无直接利益诉求的群体性突发事件：特征、原因及治理对策

陈发桂

摘要：无直接利益诉求的群体性突发事件具有偶然的触发性、参与者无直接利益诉求性、成员无组织性及群聚群散性的特征。无直接利益诉求的群体性突发事件的引爆，并非源于偶然的事件，而是经济社会在非协调发展中长期积累下，遭遇偶然事件而必然发生的结果。要有效治理无直接利益诉求群体性突发事件的关键在于：一是必须保障公民在利益博弈过程中享有充分的谈判权、表达权、知情权：二是政府必须转变传统的治理模式；三是要强化地方政府应对无直接利益诉求的群体性突发事件的处置能力。

关键词：群体性突发事件；利益博弈；治理对策

中图分类号：DF127文献标识码：A文章编号：1004－1494(2009)01－0100－04

一、问题的提出

2007年至2008年我国部分地区相继发生了规模较大、影响较广、后果较严重的群体性突发事件，这些群体性突发事件发生的时间间隔短，在一年多时间内相继发生，前一次事件的诸多教训似乎在后一次事件中没有得到任何体现，其中原由不得不引人深思。这些因偶然、爆发剧烈、失控迅速、损失惨重的群体性突发事件，之所以引起社会的广泛关注，不仅在于它的存在和当前我国“构建和谐社会”这一主导性的话语体系及其所要展开的社会实践，显得极不协调。而且此类群体性突发事件人数众多且与事件本身没有任何直接利益诉求的群众能在少数别有用心的人员煽动下实施打、砸、抢、烧的行为，并将政府机关作为泄愤对象，造成了严重的国内及国际政治负面影响，产生了诸多难以消除的有害效应。在正常情况下，这样的偶然事件只不过是一些简单的刑事案件，完全可以通过正常的途径予以解决，而不至于酿成打、砸、抢、烧的群体性突发事件。但短期内相继发生对社会稳定产生重大影响的群体性突发事件，笔者认为，是理论界对已经发生的诸如此类的群体性突发事件的特性、成因、及治理对策没有进行系统研究，从而在实践过程中使实务部门忽略了无直接利益诉求的群体性突发事件可能对社会稳定产生的危害，而主要关注且动用警力处置那些有直接利益诉求的群体性纠纷，如涉及经济补偿的房屋拆迁纠纷、库区移民纠纷、矿主群众纠纷等引发的群体性事件。当前，由于对无直接利益诉求的群体性突发事件治理的重要性还存在认识上的偏差，对地方政府如何有效应对此类事件的理论研究远未深入和成熟，在实际运作中也存在许多矛盾和问题。因此，对无直接利益诉求的群体性突发事件的若干问题进行深入地探索和研究有着重要的理论和实践意义。

二、社会转型期无直接利益诉求的群体性突发事件的特征

社会转型期各种主体之间因利益失衡所发生的冲突和矛盾现象并不少见，但无直接利益诉求的群体性突发事件的参与者却与事件本身毫无直接利益关系，这种现象的发生不能不引人深思。参与者无直接利益诉求及参与群体无组织性，这是地方政府忽略此类事件的重要原因，但这却是无直接利益诉求的群体性突发事件所具有的核心本质。

(一)突发事件往往基于偶然事件而触发

近年来发生的无直接利益诉求的群体性突发事件，直接导火索均是基于某一偶然事件，从而使突发事件发生的时间、地点、方式具有极大的不确定性，全凭事件在演进过程中随机而爆发，群体性突发事件之所以因某一偶然事件而引爆，并非完全基于该偶然事件，实际上是社会矛盾长期积累下的必然爆发。冲突因素在长期积聚后，因某个偶然事件一触即发，成为具有相当规模的无直接利益诉求的群体性突发事件。从大量群体性突发事件发生的情况分析，突发的原因都是因为某一个具体的事件，甚至于一个较小的事件。由于存在一些长久酿积的潜在的社会矛盾，往往某一具体事件会成为引发重大社会突发事件的导火索。例如在某起突发事件爆发之前，各种矿群纠纷、拆迁纠纷、移民纠纷相互交织，群众在这些纠纷中对民生价值的诉求长期得不到政府的有效回应，由此所积聚的怨气经过长期酿积后又没有一个宣泄的出口，恰巧遭遇这一起简单的刑事案件而集中爆发。

(二)参与者对事件本身没有直接的利益诉求

参与群体性突发事件并进行打、砸、烧的群众，与引爆群体性突发事件的偶然事件之间根本没有任何直接的利益关系，他们参与的目的主要是路见不平或借题发挥，表达对社会的不满，以发泄心中长期积聚的怨气为主。这种“无直接利益冲突”或“泄愤性冲突”是突发事件区分维权事件最主要的特征。在某一起突发事件中，从最初打横幅为当事者伸冤而进行游行请愿的数十人当中，没有一个是当事者的亲属。随后沿途不断加入游行队伍的人员也主要为移民、店主、学生以及进城的村民等人员。

(三)参与的人员没有明确的组织，参与的动因往往是基于谣言的煽动

参与群体性突发事件的人员，自始自终都没有形成一个有组织的群体，他们从围观到实施“打、砸、抢、烧”活动，整个过程完全是基于谣言的煽动而盲目地实施相应的举动。这些与事件本身无直接利益诉求的参与者，他们能在短时间内聚合主要是出于高度自发的社会心理，并不需要明显的策划组织者，事实上也没有任何个人和组织具备策划组织如此规模的群体性突发事件的能力和资源。可以说，无直接利益诉求的群体性突发事件中的所有参与人员，自始自终是受谣言所主导和支配的。虽然散布谣言的是一些别有用心的人员，但在整个事件中这些谣言的制造者和散布者都不是组织者。于是在无直接利益诉求的群体性突发事件发生过程中，短信或网络的传播对突发事件的演进起到主要关键作用。

(四)参与的全体人员具有群聚群散的特性

无直接利益诉求的群体性突发事件由于没有一个统一的组织进行指挥，所以参与的人员主要来源于受谣言煽动的不明真相的群众，具有群聚群散的显著特性。参与群体性突发事件的人员少则几百人，多则上千人，甚至上万人。在群体性突发的参与人员中，既有一些社会闲杂人员和故意滋事的违法犯罪分子，也有许多不明真相的的围观群众。这些参与人员中没有一些实际上起作用的“领头人”或个别灵魂性人物来负责组织和领导，大都是临时参与突发事件中来的，因此当突发事件发展中，参与者中没有人会站出来理性地控制局面的恶化。因为突发事件的所有参与者所追求的目的就是借机泄愤，通过泄愤以达到表达对社会或政府不满的情绪。

三、无直接利益诉求的群体性突发事件的成因分析

无直接利益诉求的群体性突发事件之所以能在短时间内聚集众多且对事件本身没有直接利益诉求的群体，主要原因在于不明真相的众多围观者本身就怨积着对社会的不满情绪，一旦被别有用心的人煽动则寻机泄愤。而地方政府及相关部门对于无直接利益诉求的群体性突发事件缺乏有效的处置能力，从而导致危机的蔓延和局势的失控。

(一)转型期社会成员的不满情绪是酿积无直接利益

诉求的群体性突发事件的基础性原因

当前中国社会转型所带来的不同社会成员间利益的失衡问题，造就了社会阶层与群体的分化，特别是转型过程中一些特殊状况激化了社会成员间的矛盾，并外化为各种充盈着社会情绪的社会纠纷甚至突发事件。首先，中国当前的社会不满群体主要来自社会底层及一些弱势群体。这些群体包括农村土地征用中失地的农民、城市房屋拆迁中失去家园的居民、企业改制中下岗的工人、比较利益偏低的复转军人、被清理而补偿偏少的乡村代课教师及一些社会闲杂人员，媒体一般将这些人称为利益受损群体，这些社会群体对个人境况的不满或对社会的不公在经过长期郁积后极易外化为对抗社会的激烈情绪。其次，社会底层群体不满的原发性原因主要是转型中受益不均，继发性原因主要是基于事件的谈判权、表达权、知情权被剥夺所衍生的不满情绪。在长期奉行平均主义理念的社会中，较短时间内受益过分悬殊是部分成员难以接受的现实，更重要的是一些利益差异并不是在公平境况中形成的，一部分社会成员的利益正是在不公平交易中掠夺或剥夺了其他社会成员的利益或掠夺了社会共有资源的情况下而获取的。比如，土地征用、房屋拆迁中开发商对被征用或拆迁人作不足额补偿而从中牟取暴利；库区移民在经受失去家园痛楚的同时却没有得到应有的补偿与安置，而水电设施的拥有者却从中获取巨大的利润等等。转型中的这些现象，激发了部分社会成员的不满情绪，而这种情绪在具体事件的诱发下又实际地衍化为影响较大的突发事件。最后，社会不满情绪这种心理具有一定的感染性。同处于社会底层的社会成员因相同的境遇极易产生共鸣，而且目前表达社会不满的方式多种多样，通过手机短信、网络论坛、小道消息等使信息的传播更加容易和便捷。

(二)地方政府缺乏有效的处置能力导致危机的蔓延和局势的失控

从当前发生的一些群体性突发事件来看，与地方政府缺乏有效的处置能力有关。一般认为，突发事件的处置能力由两个方面组成，也就是所谓的事前的预警机制和事中的处置技术。

当前预警机制存在的最重要的意义应该是建立决策层了解社情民意的快速反应机制，决策层真实快捷地获取信息是这种快速反应机制的前提和基础。现在的情况恰恰相反，一些地方政府往往对危机的预警意识不强，甚至没有一套处置突发群体性纠纷的预案，等到突发事件真正发生后，则无法有效控制局势。一些地方政府在当地即使发生了突发事件，除非局势已经恶化到无法掩盖的地步，往往想尽一切办法不让上级政府特别是中央政府知道下面的真实情况，报喜不报忧已经逐渐成为当前地方政府处置危机的一种政治常态。因为这种信息隔绝，上级政府的决策者最后获取的信息都是不真实的，根据这些不真实的信息建立的所谓预警机制，往往不能有效应对突发而来的无直接利益诉求的群体性突发事件。贵州瓮安事件中，在死者亲属及社会公众已经对当地政府表现出强烈不信任的情况下，政府及公安部门并没有意识到危机已经迫在眉睫，更没有建立相应的危机预警机制予以应对，否则不至于导致局势在短时间内全面失控，最后爆发严重冲突。从目前处置技术的总体状况来看，地方政府在处置无直接利益诉求的群体性突发事件方面的水平比较有限，许多完全可以及时化解的事情，由于处置技术的失当而产生了严重的后果，这些失当主要表现为：事情刚刚发生时不重视，错过最佳的处理时机。在一些突发事件中，当地出现诸多谣言的时候，地方政府没有采取有效措施予以制止，随后这些谣言通过不同形式以更快速度传播并引发数千不明真相的群众聚集，从开始几十人打横幅游行到沿途几百人跟随聚集，再到当事现场时已有四五千人了，这个过程当地政府始终没有出面进行疏导，最后当事态恶化到无法控制时，已经错过最佳的处理时机。如果最初在不明真相的群众聚集时果断采取措施予以处置，突发事件也许就不会发生了。

四、转型期无直接利益诉求的群体性突发事件的治理对策

近年来，我国的无直接利益诉求的群体性突发事件呈明显上升趋势，对社会稳定造成的巨大危害引起各方广泛关注。但目前地方政府及其相关部门对于无直接利益诉求的群体性突发事件还缺乏行之有效的处置办法，以至一旦发生此类突发事件，仓促应战，导致局面难以收拾。因此，从转型期发生的群体性突发事件的成因来看，要治理无直接利益诉求的群体性突发事件必须多管齐下，首先要保障公民在利益博弈过程中充分的谈判权、表达权、知情权。其次政府必须转变用专政手段对待人民的治理模式。最后要强化地方政府应对无直接利益诉求的群体性突发事件的处置能力。

(一)必须保障公民在利益博弈过程中充分的谈判权、表达权、知情权

一些群体性突发事件发生之前，引起群众心怀积怨的矿群纠纷、拆迁纠纷及移民纠纷，说穿了都是此类纠纷中的利益不平衡所导致群众对政府部门的怨恨。因此，要从根本上消解民众的不满情绪，其中最基础的工作就是必须保证公民在利益博弈中充分的谈判权、表达权、知情权；同时政府应当将自己定位于提供公共产品及平衡利益分配格局，使自己超脱于社会矛盾和冲突之外，为公民在利益博弈中获得充分的谈判权、表达权、知情权提供一个民主的氛围。

其一，在利益博弈过程中通过听证程序充分保障公民的谈判权、表达权、知情权。听证，就其本质而言，实际上是一种公意的形成过程。协商机制的核心，就是要在体制上构建一种公众与利益相对方实现的制约机制。通过听证程序形成的对话与协商机制是公众参与利益公平分配的有效形式，在对话与协商中形成的交流与互动，是沟通、理解、共识以及在此基础上形成公意的根基。具体到矿企与群众之间、拆迁方与被拆迁方之间以及库区所有者与移民之间关于利益分配或补偿的多少，不是由政府说了算，而应当通过听证程序来形成利益分配或补偿的机制，以保障群众在利益分配或补偿的机制过程中享有充分的谈判权、表达权、知情权。

其二，政府应当将自己定位于提供公共产品及平衡利益分配格局，使自己超脱于社会矛盾和冲突之外，为公民在利益博弈中获得充分的谈判权、表达权、知情权提供一个民主的氛围。在现代社会，政府的重要职能应当是为提供公共产品及平衡利益分配格局，维持一个公共产品供应充分且财富分配公平、公正的格局。公民要在利益博弈中获得充分的谈判权、表达权、知情权，有赖于政府超脱于利益之外，否则，如果政府身为利益关系的当事人，必然在利益分配或补偿的形成过程中作出不公正的举动，损害弱势群体的切身利益，从而引起利益受损方的怨恨与不满，为群体性突发事件的爆发埋下危险的怨恨种子。一旦矛盾出现，政府必然把所有的社会矛盾和冲突都集中到自己身上，一发而难以收拾。因此，政府应当将自己定位于提供公共产品及平衡利益分配格局，使自己超脱于社会矛盾和冲突之外，为公民在利益博弈中获得充分的谈判权、表达权、知情权提供一个民主的氛围。

(二)政府必须转变传统的治理模式

一些群体性突发事件的发生暴露出当前政府传统治理模式的局限。在传统治理模式下，政府为了达到维持社会稳定的目的，针对矿群纠纷、拆迁纠纷及移民纠纷中对利益分配或补偿表示不满的群众，动辄出动警察予以压制，严重恶化了干群关系和警民关系。同时对与事件有关的信息进行严密封闭，导致谣言四起，从而使起因简单的事件在经过扭曲的传播后变得扑朔迷离，为少数别有用心的人所利用。因此，政府必须转变传统的治理模式，对于群众的利益和权利诉求，用人性化的方式予以回应；对与事件有关的信息进行及时、客观、透明的发布。

其一，对于群众的利益和权利诉求，地方政府不能因社会动员资源的缺乏而采用强化政权机器的手段予以回应。政治动员长期以来一直是我国政府实施有效治理的手段，对于中央政府而言，因为其拥有强大的社会动员资源，以其作为处置重大社会突发事件较为普遍和容易。对于缺乏社会动员资源的基层政府，这种动员的效力因社会利益的分化和社会不满的增强正在逐渐消失，取而代之的是采用强化政权机器来应对群众的利益和权利诉求。因此，当前基层政府转变传统治理模式的关键就是在回应群众的利益和权利诉求时慎用警力，采用人性化的回应方式，建立常态的、制度化的、便利的利益和权利诉求通道，给群众酿集的情绪一个合法的、可控的出口。一方面，中央应当制定出禁止地方政府滥用警力的规则，并对违反规则的行为进行有力的事后追究与惩处。我国有关部门日前已经颁布实施《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，对于违反规定使用警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施并负有直接责任者，给予记过、记大过、降职或撤职处分。一方面，应当借助民众和媒体的力量，公开信息，暴露地方政府在治理过程中滥用警力的问题，以制衡地方政府在具体治理中遮蔽滥用警力的负面事实的冲动。

其二，地方政府应当有效利用传媒，防止因真实信息的缺乏而导致虚假信息的入侵，影响群众对政府的信任。媒体是危机治理的重要力量，突发事件发生的情形下群众的特定心理和对信息的强烈需求决定了媒体在突发事件中负有提供有效信息、平息社会恐慌、维护社会秩序的作用。当前报纸、电视、电台等受政府严格管治的传统媒体，在突发事件中的集体失声，为虚假信息的传播提供了有效的空间，从而制造了为数众多的不明真相的群众。与其说这些不明真相的群众是被少数别有用心的人所鼓惑，不如说是因为传统媒体没有对事件进行及时、客观、透明的报道所产生的结果。因此，在群体性突发事件中，地方政府应当充分利用其掌控的传统媒体，通过抢占和掌握信息的发布权及话语权，对与事件有关的信息进行及时、客观、透明的报道，特别要从群众的角度而不是以官方的口吻对事件的真相进行挖掘，以取信于民，做到尽量压缩虚假信息传播的空间，从而扭转对处置突发事件不利的舆情方向。

(三)强化地方政府应对无直接利益诉求的群体性突发事件的处置能力

第一，建立科学的预警机制，监测无直接利益诉求的群体性突发事件发生的征兆。建立社会治安状况的科学评价体系，设计有效可靠的评价指数，建立地方治安状况信息网络，独立、及时、准确、全面收集关于本地各种利益矛盾和冲突、地方政府对群体性事件的控制能力、社会民众对社会状况的评价等问题的真实信息，及时汇总到有关部门进行科学分析，得出有事实依据的、前瞻性的政策建议。这样不仅可以避免在处理无直接利益诉求的群体胜突发事件时发生决策失误，而且可以使地方政府及时启动危机管理机制，防患于未然。此外，及时、准确、全面地掌握无直接利益诉求的群体性突发事件发生、发展过程中的信息，是恰当有效处置无直接利益诉求的群体性突发事件的前提与重要保障。因此，建立统一的社会信息收集、分析和协调平台，适时、准确地把相关社会纠纷信息提供给地方党委和政府，并向有关部门进行通报，提示有关部门或社会公众对某些情况或问题予以关注，为决策者建立有效的预警机制提供准确的信息来源，是有效预防和控制无直接利益诉求的群体性突发事件发生的重要前提。

第二，掌握处置策略，有效应对社会突发事件。在处置无直接利益诉求的群体性突发事件过程中，必须掌握处置策略，才能有效应对突发事件，防止局势失控酿成重大社会事件。其关键在于把握处置的主动权。所谓主动处置，就是指突发事件的处置应当注意事前预防，前期处置，把握前兆，疏导为主。主动处置是有效防范和处置突发事件的普遍性要求，其目的就是为了防止错过最佳的处置时机。“事前防范”是主动性最突出的体现。这种防范，从根本上讲，就是在国家管理与社会治理的过程中，协调好利益关系，防止和减少经济与社会发展中可能出现的各种矛盾。同时，防范机制中应包括比较完善的事件处置机制，使之能有效分解和处置突发事件，尤其是防止小的社会纠纷酿积成重大的社会突发事件。“前期处置”是指在突发事件萌芽和初发阶段要抓紧处置，避免事态由小变大，减少事件的社会损失。“把握前兆”是指发现有发生突发事件的苗头时，决策者应当采取相应的应对措施，及时进行防，消除控制上的盲区。“疏导为主”是指对于突发现场不明真相的围观群众，应当加强疏导，切不可动辄使用警力予以暴力驱赶，这样只能激起民众的暴力对抗，使局势恶化难以控制。

责任编辑陆莹