中美行政区划的比较与启示

柳建文 崔红玉

摘要:行政区划在一国社会经济发展和政治稳定方面具有重要作用。通过比较中美两国行政区划在层级、幅度、幅员、边界、区划原则以及政治、经济中心分布方面的差异,得出了中美两国在诸方面的差异,最后分析原因,并从层级、幅度、区域经济发展等角度提出了中国行政区划调整的一些策略。

关键词:行政区划;层级;幅度;调整策略;中国;美国

中图分类号:F064.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0266-03

行政区划,是根据政权建设、经济建设和行政管理的需要,遵循有关法律规定及原则,将全国领土划分为若干层次、大小不同的行政区域,设置相应地方国家机关的制度。行政区划不仅关系到一国社会经济的发展,也影响着政府管理和统治的有效性。因此,它既是一个经济问题,也是十分严肃的政治问题。在具体操作上,我们既要重视历史的继承与现实的需要,又要兼顾与国际惯例和普遍规则接轨,使其符合世界规范,便于相互交流与往来。下面就中美两国的行政区划进行比较,从中分析我国行政区划存在的问题,并提供一些可资借鉴的经验。

一、中美行政区划的比较

从组织结构讲,行政区划结构指一个国家各行政区的排列组合方式。行政区划的管理层次,是指行政区划纵向结构的等级层次;行政区划的管理幅度,是指一个行政区直接统辖的下一级行政区的数量。此外,层次多少与幅度大小又与一国的历史文化、政治体制等因素密切相关。我们侧重从这几个方面对中美行政区划进行比较。

(一)层级

宪法规定我国的行政区划体系是三级制。但在省与县之间,事实存在省的派出机构——地区一级,它不是一级真正的行政区划层次。1985年,为打破城乡壁垒,推动城乡经济发展,全国多数地区实行了市管县体制。市管县体制的推行,改变了地区行政公署作为省政府派出机关的设置,形成了我国行政区划层次事实上的省——地——县——乡的四级制。此外,在部分民族省区还有20个区公所,再加上具有政区性质的行政村和城市社区的居民委员会,行政层级达6级之多。可以说是世界上最复杂的行政区划体系。

美国的行政单位有州、县、市三级。但根据联邦制的原则,州不是联邦的次级行政单位,而是由各州联合组成国家。因此,只有州以下的行政单位才被称为地方政府。此外,美国行政区域的数目很多,其中大部分是单职能的,包括学区、税区、消防区、灌溉区、住宅区等,这些专区的管辖范围与县、市等政府的管辖范围往往并不一致。

(二)幅度

行政区划的幅度与层次成反比例关系。在幅员不变的情况下,管理层级多,每级的管理幅度就小;管理层级少,管理幅度就大。中美在此方面就有很大差异:

克里斯泰勒在《南德中心地》中认为,一个国家可以先划成7个行政单位,再划成49个次级行政单位。美国本土的49个州大致符合这一观点。相比之下,中国一级行政区划就少得多,导致这一差异的原因是多方面的。首先,中国人口分布东与西、内陆与沿海差别很大,导致中国边疆地区一系列大块行政区划的出现,如新疆、内蒙古等;面积最大的新疆分别是江苏面积的16倍、宁夏的24倍。另外,这些地区基本上是少数民族聚集区,从历史上开始,他们就在边疆地区生活生产。因为地处内陆,自然条件差,长期得不到开发,人口分布稀少,与内陆差异悬殊。此外,我国的二级行政区划333个大大少于美国的22 532个;三级的县也少于这个数字,这与地方权力的大小有关。在美国,州级以下的地方政府是各州的创造物。各州通过在本州内部自主分区划界,实现对地方的管理。

从层次和幅度上的差异看,中国形成了高耸式组织结构,美国形成了扁平式组织结构。两者的功能特点不同:前者权力集中、控制有力,便于政令统一,但层次多,不利于信息沟通和充分发挥下级部门或人员的主动性和创造性;后者虽有利于信息沟通和充分发挥下级部门或人员的主动性和创造性,但增大了组织松散度和上级权威被削弱的可能性。一个国家的行政区划究竟选择高耸式还是扁平式结构,还要取决于国家的政治体制及其历史传统。

(三)边界

中国行政区划受历史、文化、民族的影响,边界比较弯曲。而美国的行政区划边界除东部13个州外相对比较整齐,这是有其历史原因的。北美独立后,旧有的13个州边界不变外,对于新得到的领土,美国的土地法条例规定按长方形进行丈量,一级级划分下去,边界自然就是笔直的了。之后,美国的领土不断向西部和南部扩张,得到的新土地,都按照同样的条例进行划分,因而形成了今天美国行政区划的格局。

中国历朝都把行政区划作为治国安邦的基本手段,每当改朝换代都会对其进行调整,以维护政治统治。比如,相互交错的边界线能有效防止一方权力独大,划地为王。曲折的边界也为各民族自治、聚集提供了基础。但将各少数民族分而治之,也造成了有些省大而难治,各民族长期不能充分交流,在一定程度上导致了狭隘的民族观念和民族主义情绪。

(四)区划原则

1.政治军事原则

中国的行政区划在很大程度上依据这一原则。比如,历史上,四川常常由于其“天府之国”的优越区位,而成为地方割据称雄的据点。故元朝时,中央就将汉中划入陕西,其目的就是牵制四川。北京多次成为中国的都城,原因也在于此:北京位于中原、蒙古高原和东北三大地理单元的交汇点,汉族统一中原,重兵坐镇北京,扼守长城,才能巩固政权;少数民族入主中原,定都北京,背靠故里,面向中原,更是维持政权的最佳选择。而美国行政区划则更多地考虑经济原则。如各经济带、各专业经济区的划分。鉴于其联邦制的国家体制,中央也无法将行政区划作为其统治的工具。

2.自然原则

古语云:“吾国之地,山水回互,甚类欧土……自直隶、河南、奉天有一二千里之大原,此外山水表裹,率以三数百里为一区域。固吾千年之州郡,即由是而划焉……山水自为一区,固风俗语言,亦自为风气。”即是这一原则。我国有很多省份如河南、河北、台湾、福建就是依河谷山川而分。美国也有类似的划分,如华盛顿特区与维基尼亚州就被波托河分开;阿肯色州与密西西比州就以密西西比河为界。但并非完全如此,如美国东部相当一些州就横跨了阿巴拉契山。而阿肯色与密西西比也是密西西比河流域为数不多的以其为界的州。美国更多的是采取丈量的办法或按经纬度来划分,这是一种技术原则。

3.历史原则

中国有五千多年的历史,其行政区划的继承性十分明显。据记载,仅湖南一省,2 000年以上历史的县就有7个,其中益阳、来阳等更为秦代所置。相比之下,美国则是一个新兴国家,历史较短,行政区划的继承性不强。

4.民族原则

中国历史上就有将不同民族分而治之的意识。如元代在今西藏设宣政院管辖地;明代在少数民族居住区设都司,且下有土府;新中国成立前后,更是在少数民族聚集区实行了民族自治制度。美国是个移民国家,更强调种族,几乎没有形成自己的传统和民族。在今天3亿多的美国人口中土著居民即印第安人只占总人口的不到5%。而轰轰烈烈的西进运动更是打破了地域之间的界限,将各民族充分融合到一起。

二、中美行政区划差异的原因

(一)历史文化传统不同

中国历来崇尚中央集权,大一统的思想根深蒂固。中央对地方控制欲望强,倾向于将地方一级级分下去;而美国历来有分权的传统,地方政府是州政府的创造物,联邦无权干涉各州的内部分划,各州可以自主变更行政区划。

(二)政治体制不同

行政区划是国家政治体制的重要组成部分。在这方面,单一制与联邦制是有明显不同的。我国实行单一制,中央对地方层层控制,地方行政区域和权力大小由中央政府决定,这是由我国的现实及历史情况决定的。单一制中,国家本身是一个统一的整体,国家主权先于行政区划存在,只是为了便于管理,才把领土分划并授予地方管辖的。美国则为联邦制,各州是联邦的组成部分,州与联邦之间没有政治隶属关系,联邦无权干涉州的行政区划。这就造成了中美强弱行政区划的差别。所谓强行政区划就是中央政府有权力对地方行政区的边界进行调整划分;而弱行政区划就是非经各成员单位同意,中央政府不得随意调动改变其界限和职权,中央政府很少将行政区划作为一种统治手段加以使用。中国宪法允许中央自由变更行政区划边界。而美国宪法不允许联邦不经同意而更改州际边界,而州可以不经中央批准自行调整行政区划。

(三)人文地理的差异

首先,中美国家领土的历史迥异。中华上下五千年,从秦始皇时就形成了具有辽阔疆域的国家,并在以后的历朝历代中得到稳定和发展。且当时形成的郡县制,是我们今天行政区划的雏形。而美国独立仅两百多年,其领土除东部13州外,都是在后来一系列的西扩运动中得来的。没能形成中央控制地方的传统,且各州情况有别,不能简单划一,因此形成了联邦制。其次,中国历史上就是多民族的国家,“分而治之”早已成为习惯。美国则不然,它是一个典型的移民国家,更注重种族的区分,人口也已充分融合。行政区划基本不考虑这一因素。

三、中美行政区划比较的启示

从经济意义上讲,行政区划可以看做是领土、资源、人口甚至是利益在一国国土范围内的分配。行政区划的合理与否影响着地方的协调发展与国家的安定统一。通过与美国的比较,可以发现我国行政区划中存在的一些问题:

(一)层次和幅度不合理

管理幅度与管理层次成反比关系,即管理幅度小,则管理层次多,反之,则管理层次少。随着知识社会和信息时代的来临,少层次大幅度的扁平化组织结构是现代社会组织管理的主导模式。这种组织结构可以减少中间环节,加快信息传递速度,便于决策层对信息进行快速处理。同时,由于减少了信息传递层次,可增大信息的准确性和可靠性,有利于保证国家政令统一,提高行政效率。中国现行行政区划的管理层次多,管理范围小且差异悬殊。以2004年为例,平均1个省级行政区管辖10.7个地级行政区,1个地级行政区管辖8.6个县级行政区,1个县级行政区管辖15.1个乡级行政区。这种小幅度的管理必然造成行政资源不能充分利用发挥,加大行政成本。同时,还会造成上级政府事无巨细地安排下级政府的政务活动,从而压抑和挫伤下级政府的积极性和活力,制约区域社会经济的发展。

(二)分权不科学

行政区划也是中央与地方关系的一种表现。我国现行行政区划体制是由我国国家结构本质决定的,大体符合我国国情。但是,在中央与地方的关系方面不够科学合理。中央几乎囊括了所有权力,地方自主权甚微。这使得一些地方政府无法自主调整管辖区域内的行政区划,从而制约了地方经济资源的协调和整合。向地方适度放权,充分调动地方政府的积极性,不仅有利于解决地方内部的发展差异,也有利于缩小区域发展不平衡的现状。

(三)“行政区经济”的弊端

行政区是与一级政府相对应的政治、文化综合体;而经济区则是与一级经济中心相对应的自然经济综合体。行政区具有完整而发达的自上而下的行政系统;而经济区凭借的是横向的经济网络系统。完善的体制要求行政区服务于经济区,为其提供更开放、便利、通畅的市场和环境。而由于行政区划不合理,我国出现了行政区割裂经济区的现象。例如,在长三角、珠三角等地出现区域经济一体化态势的背景下,出现了行政壁垒约束区域经济发展的现象,并引发了一系列如地方政府企业化、要素市场分割化、经济形态同构化等问题。

四、我国行政区划调整的经验借鉴

(一)减少层级

理论研究表明,行政组织每多出一个层次,资讯的失真率就会成倍增加。从科学管理角度而言,资讯传递的中间环节要尽可能减少,以缩短决策层和实施层的行政距离,便于上下沟通,提高工作效率。从实践上看,目前世界上191个国家和地区中,行政区划层次为二三级的约占67%,超过三级的只有21个国家,占11%。美国与我国面积相当,就实行州—市二级制与州—县—镇三级共存制。而我国的市管县体制既不符合宪法,又人为制造出一个中间层级,省县之间的权力被截留,资讯沟通受到阻滞,这在信息交通发达的今天是不合时宜的。随着市场经济的发展、政府管理方式的转变、电子政务的推广、交通运输条件的改善,我国已具备从小跨度、多层次的直式结构过渡为大跨度、少层次的横式结构的条件。另外,变市管县为省直管县体制,省的管理幅度必然增大。为了保持省的合理管理幅度,理论上有两种选择:一是缩省,二是增加直辖市。但是,由于大多数省份已经有几百年的悠久历史,具有了一种无形的凝聚力,难以动土。所以,增设直辖市应是一个比较稳妥的选择。

(二)协调行政区与经济区

在经济全球化背景下,区域经济一体化已经成为一种发展趋势。区域经济的“区域”是一个开放、发展、动态的概念,没有明确的界线。一般而言,经济的统一要求政治的统一,这样才能统一市场,达到可持续发展的目标。反之,则会导致行政力量对经济的人为割裂,不利于人口、资源、环境、社会的统一协调。现阶段,中国政府大量介入经济活动,各地方政府只考虑本行政辖区内的经济利益,较少顾及邻区或整体的经济利益,导致一系列问题的出现。由此出发,我国应通过行政区划的调整,使行政区与经济区相一致,减少其对区域经济一体化的阻滞效应。在这方面,可以采取扩大幅员或重新整合的方式,比如,成立上海省、京津合并等。

(三)分离经济中心和行政中心

我国的经济中心和行政中心表现出高度的一致性。各省的首位城市基本上都在其省会或首府,如河北石家庄、西藏拉萨等。只有内蒙古例外——首府为呼和浩特,经济中心为包头。美国的情况却大相径庭,一些我们耳熟能详的大都市,如洛杉矶、旧金山都不是其所在州加利福尼亚州的首府,其首府只是一个名不见经传的城市——萨克拉门多。而美国第一大都市——纽约,也不是纽约州的首府。政治经济中心合一,一方面导致全能型政府的出现,可以方便地调动各种资源,加强管理。但另一方面,一旦有人控制了这座城市,它就能实现政治、经济、文化的独立,划地为王。从政治稳定的角度看,应将政治中心与经济中心分开。一方面可以防止上述情况的出现;另一方面,可以促进行政区内省会以外城市的发展,避免“顶端优势”。

在当今“发展是硬道理”的时代背景下,中国的行政区划应更多的注重经济原则,努力打破以前形成的束缚市场流通的政区模式,更多地从区域经济发展的角度考虑行政区划的调整。

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责任编辑 张 凌