以制度改革推进城乡一体化进程

乔翠霞

摘要:根据刘易斯二元经济理论,推进城乡一体化的关键是实现人口在城乡和地区间的自由流动,而在我国,限制和阻碍人口流动的主要是制度因素,制度上的二元结构阻碍了经济二元结构一元结构的转换。从这个意义上讲,城乡一体化的推行意味着一场新的制度改革和制度创新的到来。这就要求我们在推进城乡一体化的过程中,一方面必须紧紧抓住制度创新和改革这一牛鼻子;另一方面,必须尊重经济发展规律,因地制宜,切忌盲目跃进;还要尊重农民意愿,而不可由政府越俎代庖。

关键词:城乡一体化;人口流动;制度改革

中图分类号:F291.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0001-02

一、城乡一体化的关键——人口的无障碍流动

自2002年十六大开始,中央就强调要统筹城乡经济社会发展,其目的无疑也是解决日益拉大的城乡差距,7年中我们做了很多工作:增加农业投入、取消农业税、增加农业补贴、实行新农合等等。但是,7年过去了,我国的城乡差距非但没有缩小,反而更加突出,城乡之间一直没有统筹起来。是我们采取的手段不到位还是根本就没有抓住问题的根本呢?

从理论上分析,无论是刘易斯最初提出二元经济理论,还是后来做了修正的拉尼斯——费景汉模型,都提出了通过促进农业人口向工业部门转移完成二元经济向一元经济转换的思路。刘易斯认为,发展中国家人多地少,传统农业部门的劳动力十分丰富,劳动的边际生产率很低,甚至为零,农业劳动者的收入只能是一种维持个人和家庭生存的生存工资,现代工业部门只要提供略高于这个生存收入的工资水平,就会源源不断地从吸收传统农业的劳动力,以满足其扩张的需要。当传统农业部门的剩余劳动力全部被现代工业部门吸收后,发展中国家也就基本上完成了二元经济结构的转换。刘易斯二元经济理论的核心思想是通过农业剩余劳动力向工业部门的流动,最终实现一元经济结构。尽管这一理论还存在一些缺陷,但其基本思路无疑是正确的。按照这一思路,随着工业部门的扩张即工业化的推进,二元经济结构会逐步转向一元经济结构。

从我国二元结构的形成看,其突出特点就是产值的转换速速度明显快于劳动力的转换速度。2007年,我国第一产业产值比重为11.3%,第二产业产值所占比重为48.6%,具有人均3000美元以上中等发达国家的特征,而从劳动力结构看,第一产业劳动力就业比重仍然高达40.8%。换言之,农村大量剩余劳动力没有能够随着工业化的推进及时转移到二三产业中去,这就形成了一个不可回避的难题,即农业劳动的边际生产率长期处在较低甚至为零的水平。陆学艺曾经对我国农民的生存状况做过分析,根据他的分析,2007年,我国第一产业劳动力的占40.8%,第一产业的产值比重为11.3%,这相当于40.8%的人创造了11.3%的财富。同年,我国城镇人口占44.94%,农村人口为55.06%,这又表示我国40.8%的人要用其创造的11.3%的财富去养活55.06%的人,这样的条件下我国农民“焉能不穷”?[1]要解决这一问题,其关键是要推动农村劳动力向二三产业转移。唯有如此,才能实现农业的规模经营,才能真正提高农民收入,才能缩小城乡差距,才能改善农民的文化、卫生、教育环境。

固然缩小城乡居民收入差距是破除二元结构的应有之义,但破除二元结构并非单纯地从经济层面想办法增加农民收入、增加对三农的转移支付为农民修条路、盖好楼就可以解决的,这些措施仅仅触及问题的“标”,而没有深入到“本”——结构性矛盾的存在,解决这一结构性矛盾的关键是推动农业人口向二三产业的转移,只要农业人口仍然占据多数,富农就将永远是个遥不可及的目标。

二、城乡一体化的切入点——制度改革

根据二元经济理论的思想,随着工业化的推进,农业人口会逐步流向工业部门,既然如此,对于已经进入工业化中期的我国而言,改革开放以来工业化迅速推进,农业人口也应当随之转向工业部门,但上述数据分析表明,我国就业人口的流动明显滞后与产值的变化。为什么会出现这一现象呢?深入分析我们会发现,我国城乡分割的二元结构与西方一个很大区别在于,我国的二元结构不仅仅表现在经济层面,同时也表现在政治和社会层面,换言之,我国的二元结构是多维的,我们面对的是一个经济、政治、社会多维二元结构,而政治和社会层面的二元往往会成为二元经济向一元经济转换的主要障碍。

所谓政治和社会层面的二元,实际上就是制度上的二元,这种在我国长期存在的制度上的二元表现在很多方面,其中最主要的比如户籍制度、土地制度、流通制度、财政制度和社会保障制度、选举制度等等,正是这些城乡分割的二元制度在客观上阻碍了农业人口向二三产业、向城市的流动。因此,要真正实现城乡一体化就必须首先扫除这些制度上的障碍,这便意味着一场新的制度创新和改革势在必行。如果我们的城乡一体化不首先在制度层面做足功课,而仅仅去做一些表面文章,城乡一体化战略就不会顺利得以实现。正因如此,中央十七届三中全会作出的《关于农村改革发展的若干重大问题的决定》紧紧围绕城乡二元结构体制机制的破解,在稳定和完善家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制基础上,作出了关于农村土地管理、农业支持保护、农村金融、城乡经济社会发展一体化、农村民主管理等一系列制度改革的决定。其目的在于通过财政和政策支持等手段扩大、提高社会保障的范围和标准,消除影响公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动的体制机制障碍,激发农村生产力要素的活力。

三、几点启示

(一)城乡一体化必须紧紧抓住制度创新和改革这一“牛鼻子”

如前文所述,城乡一体化不仅仅是单纯地增加农民收入,要统筹城乡共同发展,就要打破一些体制机制的束缚,让人才、资金、技术等各个要素在城乡间自然流动。所以城乡一体化进程的推进必须以制度创新和改革为切入点,即所谓制度改革先行。但是,从目前我国各地城乡一体化的实践看,大多数地区的城乡一体化仅仅停留在撤村并点、农村“五化”,以及其他针对农村的财政转移支付等操作层面的问题上,这样也许会在短时间内看到农村生产生活条件的改善,但如果不首先在体制机制上打好基础,城乡一体化就会如同隔靴搔痒,难见成效。根据我国国情,下一步制度改革的重点在于户籍制度、社会保障制度、流通制度、农村土地制度、农村行政管理体制的改革和农村金融体制、公共服务体系的完善。

(二)必须尊重经济发展规律,因地制宜,切忌盲目跃进

事实上,城乡一体化的过程也是一个结构转型的过程、工业化的过程,它伴随着产业层次的提高、人均收入的提高,以及农村人口的转移等过程。因此,城乡一体化的推行必须遵循经济发展的一般规律,尤其是工业化进程中的人口转移和产业演进规律。根据发达国家工业化进程的经验,在工业化的不同阶段人口就业结构和三次产业的比重呈现不同特征,各种要素从第一产业和乡村向二三产业和城市的集聚是循序渐进的,城乡一体化水平与当地人均GDP、工业化水平以及非农产业发展水平密切相关。我国地域面积广阔,东中西地区存在明显的经济发展落差,因此我们在推行城乡一体化的过程中必须实事求是、因地制宜、扎实有序、循序渐进,切忌急于求成、盲目跟风。

(三)城乡一体化的推行要尊重农民意愿

无论通过什么方式推进城乡一体化,最终都要落实到人口的转移和要素的流动,而这一切都必须以当地的经济社会发展水平为基础。其逻辑顺序应该是:经济发展水平提高——农民收入水平提高——农民渴望进入城市生活——人口由农村向城市、由第一产业向二三产业转移——城市化和城乡一体化水平提高。从这个角度讲,城乡一体化是经济发展水平达到一定程度后农民自愿从第一产业向二三产业、从农村向城市转移的过程,在这一过程中,经济发展是基础,主体是农民。但从目前各地城乡一体化的实践看,许多地区的城乡一体化既没有全面分析当地的经济社会发展水平,又没有将农民视为主体,政府反而越位做起主人。结果是楼房盖起来了,但是尚保留着传统农业生产方式和生活方式的农民却不愿意住;让农民进城了,但突然进入城市的他们却因为缺乏在城市中的生存技能而陷入迷茫。所以,在推进城乡一体化的进程中,政府必须明确自己服务者的角色,尊重当地经济发展水平的实际、尊重当地农民的意愿,否则会事与愿违。

参考文献:

[1] 陆学艺.不破除城乡二元制就难以持续发展[Z]. http://news.sina.com.cn/c/2008-12-15/120016850507.shtml.

责任编辑 冯胜利