了公共危机，这类危机又叫天灾加人祸，如SARS危机、安徽阜阳手足口疾病危机等。对于第一种，由于管理者主观上没有过错或者过错很少，无需承担由此而带来的政治、法律责任，在这种情况下通常会主动发布危机信息，借以疏导危机中心的压力并争取社会的同情与外部支援；而后两种，由于管理者在主观上存在过错，受“理性经济人”自利性的影响，管理者会倾向于掩盖事实、封锁信息，甚至在极端情况下歪曲事实，“以谎言辟谣言”，企图把负面影响降到最低限度，尤其是在相关制度不健全、被发现率比较低的情况下。

当前我国所发生的公共危机事件，有相当数量的是由于管理人员对工作不负责任、玩忽职守，或违反国家的政策、法律、法规造成的。在一些事件的直接原因背后还可能隐藏着权钱交易、贪赃枉法的现象。正因为如此，“一些部门与单位的管理人员、政府负责人极力掩盖事实的真相就成为一种本能的反应，媒体不介入正是这些人所期望的。特别是2001年国务院发布实施《关于特大安全事故行政责任追究规定》之后，由于加大了对责任者的查处与惩治力度，为逃避责任而隐瞒、遮盖等现象屡见不鲜。”

2．制度的健全程度。塞缪尔·亨廷顿认为：所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。因此从这个意义上来说制度是带有根本性的。危机信息管理的制度健全程度包括两层含义，其一，政府信息公开的制度，在这种制度中明确规定信息公开的责任主体、范围、方式、程序、时间等等，这为公开信息提供法律依据。可喜的是今年5月1日，《政府信息公开条例》在全国的施行，打造公开透明的阳光政府，已经是法律的坚决要求，“公开是原则，不公开是例外”，成了新的信息发布准则。其二，责任追究制度，如果有关部门违反了信息公开的相关规定，隐瞒、遮盖危机信息，甚至是“以谎言辟谣言”，加重了危机所带来的负面影响，应当承担什么样的责任，这是保障信息公开的外在压力。政府部门长期奉行“暗箱操作”行为模式，天生就缺乏及时公开信息的内在动力，在这种模式下，公共权力充满着神秘性、单向性、强制性，公众被排斥在权力之外，政府部门可以利用这种信息不对称掩盖自身的失误，进而实现自身利益最大化。尤其是当一些危机是由于政府自身行为失当所引起时，公开信息意味着自曝“家丑”，影响到政府的切身利益，影响到当政者的政治前途的情况下，集体沉默是他们通常的选择，“不知道”、“无可奉告”是他们惯用的语言。在动力缺失的情况下，就需要一种外在压力作为弥补，落实责任追究制度，使得政府隐瞒信息要比及时公开信息付出更为沉重的代价，在这种情况下，两害相权，政府部门偏向于选择公开。

3．官员的认知能力、道德水平。官员对危机信息的认知能力包括：第一，官员是否能够认识到信息对于处理危机的重要意义、是否能够认识到及时、准确、权威的发布危机信息是对公众知情权的尊重；第二，官员能否及时把依法公开的信息与需要保密的信息加以甄别；第三，也是最为重要的，公共危机的发生往往具有突然性和难以预见性，所带来的破坏性影响的完全显现需要一个过程，政府部门在危机状态下也面临许多约束条件，如时间紧迫、信息有限、人力资源紧缺、技术支持匮乏等等，在这种状态下迅速做出抉择，搜寻并发布社会所期望的信息往往要承受巨大的压力，在一定程度上必须依靠自己的直觉判断，这就要求决策者具有良好的知识结构，更高的心理素质、认知能力、领导魄力等，相关官员是否具备了这些能力呢?危机管理研究在我国起步较晚，理论准备不足，大多数官员缺乏危机管理的理论与实践，更为重要的是自上而下的集权管理模式，使得下级习惯性处于等待的状态：危机发生后，向上级层层请示，等待上级层层下达指示，下级缺乏应有的独立性与主动性，这是为什么危机发生后政府反应迟缓的原因之一，也更加凸显了加强政府官员危机管理培训的必要性、紧迫性。

官员的道德水平对信息公开有着直接的影响。官员如果恪守为人民服务的宗旨，遵守职业道德，把实现最广大人民群众的利益作为出发点和归宿点，具有勇于承担责任的政治勇气，当危机发生后，就更有可能及时、全面、权威的发布危机信息；如果仅是追求一己私利，着眼于自己的政治前途，当危机发生后，尤其是当危机是由政府自身的行为失当所引发的时候，就会选择隐瞒甚至是不惜歪曲事实，或者只公开正面信息掩盖负面信息，或者干脆把负面信息转化为正面信息。

4．危机信息的性质。信息从性质上可以划分为正面信息和负面信息。显而易见，不同性质的信息对于政府部门及其官员所产生的影响也是不同的。正面的信息有利于提高公众对政府的认同感，增强政府的合法性基础，有利于树立领导干部的良好形象；负面信息则恰好相反，由此，

“控负”就成为政府的习惯性思维，“报喜不报忧”成为危机信息传播中的潜规则。从每次危机之后的新闻发布会上或者当地的媒体上，我们能够获得的更多的是领导干部如何亲临一线、靠前指挥、身先士卒，动员了多少人力、物力、财力，全体人民是如何不怕困难顽强拼搏的，当然我们需要用这些正面的信息来鼓舞士气，凝聚社会的力量战胜灾难，但是。如果仅仅是停留在这一层面上还是远远不够的。“多难兴邦”，我们还需要深入思考危机发生的原因是什么?所带来的负面影响有哪些?本次危机所带来的经验教训是什么?应该如何杜绝类似的危机再次发生等等，只有把这一些理清了，我们才能真正从这类灾难中走出来，但是这些所谓的“负面”信息、理性的声音往往被地方政府所谓的“主旋律”信息所湮没。

5．政府绩效考核指标体系。政府绩效考核指标是地方政府行动的指挥棒。在我国政府绩效考评中，经济总量、人均GDP、人均纯收入等经济指标以其易量化、可比较而成为地方干部考察选拔任用中的首选；楼、堂、厅、馆、所、道路等形象工程、政绩工程、面子工程以其直观性受到领导的追捧；基础性工程、民心工程以其投资多、见效慢而备受冷落。对于危机管理、信息公开等，由于理论研究的滞后，还难以在政府绩效考核指标体系中得以体现，于是乎出于地方保护主义和个人政治前途的考虑，当危机发生后，尤其当危机是由主观过错所引起时，地方政府首先想到的就是“捂”，即以各种理由进行搪塞，拒绝公开真相，等到掩盖不下去了，才不得不对外公布。我国政府绩效考核这种长期以来对考核标准的扭曲，“使得地方政府缺乏有效的危机管理意识，‘控负，成为危机传播中政府的习惯性思维，尤其是危机事件局限于某一地区时，侥幸瞒天过海的心理往往占据上风。在这种情况下，人民的知情权必然成为牺牲品。”

二、公共危机消解的途径

“问题和解决问题的手段同时产生”。针对上述影响政府公开信息的因素，要想有效的消除政府部门对公共危机信息的垄断，及时、全面、权威发布危机信息，可以从以下几个方面着手：

1．健全危机信息套开的法律和制度。“信息公开既是尊重公民知情权的需要，也是维护政府形象和强化政府责任心的需要，同时还是社会稳定的需要”，尤其是在公共危机中。公共危机信息的及时、客观、权威的发布需要相关法律和制度作为保障，正如邓小平所说，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。从这个意义上说，制度更带根本性。”政府信息公开的健康、有序发展离不开一个完善、统一的法律和制度保障。

在国外，美国有《信息自由法》、英国有《信息公开法学案》、日本有《情报公开法》等等，这些法律对政府信息化发展起着重要的保障和规范作用。回观我国，尽管今年5月1日《政府信息公开条例》颁布实施，为政府信息公开、保障公民知情权、建设透明型政府奠定了良好的基础，但是我们也必须清醒地认识到这个条例目前还只是行政法规，一些措辞还带有模糊性，如条例规定“涉及公民、法人或其他组织切身利益的”、“需要公众广泛知晓或参与的”，但问题是，谁来界定哪些信息是“涉及公民、法人或其他组织切身利益的”，哪些又是“需要公众广泛知晓或参与的”?如果是政府自己来界定，那是不是又变成话语权垄断?并且《政府信息公开条例》属于行政法规范畴，还没有上升到法律的地位，在它上面还有更多的上位法，如《保密法》等。按照立法的一般规律，本应按照政府信息公开的精神先修改保密法，然后再制定《政府信息公开条例》，然而由于种种原因，最终在法律尚未修改的前提下就颁布实施了信息公开条例。而《保密法》是20多年前制定的，如果两者有冲突怎么办?如果真正要做到信息公开，就应该先考虑把它提升到法律的高度。在立法过程中，可以参照日本信息公开立法的做法，分阶段、分步骤地扩大政府信息公开的主体和范围。同时，要完善紧急状态下的相关制度，包括行政程序法制、行政强制法制、政府信息公开法。

2．培养领导干部危机信息处理能力。对领导干部进行培训是适应形势发展的客观需要。当前我国领导干部培训内容侧重于思想政治教育，基本内容包括马克思主义原理、党和国家的方针、政策、社会伦理道德、理想教育等，目的在于培养管理者的政治素质，力求通过学习，使管理者懂得马克思主义的基本原理、观点和立场，掌握党和国家的方针、政策，遵纪守法，培养高尚的道德情操，树立远大的理想，这些都属于“德”的范畴，“德”是为政者的灵魂，是必不可少的，但是仅仅有“德”也是远远不够的。新时期的领导干部应该是德才兼备的，因此，除了进行上述内容的培训外，还必须紧紧围绕广大干部履行岗位职责的需要，有针对性地开展岗位必备知识和能力的培养，与本职工作密切相关的新理论的培养。

当前我国正处于转型期，旧体制的弊端尚未完全消失，新体制的优点尚未完全显现，两种体制所产生的矛盾将会在一定时期内存在，这种新旧体制的不协调很有可能就是一些公共危机产生的诱因。一些国家和地区的发展经验也表明，在人均国内生产总值突破1000美元之后，经济社会发展就进入到一个关键阶段，原来社会隐藏的矛盾将会显现，如两极分化、社会公平问题等，这些问题如果处理不当，将会引发社会公共危机。此外，在我国，权力还缺少必要的制约，公权沦为私器、与民争利、以权谋私现象时有发生，某些地方领导工作方法简单、粗暴。甚至在极端情况下沿袭阶级斗争思维，用人民民主专政的手段来对待人民群众的正当利益诉求，不仅不是社会良好秩序的维护者，反而成为公共危机的诱发者。贵州瓮安县6·28事件，从一起单纯的民事案件酿成一起严重的打、砸、抢、烧群体性事件，就与权力没有很好的履行其职责，偏离公共性，导致社会矛盾长期积累、多种纠纷相互交织有密切联系。危机酝酿过程中，当地政府也并没有就相关信息向社会及时、权威发布，疏通社会矛盾。当处在危机中心的群众获取不到他们所需要的信息时，各种谣言便大行其道，由此引发的社会恐慌以及对政府的不满情绪也随之而来，危机的爆发也就成为不可避免。因此公共危机管理理论应是领导干部培训题中之义，尤其是我们这样缺少危机管理理论研究和实践经验的国家。把危机管理纳入领导干部培训的内容，让广大的干部明白公共危机管理的重要性和必要性，学会处理危机的理论与方法。增强工作的针对性和时效性；学会危机信息处理方式，用行动践行“公开是原则，不公开是例外”信息发布准则；学会与媒体打交道的方法，充分发挥媒体的沟通桥梁与纽带作用。

3．健全政府绩效考核指标体系，完善责任追究制度。现代社会已进入危机频发、破坏性升级与国际互动发展的时期。大量突发性危机事件随时可能发生，令人猝不及防。危机事件的处理对事发地的干部是一个考验，所以，有必要将公共部门绩效管理的理论与技术方法引人危机管理领域，用以提升公共部门危机管理的绩效和水平。改变以前干部绩效考核和选拔任用中的泛GDP倾向，把公共危机管理纳入政府绩效考核指标体系。具体说来。一是考核地方政府的危机化解能力。消除危机所产生的负面影响的最好的办法是消除危机本身，所以，地方政府领导者就应该锻炼一双慧眼，善于识别危机的慧眼，为此，就要转变思维，变等问题上门为查找问题，变堵为疏，把危机消除在萌芽状态。就像贵州瓮安县所发生的打砸烧公共危机事件一样，如果当地领导有危机意识，善于化解各种矛盾的话，也不至于演化为大规模的暴力事件。二是考核地方政府的危机处理能力。并不是所有的危机都可以消除，对于那些无法消除且已经发生的危机，除了动员社会力量化解危机外，还要建立新闻发布会、通气会之类的制度，每天将危机处理的进展情况及时、全面、准确、权威地向社会发布，解答公众的疑惑，面对社会公众的疑问应慎用“不知道”、“无可奉告”等字样。危机结束后，由政府以外的第三方来组织媒体和公众对政府在危机处理过程中信息公开程度做出评价，并依据这一评估奖优惩劣，对于危机中恶意隐瞒、歪曲信息的官员要依法严惩。

三、余论

汶川地震为今年5月1日开始在全国施行的《政府信息公开条例》做了最好的注脚，但是我们不能由此就认为打造公开透明的阳光政府指日可待，因为突发灾害背景下的信息公开，仅是个特例，并不等同于常态下的政府信息公开；信息公开良好的开始，也绝对不是信息垄断的终结。《政府信息公开条例》运行的实践也证明了这一点，在《条例》实施的头两个月，各地的“第一案”纷纷遭遇信息不公开、诉讼不立案的尴尬，“信息不存在”、“属于内部信息”、“影响社会稳定”，成了不少政府部门在新法实施两月来推托信息公开的最常用理由。因此，我们有理由相信，只要影响地方政府公开信息的因素一日不消除，权力还会侵犯权利，公众的知情权就还会受到侵犯。但是汶川地震毕竟为信息公开开了个好头，信息公开已经起步，有起步就是进步。相信，道路是曲折的，前途是光明的。

[责任编辑：王润秋]