论中国农村改革３０年的历史进程与基本经验

蒯正明

摘要：中国农村改革30年的历史进程大致可以分别以1978年、1988年和2002年划分为三个阶段。其基本经验主要包括四个方面：坚持依靠农民和维护农民的权益是农村改革的出发点和落脚点；坚持农村社会主义市场经济改革取向，为农村经济注入新的活力；坚持统筹城乡发展的战略，破除二元体制的障碍；根据不同阶段农业和农村发展要求，循序渐进地推进农村改革。

关键词：农村；改革；历史进程；基本经验

中图分类号：D61文献标识码：A文章编号：1004－1494(2009)01－0001－04

十一届三中全会，标志着建国以来我们党和国家历史的伟大转折。新时期最引人注目的特点，是改革开放。而改革又是从农村开始、从农村突破的。因此，在改革开放30年之际，回顾30年农村改革开放的历史脉络，总结和梳理其经验，正视其存在的问题和不足，并在此基础上探寻和总结农村改革的基本经验，对于进一步推动和深化农村改革，加快农业和农村现代化的进程具有极为重要的意义。

一、中国农村改革30年的历史进程

从1978年至今的中国农村改革历程，大致可以划分为三个阶段，即1978－1988年的联产承包责任制的全面推行和开始向市场化推进阶段；1989－2002年的农村改革进一步深化和农民收入增长相对缓慢阶段以及2003年至今的农村改革的新时期。

(一)第一阶段(1978－1988年)：联产承包责任制的全面推行和开始向市场化推进阶段

1978年12月，党的十一届三中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》提出，确定农村经济政策的“首要出发点”是充分发挥亿万农民的积极性，制定了一系列放宽农业的政策(共25条)；这个文件的精神和实质，是解放思想、实事求是，是尊重实践、尊重群众，是放宽政策、搞活经济。因此，它的作用是启动了中国农村的改革。这一阶段特别是1982－1986年中央连续5年颁布了关于农村的“一号文件”，大大促进了农村改革的进程。第一个“一号文件”(1982年)主要解决的是联产承包制的性质问题，为包产到户上了社会主义的户口；第二个“一号文件”(1983年)主要解决的是人民公社体制改革问题，为从政、社两个方面废除人民公社制度开辟了道路；第三个“一号文件”(1984年)主要是稳定和完善生产责任制，决定土地承包期从原定的3年延长到15年。这样，至1984年人民公社“三级所有、队为基础”的经营制度全面解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立；第四个“一号文件”(1985年)，主要是突破了原来的统购统销制度，为农村扩大市场在配置资源中的作用作了大胆的尝试；第五个“一号文件”(1986)是在改革取得成功的基础上，为抓好发展和提高农业生产力，增强农业后劲作了重要的部署。特别是1985年的第四个“一号文件”，其核心内容是，改革计划经济时期农产品的统购统销制度，规定除个别品种外一律实行合同定购与市场收购相结合。其中最重大的变化是，过去在统购统销时期被列为一类物资首位的粮食和棉花，为合同定购，合同定购以外的部分可以自由上市。这实质上是中国市场经济推进的必然结果。因为土地承包到户虽然解决了农民在生产环节上的自主权，但如果仅仅把农民看成是一个生产者。不是一个农产品的自主经营者，则我国的农村经济仍然不可能活跃并繁荣起来。只有农民对土地的经营自主权和对农产品上市的经营自主权两者合一，才是符合中国国情的完整的农户经济形态。“所以说，农村经济体制作为一个完整的制度改革，开始于土地承包到户，完成于农民自主进入市场。”

经过这10年的农村改革，无论是对农村自身乃至整个国家都产生了巨大的变化。其成就主要表现以下几个方面：一是率先冲破了“三级所有，队为基础”的“大集体”禁锢；二足率先突破了单纯的计划管理体制，撕看了计划经济的缺口，为社会主义市场经济体制的确立起到了试金石的作用；三是率先突破了平均主义分配方式，打破了“大锅饭”，逐步形成了以劳动所得为主和多种分配方式相结合的分配制度；四是率先突破了单一的产业结构，以乡镇企业为主要内容的农村二、三产业蓬勃发展；五是改革农产品流通体制，取消农产品统购派购制度。除了个别品种外，放开了农产品价格和购销，形成了多渠道经营的格局。正因为这些方面的巨大变化，这10年被有的学者，如徐勇教授称为黄金10年。

(二)第二阶段(1988－2002年)：农村改革进一步深化和农民收入增长相对缓慢阶段

1989年11月，中共十三届五中全会决定对国民经济进行治理整顿，重点解决供需失衡、工农业比例关系严重失调等问题。经过3年的治理整顿，国家有效地运川宏观调控手段，使过热的经济恢复到正常状态。1993年，家庭承包责任制被正式列入宪法，成为国家经济制度上的一项根本大法。同年，国务院决定农村耕地的承包期在原有15年不变的基础上再延长30年不变。1998_年10月，党的十五局三中全会审议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。《决定》按照党的十五大确定的我国社会主义初级阶段的基本纲领和总体部署，从经济、政治、文化三个方面，提出了从现在起到2010年，建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标，确定了实现这些目标必须坚持的方针，从而为我同农业和农村工作跨世纪发展，绘制了一幅激动人心的宏伟蓝图。2000年，中共中央、国务院联合下发的《中共中央、因务院关于进行税费改革试点工作的通知》正式确定在安徽进行“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”的农村税费改革试点。总之，这一时期，农村改革在整个中国市场经济推进的进程中也随之不断深化。

但另一方面，这时期农村经济改革依然没有解决深层的矛盾问题。特别是随着农村改革的剩余潜力逐渐释放和城市改革的加快，同时。也由于国家政策向城市的倾斜和长期实行城乡分割的二元政策。特别足农村市场机制不健全，生产要素市场发展缓慢，严重影响了农产品流通和农村生产要素优化配置，从而出现农民收入增长缓慢、农村资金外流严重和农民负担加重等现象。

首先，农民人均纯收入减少。例如，“1988年通货膨胀，国家进行宏观调控，利益向城市倾斜，引致1989年农民人均纯收入减少，出现了改革开放以来农民纯收入第一次负增长，为－1.6％。随着90年代以来，国家义一次进行宏观调控，农民付出的代价更大。粮食价格下降，增产减收。1997－2000年的4年中。中国农民实际减少收入16000多亿。”其次，由于存在工农业产品剪刀差、财政和金融等方面的原因，20世纪90年代农村外流的资金大约在1.9万亿元(见下表)，从而严重制约了农民、农村的发展机会。再次，农民负担加重。“1990－2000年的10年间，农民所承担的各种税收

由87.9亿元猛增到465.3亿元，增加了4.3陪。远远超过农民收入的增长速度。”改革之初，安徽棉产区农村1亩地年负担只有10元，农民主动交纳。随着“改革”的深入，农民负担增加。1亩地年负担税费100余元。甚至有的地方出现“缴不够国家的，留不足集体的，剩下没有一点是自己的”现象。

上的自主权，但如果仅仅把农民看成是一个生产者，不是一个农产品的自主经营者，则我国的农村经济仍然不可能活跃并繁荣起来。只有农民对土地的经营自主权和对农产品上市的经营自主权两者合一，才是符合中国国情的完整的农户经济形态。“所以说，农村经济体制作为一个完整的制度改革，开始于土地承包到户，完成于农民自主进入市场。”

经过这10年的农村改革，无论是对农村自身乃至整个同家都产生了巨大的变化。其成就主要表现以下几个方面：一是率先冲破了“三级所有，队为基础”的“大集体”禁铜；二是率先突破了单纯的计划管理体制，撕开了计划经济的缺口，为社会主义市场经济体制的确立起到了试金石的作用；三是率先突破了平均主义分配方式，打破了“大锅饭”，逐步形成了以劳动所得为主和多种分配方式相结合的分配制度；四是率先突破了单一的产业结构，以乡镇企业为主要内容的农村二、三产业蓬勃发展；五是改革农产品流通体制，取消农产品统购派购制度。除了个别品种外，放开了农产品价格和购销，形成了多渠道经营的格局。正因为这些方面的巨大变化，这10年被有的学者，如徐勇教授称为黄金10年。

(二)第二阶段(1988－2002年)：农村改革进一步深化和农民收入增长相对缓慢阶段

1989年11月，中共十三届五中全会决定对国民经济进行治理整顿，重点解决供需失衡、工农业比例关系严重失调等问题。经过3年的治理整顿，国家有效地运用宏观调控手段，使过热的经济恢复到正常状态。1993年，家庭承包责任制被正式列入宪法，成为国家经济制度上的一项根本大法。同年，国务院决定农村耕地的承包期在原有15年不变的基础上再延长30年不变。1998年10月，党的十五届三中全会审议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。《决定》按照党的十五大确定的我国社会主义初级阶段的基本纲领和总体部署，从经济、政治、文化三个方面，提出了从现在起到2010年，建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标，确定了实现这些目标必须坚持的方针，从而为我国农业和农村工作跨世纪发展，绘制了一幅激动人心的宏伟蓝图。2000年，中共中央、国务院联合下发的《中共中央、国务院关于进行税费改革试点工作的通知》正式确定在安徽进行“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”的农村税费改革试点。总之，这一时期，农村改革在整个中国市场经济推进的进程中也随之不断深化。但另一方面，这时期农村经济改革依然没有解决深层的矛盾问题。特别是随着农村改革的剩余潜力逐渐释放和城市改革的加快，同时，也由于国家政策向城市的倾斜和长期实行城乡分割的二元政策，特别是农村市场机制不健全，生产要素市场发展缓慢，严重影响了农产品流通和农村生产要素优化配置，从而出现农民收入增长缓慢、农村资金外流严重和农民负担加重等现象。

首先，农民人均纯收入减少。例如，“1988年通货膨胀，国家进行宏观调控，利益向城市倾斜，引致1989年农民人均纯收入减少，出现了改革开放以来农民纯收入第一次负增长，为一1.6％。随着90年代以来，国家又一次进行宏观调控，农民付出的代价更大。粮食价格下降，增产减收。1997－2000年的4年中，中国农民实际减少收入16000多亿。”其次，由于存在工农业产品剪刀差、财政和金融等方面的原因，20世纪90年代农村外流的资金大约在1.9万亿元(见下表)，从而严重制约了农民、农村的发展机会。再次，农民负担加重。“1990－2000年的10年间，农民所承担的各种税收由87.9亿元猛增到465.3亿元，增加了广4.3陪。远远超过农民收入的增长速度。”改革之初，安徽棉产区农村1亩地年负担只有10元，农民主动交纳。随着“改革”的深入，农民负担增加，1亩地年负担税费100余元。甚至有的地方出现“缴不够国家的，留不足集体的，剩下没有一点是自己的”现象。

因此，从总体上看，这一时期农村改革不断深化，但也充满曲折，突出表现为城乡发展不协调，农民收入下降，因而被有的学者如张新光称为“三农综合症”。正因为如此，这个时期不仅是后来农村改革深化的动因，也是解读整个30年农村改革的一个突破口。

(三)第三阶段(2002年至今)：农村改革的新时期

十六大以来，党中央、国务院提出了把“三农”问题作为全党和全部工作的“重中之重”的基本要求，明确了统筹城乡发展的基本方略，作出了我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，规划了“建设社会主义新农村”和“发展现代农业”的基本任务。这些改革是突破城乡二元结构的重大转折，带来了体制上的突破、理念上的创新、发展方式上的转变。主要表现在以下几个方面。

第一，农村税费改革。十六大以来，以“减轻、规范、稳定”为目标的农村税费改革试点工作逐步深入，2003年在全国全面推开。2004~开始在全国降低农业税税率，并选择黑龙江、吉林两省进行全部免征农业税试点，同时取消了除烟叶外的农业特产税。农村税费改革由此转向逐步降低直至最终取消农业税。2005年有28个省(区、市)免征农业税。2006年在全国范围内取消农业税，结束了在中国历史上延续了二千六百多年的“皇粮国税”。

第二，农村综合改革。2005年中央开始部署农村综合改革试点工作。其主要内容包括三个方面：一是乡镇机构改革。“据统计，到2005年底全国有8个省(区、市)在全省(区、市)范围内全面推开乡镇机构改革试点，其余省(区、市)中，有12个地(市)和258个县(市)开展了乡镇机构改革试点。”二是农村义务教育体制改革。在农村综合改革中，各地不断加大农村义务教育改革的力度。从2006年春季学期开始，西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、免除贫困家庭学生课本费和补贴住宿生生活费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。2007年这项制度在全国全面实施，使农村1.5亿中学生受益。2008年全国财政用于教育支出5年累计2.43万亿元，比前5年增长1.26倍。三是县乡财政管理体制改革平稳推进，从而明确了县乡财政的事权、职责及其收入范围。

第三，农村相关改革逐步展开。主要表现为农村基础设施建设投入机制改革开始起步；农村新型合作医疗制度覆盖面扩大；农村居民最低生活保障制度全面启动。

通过这一时期的改革，农民负担明显减轻，农民得

到的实惠明显增加。农村税费改革的逐步深化，有力地促进了基层干部作风明显转变，服务意识明显增强，村务公开全面覆盖，基层民主建设加强，干群关系明显改善。因此，有的学者把2003－2007年中国农村改革看为历史性跨越的5年。

二、中国农村改革30年的基本经验

回顾30年来农村改革的历程，我们既取得了巨大的成绩，也出现了许多有待解决的问题。因此，总结农村改革的基本经验，对于中国农村改革的进一步深化具有极为重要意义。

(一)坚持依靠农民和维护农民的权益是农村改革的出发点和落脚点

在农村改革中，调动农民的积极性，依靠农民推进改革，是我国农村改革的一条重要经验。家庭承包制、农村税费改革、农村综合改革、农民专业合作经济组织、农业产业化经营都开始于农民的实践和创造。而调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。改革实践表明，实行家庭承包经营制度较好地解决了农民的生产决策和物质利益问题，从而极大地调动了农民的主动性，迎来了改革第一阶段即1978－1988年的“黄金十年”，大大促进了农村生产力的发展。反之，在第二阶段即1988－2002年的15年间，由于种种原因，农民的经济利益和民主权利没有得到较好的保护，从而大大挫伤了农民的积极性。在第三阶段中，即自2002年以来，中央采取免除农业税，加大对农业投入，开展社会主义新农村建设等多项措施再次激发了农民从事新农村建设的热情。因此，只有把实现好、维护好、发展好农民的利益作为出发点、落脚点，才能得到广大农民群众的拥护和支持，才能获得改革的最终成功。

(二)坚持市场化改革取向，为农村经济注入新的活力

农村改革伊始就朝建立社会主义市场经济体制的方向前进。改革早期特别是第四个“一号文件”(1985年)，主要是为了突破原来的统购统销制度，为在农村扩大市场在配置资源中的作用，作了大胆的尝试。1998年，党的十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，强调要“按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化农村改革”，必须坚持以市场为取向的改革，为农村经济注入新的活力。这一思路的提出是对解决“三农”问题的重大突破，具有划时代的意义。2005年中央“一号文件”在坚持农村基本政策的基础上，进一步贯彻十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观，坚持城乡统筹发展方略，坚持“多予、少取、放活”的方针，继续调整农业和农村经济结构，使农村改革的市场环境更趋于规范化、制度化、平等化和国际化。由此可见，30年农村改革的过程也是培育农村经营主体和市场机制的过程。正因为农村改革市场化取向的原因，才使农村活力不断增强。同时我们也应该看到，由于我国长期实行“城乡分制”，造成农村市场发育不良，制约着全国统一市场的形成。因此，坚持市场化改革取向，既是我们30年来的经验总结，也是我们在以后农村改革必须贯彻的方针之一。

(三)坚持统筹城乡发展的战略，破除二元体制的障碍

从农村改革的历程可以看到，中国农村在经历第一个快速发展时期以后开始步入曲折发展的时期即农村改革的第二阶段。在这一阶段中，由于各种原因影响，出现了农民收入增长逐年减缓、农业产出收益不断下降、乡镇企业发展速度趋缓、城乡差别扩大等不良现象。因此，农村改革过程中必须坚持城乡协调发展的战略。而促进城乡经济社会协调发展，仅靠政府号召不行，只依赖市场机制也不行，根本途径是破除二元体制的障碍，建立和完善城乡统一的户籍管理制度、劳动就业制度、税收制度、农村义务教育、医疗和社会保障制度等制度。因此，实施城乡统筹发展战略，破除二元体制的障碍，不仅是农村改革的经验总结，更是摆脱‘‘城市繁荣而农村衰落”窘境的有效手段和消除“城市问题突出和农村凋敝”两难困境的可行途径。

(四)根据不同阶段农业和农村发展要求，循序渐进地推进农村改革

邓小平在谈到中国的改革开放时曾经指出，改革开放是全新的事业，“马克思没有讲过，我们的前人没有做过，其他社会主义国家也没有干过，所以，没有现成的经验可学。”因此，一切都需要在实践中探索、认识和总结，“摸着石头过河。”邓小平同时还指出：“改革没有万无一失的方案，问题是搞得稳妥一些，选择的方式和时机要恰当。”在这里，邓小平指出了中国改革的方法，即渐进的改革方法。农村改革是中国整个改革的一部分，同样也采用了由浅入深、由易到难的渐进的改革方法，而且是根据不同阶段农业和农村发展的要求进行改革的。在农村改革的第一阶段，面对十一届三中全会前高度集中的计划经济体制和农业凋敝的现象，党的十一届三中全会提出了，“必须在经济上充分关心农民的物质利益，必须在政治上切实保障农民的民主权利。”面对第二阶段所出现的城乡发展不协调，农民收入下降的现象，1998年10月，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，深刻总结了我国农村改革20年的基本经验，制定了“从现在起到2010年建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标”，标志着农村改革进入了一个新的发展阶段。2004－2006年，党中央、国务院按照“以人为本”的科学发展观、“多予少取放活”的六字方针、“工业反哺农业、城市支持农村”的论断和“建设社会主义新农村”等一系列重大战略部署，着眼于从根本上改变城乡二元结构和体制，连续制定了3个指导农村工作的“中央一号文件”，从而有力地促进了农村改革的深入发展。回顾农村改革30年的历程使我们看到，循序渐进的，按照每个阶段的特点和问题进行改革，既是贯穿农村改革30年的一条主线，也是农村改革30年的经验总结。