加强中国应急管理体系的法制建设

丛 梅

摘要：在世界金融危机蔓延的形势下，做好预防和应对突发公共事件的工作显得十分重要。当前应急管理工作应以“一案三制”建设为核I心，在此基础上，重中之重是加强法制建设。在认真贯彻《突发事件应对法》的同时，尽快出台与之相配套的地方性法规，使应对突发公共事件的组织架构、力量配置、救援体系、应急教育以及经费保障等规范化、制度化；构建完备、统一的国家应急法制框架体系；借鉴国外先进经验，适时制定出台《中华人民共和国紧急状态法》。

关键词：突发公共事件；应急管理；紧急状态法；法制

中图分类号：D902

文献标识码：A

文章编号：1003—1502(2009)05—0119—04

当今世界，突发公共事件频繁发生，应对突发事件的法制建设是各国政府都认真对待的重大问题。特别是在世界金融危机蔓延的形势下，做好预防和应对突发公共事件的工作显得十分重要。我国2003年发生的“非典”公共卫生事件、2008年初我国南方遭受的持续低温雨雪冰冻灾害、2008年5月12日四川汶川8级强烈地震以及2009年4月爆发的甲型H1N1流感疫情等突发事件，都给我们敲响了警钟。如何有效地应对突发公共事件，是对政府应急管理能力强弱的考验，更是亟待法律界认真研究的重要课题。

一、我国应急法制建设的现状和问题

1.我国应急法制建设的现状

新中国建立以来，我国应急管理法制建设取得了一定成绩，应急管理法律体系基本形成。据统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件所涉及的内容比较全面，既有综合管理和指导性规定，又有针对地方政府的硬性要求。例如：为了适应我国自然灾害频发的特点，在灾害应急立法中，我国政府主要采取了针对不同种类灾害分别立法的模式。主要包括：针对洪水灾害，1998年全国人大常委会制定了《防洪法》，就防治洪水灾害的原则、体制、机制加以规定；针对气象灾害制定了《气象法》；针对地震灾害制定了《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地震灾情速报规定》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》和《地震灾情上报暂行规定》；针对森林草原火灾制定了《森林防火条例》和《草原防火条例》；针对生物灾害制定了《进出口动植物检疫法》、《进出口动植物检疫法实施条例》、《动植物检疫法》、《植物检疫条例》以及《农业转基因生物安全管理条例》等。

2004年3月召开的十届全国人大二次会议通过的《宪法》修正案，对因重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等引起的紧急状态作了原则性规定，这为突发事件应急法制的建设奠定了宪法基础。例如，2004年《宪法》修正案把“戒严”改为“紧急状态”的提法引入瞩目。紧急状态包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理。“紧急状态”入宪，标志着我国应急管理进入对各种不确定因素所引起的危机事件实行全面法律治理阶段。

2007年8月30日由全国人大常委会通过、2007年11月1日起正式实施的《突发事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法。可以说，《突发事件应对法》的制定和实施成为应急管理法治化的重要标志。

2.我国应急法制建设中存在的突出问题

(1)从立法角度看，应对突发事件的法律依据不足，现有法律清理工作亟需进行。

以突发公共卫生事件为例，从应急法制的体系构成上看，突发公共卫生事件应急法制中虽已不再缺少统一的“上位法律”作为应对公共卫生事件的基本依据，但在现阶段公共卫生事件应急法律体系中，承担基本依据角色的是国务院颁行的《突发公共卫生事件应急条例》，它是我国成功抗击“非典”危机的经验总结。从其内容上看，它不仅体现了我国政府对公共卫生危机能力的显著提高，也较充分的体现了现代法治的基本精神，依法行政的核心内容也贯穿其中，对完善公共卫生事件应急法律制度有着重大意义。但是，其不足也是明显的：作为行政法规，立法层次较低。虽然《突发事件应对法》作为上位法规定了可以采取的应急措施，可一旦“必要措施”超出《突发事件应对法》的规定，并且只属于“法律保留”事项时，必然会在危急应对中面临正当性与合法性难以两全的尴尬境地。如应当为隔离治疗措施提供必要的法律依据，使其更具合法性。行政法规虽然保证了突发公共卫生事件由行政机关专业处理的优势，但由于缺少上位法的可操作性控制，法规之间也容易发生冲突，各部门、各地方针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通与协作，这就削弱了整体上处理突发灾害事件所需要的协作与合力。

(2)从具体内容上看，现行的应急法制尚有诸多欠缺，亟需进一步完善。

《突发事件应对法》第69条指出，对于社会危害性最大的、最高等级的突发事件，原则上应当按照紧急状态法处理。但是，目前我国还没有一部相应的紧急状态法。因此，在面对汶川大地震这类极端性自然灾害时，就出现了应对工作和灾后重建工作无法可依的法律窘境。再如，由于我国现有的应急法律所涵盖的领域还不全面，针对许多灾害还没有相应的法律规定。如当大面积停水、停电，城市大范围水污染，大面积天然气或者毒气泄漏等灾害出现时，如何应对，从现行法律的具体内容上亟需进一步完善。除此之外，一些应急预案之间不协调，有的相互矛盾，上下左右不对接，部门之间、部门与地区之间、各单位之间连接不紧密，缺乏统一性、综合性、可操作性。这样，遇事依靠临时协调，在突发公共事件出现时就可能会打乱仗，造成不应有的损失。

(3)统一的紧急状态法、突发公共事件应急法的缺失，还直接导致紧急情况下的行政程序有可能失范。

在2003年“非典”事件中，尽管我国早在1989年就颁布了《中华人民共和国传染病防治法》，1991年又颁布了《中华人民共和国传染病防治法实施办法》，但按照《传染病防治法》的规定，只有国务院才有权增加甲级传染病，卫生部才有权增加乙级和丙级传染病，省政府没有任何权力根据当地的情况增加新的病种。这就没有为新发传染病的预防和处理提供适当的法律余地，使得SARS在广东出现之后当地政府无法立即按照法律运作来控制传染病，失去了防治和控制的最佳时机。而目前和传染病防治有关的各种法律、行政法规、部门规章和其他法律性文件共计43个，其中有41个是在2003年4月4日到5月1日之间出台的，这充分说明了已有的相关法律的严重缺陷，因为除了针对SARS防治的特殊规定外，像信息报告制度、预防交通工具对于疾病的传播、社区防治管理、药品监督和快速审批、公共场所的消毒和隔离等一般性规范都十分缺乏。

(4)应急法制对紧急情况下行政越权和滥用权力的监督机制不健全。

应急法制的不健全，还表现在对紧急情况下行政

越权和滥用权力的监督机制不健全。由于是应对危机状态的法律，所以公共应急法制和常规立法相比，具有权力优先性、紧急处置性和程序特殊性，这就赋予了应急管理的主体——各级政府以过大的权力。这样，一方面很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞，另一方面危机管理的权利救济机制不完善(如对责令停产停业、强制征用征收、强制隔离、强制检定、其他人身强制措施等造成权利损害后的补救机制不完善)，对公民的权利保障没有底线，很容易造成公民权利在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。

二、借鉴国外先进经验。提升应急法制建设水平

纵观世界发达国家，如美国、日本、俄罗斯、澳大利亚应急管理体系中法制建设的现状，发现这些国家建立突发公共事件应急机制比较早，并且积累了一些经验，值得我们学习、研究和借鉴。

1.美国应急管理的立法，采取紧急状态法与突发事件应对法分别立法的模式

从效力等级看，最上位是宪法，其次是综合性法律《国家紧急状态法》，然后是单行法。如：美国在1950年制定的第一部与应对突发事件有关的法律《灾害救助和紧急援助法》，该法规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定了在灾害发生时联邦政府对州政府和地方政府的支持，适用于除地震以外的其他突发陛自然灾害。现在实施的《灾害救助和紧急援助法》是1974年的修订本。1976年美国国会通过了《全国紧急状态法》，这部法律是目前为止影响最大的应对突发事件的法律。此外，为了有效应对恐怖袭击，美国早在1984年就制定了《反对国际恐怖主义法》、《有效反恐法》等，特别是“9·11事件”发生后，美国制定了大量法律加强反恐工作。于2002年11月25日颁布了《国土安全法》，该法规定设立国土安全部，并重构和加强联邦政府有关行政部门，以更有成效地对付恐怖主义威胁。

美国在应急管理体制的建设和完善方面做得扎实有效。首先，在1979年成立了救灾应急的全国性专门机构——美国联邦应急事务管理总署。2003年3月，联邦应急事务管理总署成为新成立的国土安全部的一部分。国土安全部部长成为总统应急事务的最高顾问。其次，1992年4月克林顿政府制定的联邦应急计划，成为全国应急管理的指导性文件。在2005年“卡特里娜”飓风灾害后，美国政府总结了经验教训，在2007年9月修订了国家应急框架，取代了原有的联邦应急计划，并于2008年3月22日正式执行。总的说来，美国的应急管理工作是以国家应急机制为主轴，各个政府部门依法围绕这一主轴有条不紊地运行。

2.日本没有专门的紧急状态法，应急管理的立法是与政府应急管理相关的专门法律

日本以宪法和内阁法等为基础，出台了50部配套法律。如《警察法》、《自卫队法》规定了处理政治性紧急状态的法律规范；《灾难救助法》规定了各级政府制订突发性灾难的救助计划，建立救助组织以及做好危机应对的劳务、物资、设备、资金的预备工作；《灾难对策基本法》规范了紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾难危机的治理方法、技术、方案、基本对策等，并推进应急计划的实施。此外，《地震防灾对策特别措置法》等一系列法律法规，都有涉及对公民权利的保护的相关内容。

3.俄罗斯的应急法律体系也相当完善

俄罗斯以宪法和紧急状态法为基础，制定了100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令。其应对紧急状态的法律有《俄罗斯联邦紧急状态法》、《俄罗斯联邦战时状态法》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》等。俄罗斯的紧急状态法启动以后，即成为“小宪法”，在其统领下又有很多具体的部门法规范。此外。1994年俄罗斯成立了紧急情况部，作为处理突发事件的核心领导组织，在救灾防灾以及灾后重建等方面发挥了重要的作用。

三、完善我国应急管理体系中法制建设的对策

借鉴美国、日本、俄罗斯等国应急管理法制建设的经验，考虑我国的实际情况，我国应急管理体系中的法制建设还需要进一步加以完善。

1.借鉴国外先进经验，适时制定出台《中华人民共和国紧急状态法》

修改宪法，确立紧急状态决定及其宣告的法律制度，在此基础上适时制定出台《紧急状态法》，明确国家实行紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等，对不能通过《突发事件应对法》加以应对的“公共紧急状态”，应当通过制定更加严格和规范的紧急权制度的方式，来保证突发事件应对工作真正做到有法可依。

2.构建完备、统一的国家应急法制框架体系

构建完备、统一的国家应急法制框架体系，应本着综合化、系统化、协同化、规范化的要求进行。首先，应有一个比较完善的应急管理机制，遇到突发公共事件时可据此发挥综合协调能力，组织和领导各个相关部门进行减灾工作。首先，各省、直辖市、自治区都应有专门的机构负责应急管理工作，各级机构应当配强，人员充足，优中选优，以适应突发事件应急管理的需要。各级应急管理指挥机构应加强演练，针对设想的各种突发事件的复杂情况进行演练，达到反应快捷、熟悉法律规定、处事果断准确的要求。各级管理指挥机构之间、管理指挥与实施部门之间能够做到有效的沟通与协调，建立信息统一、管理对接、资源共享、协同有力的应急管理机制。其次，应当将基本法、单行法、针对具体问题的法规和规章相互衔接、补充、配合，形成系统而规范的国家应急法制框架体系，注重预警、准备、应急处理、恢复、重建等阶段法律关系的处理。

3.依法加强应急管理制度建设

根据《突发事件应对法》的有关规定，制定相应配套的具体制度，对《应对法》中设计尚不完善的制度予以补充修订，规范应急管理指挥和工作程序，明确各级政府实施应急管理的步骤、过程和方式，明确应急管理工作各个环节、各个岗位、各类人员的职责，形成目标明确的岗位责任制，使应急管理工作的各个环节都有章可循。各基层单位也应建立相应的应急工作制度，形成上下统一的、立体的应急工作制度体系。

4.建立应急管理工作监督检查机制

应急管理工作应建立包括权力机关监督、行政机关内部自我监督、群众(社会)监督和舆论监督在内的监督机制。一方面通过监督检查，保证应急管理岗位责任制的落实和完成应急管理任务，实现应急管理目标；另一方面应急管理的各项工作，必须有法律依据，其实施必须符合法定程序。建立一套行之有效的应急监督机制，可以保证行政主体的紧急权力合法有效地行使。

5.尽快制定与《突发事件应对法》相配套的地方性法规

《中华人民共和国突发事件应对法》系统规定了紧急权力的配置，明确了其实体及程序要件，确定了应急管理的基本法律规范和法律程序，提高了政府应对突发公共事件的法律能力。为充分发挥其实效，把地方的应急管理工作做好，需要从实际出发，尽快制定与之相配套的地方性法规，使应对突发公共事件的组织架构、力量配置、救援体系、应急教育以及经费保障等规范化、制度化。一是把《应对法》的要求与地方具体实际相结合，实现应急管理工作的创新；同时，对《应对法》中涉及尚不具体的地方予以完善和补充；更重要的是在地方法规的规范下，可以加强应急管理工作的统一性、协调性，形成党委、政府负责，部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。二是通过制定地方性法规，把各地方现有行之有效的应急管理工作经验、做法上升为法律，同时使地方的应急预案、管理指挥机构建设、制度措施、物质保障等进一步法制化、规范化，提升其效力和执行力。三是制定地方性法规，使应急管理工作中突发事件监测和预警，应急财产征收，征用及补偿，专业救援队伍及志愿者队伍建设，应急工作骨干培训、法制宣传教育以及新闻发布等，更加符合地方的实际情况，形成应急管理法规体系，把应急管理工作提高到一个新的水平。

责任编辑：启仁