试论法院执行款管理模式

单 辉

摘要:法院内部产生的许多违法违纪现象有半数以上与执行款的管理不到位有关,为保护当事人的权利,落实以人为本的科学发展观,分析执行款管理存在的问题,并结合目前财政管理的政策,摸索执行款管理的新思路及模式。

关键词:执行款;预算管理;信息化管理;法院;管理模式

中图分类号:DF82文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0178-02

最高人民法院通报了全国清理执行款积案活动取得的重大成果。截至2009年6月1日,全国累计执结有财产案件332 652件,累计执结标的额约3 365亿元。人民法院执行款是债权人依照生效法律文书申请人民法院对被执行人依法采取一定执行措施取得的款项,它的所有权应完全属于债权人。随着经济发展,不可避免产生诸多的经济纠纷,依靠法院执行解决是债权人维护自身权益的有效途径,执行款的管理在执行案件中显得尤为重要,其管理是否完善,不仅影响当事人行使合法权益,而且影响法院部门在广大群众中的形象。据统计,法院系统因执行款管理漏洞带来的违纪违法案件占整个系统违纪违法案件数量一半以上。在2009年审计检查中我们发现,县级基层法院在执行款的管理上存在许多亟待解决的问题。

一、法院执行款在管理过程中主要存在的问题

(一)管理模式落后,不适应现阶段财政职能改革。最高人民法院在2006年做出《关于执行款物管理工作的规定》,规定指出各级人民法院将开设执行款专用账户,由法院财务部门对执行款进行专项管理、专款专付。规定的实施极大地推动了执行款的管理水平,但随着我国财政体制的不断改革与完善,特别是国库集中收付制度的广泛实施,其存在的弊端也显露出来:第一,专用账户设置不合法。根据国库集中收付制度规定,行政单位只得在银行保留国库单一账户,其他账户必须清理撤销,在源头上就否定了此种做法。第二,统一专户管理的票据使用不合理。众多的基层法院没有统一的做法,有的单位无论收支均使用自制的票据,违背了会计核算中的清晰性原则,如当事人为法人单位,其接受的票据在处理账务的过程中无法清晰反映经济活动的实质。部分单位收款时使用往来结算票据也是不合法的,根据规定,往来结算票据适用行政事业单位之间的资金往来,单位内部、上下级之间的往来结算,执行款显然不符合往来结算票据的使用范围。

(二)缺失监管,导致财政性资金流失。根据调查统计,华东地区中等经济条件的9个县区,滞留执行款达1亿元,款项滞留在法院,说明债权人没有及时得到合法的经济利益,使当事人的权益得不到保障,其主要原因是法院内部自行管理,缺少外部监督机制。一方面是由于申请人因有求于执行法官,即使明知对方当事人已履行或部分履行,也不便向执行人员催要。另一方面,是有些案件执行难度较高,往往需要多次执行,经过几年的时间才能执结,而申请人经多次催要未果后逐渐失去信心,特别是小标的案件,申请人淡忘后就不再催要,以上原因导致大量执行款滞留在法院,案件所产生的利息本应归属地方财政,但由于资金的体外循环,导致这部分资金特别容易流失。

二、积极探索案件执行款管理的新模式

随着财政部门预算管理水平不断提高,国库集中支付改革全面铺开,旧的执行款管理方式存在的矛盾日益显露,我们应把优化法院执行款的管理作为案件当事人的最大实惠落到实处。本文结合现状,提出以下模式。

(一)加快法制建设,建立和完善执行款管理法规体系。针对目前执行款管理措施不健全的情况,迫切需要加强相关法律建设,规范执行款管理。财政部门应对执行款管理工作统一部署,参照预算外资金往来款的管理思路,在认真总结以往经验的实践基础上,综合协调法院和金融等单位,结合最高法院对执行标的款物的管理总体要求,应尽快出台《法院执行款管理办法》。按照“财政抓紧资金源头、法院搞好执行运作”原则,明确财政和法院作为管理主体的职责和权限,并对其监督检查、法律责任作出明确规定。对执行款的运作细节有严格的要求,用制度保障规范的顺利实施,从而使执行款的运作有法可依,确保执行案款的收取、管理和划付安全,更有利于保护案件当事人的合法权益。

(二)将执行款纳入预算外资金往来款管理,接受财政监督。执行款虽然不属于财政性资金,但为确保执行款的收缴、管理和划付安全,将其纳入财政监管有利无弊。应深化收支两条线管理,全面推行以收缴分离为主的改革,取消执行款专用账户,各地按照“单位开票、银行收款、财政统管”的原则,由财政部门在银行为其设立预算外资金往来款专户,实行执缴分离。即判决书生效后,法院执行人员通知或实施强制措施安排被执行人将款项上缴预算外资金往来款专户,纳入财政预算外资金往来款管理。支出兑付时由法院财务部门统一将执行款拨回,通过国库集中支付,收款人为法人单位或数额较大的应使用直接支付,其他用授权支付。在此环节中,财政部门应控制执行款的收支活动,按照“先纳入,后规范”的原则,加强事中的监管力度。

(三)规范票据在执行款收支环节的使用。财政部门应实行票据统管,建立一套科学的非税收入票据体系,重点研制出适合当事人领款的专用兑付凭证。严格管理票据的印制、购领、使用、核销及监管各环节,力求从源头控制执行款的发展状态。收缴执行款时使用《非税收入专用缴款书》(法院专用),实际操作中,由法院财务人员根据执行法官出具的案卷,依照标的金额为当事人开非税收入缴款书,并注明执收编码、案号、案由、标的额。当事人支取执行款时使用财政部门统一印制的专用兑付凭证,不仅要反映金额、当事人姓名、案号,有的案件多次执行,故还需注明执行进度,有的申请人较多,必须依次列出,比如执行拖欠当事人工资,应制作工人工资发放表,由每一位收款人签收。这样不仅完善了案件执结程序,更有利于财政的事后监管。

(四)及时清理滞留执行款,防止国有资产流失。被滞留的执行款得不到兑付,不仅对案件当事人不公正,而且会提高单位的审计风险。财政部门应全面、准确掌握执行款的收缴、划付的动态情况,跟踪分析其执行进度,及时发现和纠正出现的问题。指导法院财务部门对积案造成的滞留款形成原因进行全面系统分析,督促法院执行局进行全面清理,使执行款资金有畅通的进出渠道。对于确定无法支付的执行款,及执行款在银行产生的利息应及时上缴国库,纳入财政预算管理。

(五)创立电子化管理执行款服务平台。结合财政管理信息化建设,研制开发功能全面的执行款计算机软件管理系统,利用信息技术改善和提升执行款管理水平,克服传统管理方式的盲点、弱点,给当事人设置一个可供查询执行款是否到位的平台,提高资金运作的透明度,利于及时将执行款退还当事人,便于广泛的群众监督。同时摆脱旧的会计核算模式,全面、清晰地反映执行款的进度及明细,使执行款的收缴、支付更为顺畅,不仅提高了工作效率,也从执行款管理的源头上防止挪用、贪污等现象的发生。

(六)加强内、外部审计,促进管理上水平。在政府外部审计检查过程中,财政、审计部门应以加强内部控制审计为重点,从岗位设置、账户管理、业务流程等方面查找漏洞和薄弱环节,有针对性地强化预防措施和完善管理制度,及时清除运作中的安全隐患。在开展内部系统审计时,应以执行款资金安全为重点,从缴款、核拨、支付到账务核算,按照适度分权的原则,特别针对执行人员、财务人员及当事人的领款环节实行互不相容的控制方法和制约机制。严格审批付款制度,同时引入当事人监督机制。根据案件执行状态,合理安排执行人员在调离交接时实施离任审计。

责任编辑 张宇霞