中日财政体制比较研究

刘凤平 陈仓柱

摘要:我国自1994年分税制改革以来,尽管建立了中央和地方政府之间分税体制,但还有许多地方要完善。日本亦属于集权型的国家,但其分税制财政建设十分完善。通过对中日财政体制的共同特征、中央和地方政府财政分配的不同模式、各级政府间财政收入分配及转移支付体系的比较分析,提出完善我国分税制财政体制的政策建议。

关键词:比较财政;财政体制;分税制;中国日本

中图分类号:F811.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0103-02

一、财政体制的共同特征

虽然目前阶段我国的财政分权改革尚在进行之中,仍然不够完善,与日本相比,差距很大,但至少在运行模式上两者有以下几点共同特征:

1.中央政府掌握财政收入的主要来源。日本财力高度集中于中央,中央政府掌握全国财政收入的2/3左右。我国1994年分税制改革的目标之一就是提高中央财政收入占总财政收入的比重,因此,分税制改革后各年中央财政收入占我国总财政收入的比重基本在60%左右。

2.中央与地方之间建立了合理的事权分工和规范的财政分配制度。凡是涉及整个国家利益,需要全国统一行动才能实现的政府职能都划为中央政府职能;不涉及全局性的事业,需要发挥地方政府的主动性,有利于提高政府活动效率的职能划归地方政府。以此为基础,明确划分了各级政府财政支出范围,即支出负担与事权分工相对应,虽然目前我国地方政府在财政支出责任与可运用的财政收入存在不匹配的问题,但随着我国财政改革的深入,这一问题会得到解决。

3.中央对地方实行的财政补助制度。中央通过补助制度,一方面调节了中央与地方间的纵向财政资源分配,有利于中央财政经济政策的贯彻落实;另一方面,有利于协调各地方政府间的横向财政资源再分配,对地区之间的平衡发展起着重要的作用。

二、中央与地方财政分配的不同模式

日本是一种集权与分权结合型财政体制。日本财政体制的明显特征是:收入上集权、支出上分权。20世纪80年代以来,中央预算集中的收入占全国财政收入的60%以上,实际支出则不到40%;相反,地方预算收入占预算总收入的40%左右,而实际支出占预算总支出的60%以上。中央政府集中大部分收入并控制税收管理权限,体现了集权,有利于加强中央政府的宏观调控能力;地方政府安排着大部分财政支出,体现了分权,有利于调动地方政府的积极性。

我国在过去高度集中的计划经济体制下,财政实行统收统支,中央集中过多,调动和发挥地方的积极性不够。随着1994年的分税制改革有所改善,但地方在财政支出方面的权限仍然有限,同时还存在地方之间的不平衡,对于调动地方的积极性严重受阻。

三、各级政府间财政收入分配的比较

1.税收收入的分配

日本的共享税式分税制。即除划定中央税和地方税之外,还设置中央与地方共享税税种。目前,日本共有58种税,其中国税26种,都道府县税15种,市町村税17种。中央和地方收入分布格局大体保持在2/3和1/3之间。为了确保中央财政的主导地位和在宏观调控中的重要作用,日本政府间税收权限划分实行中央集权制。

目前,我国地方税收收入分配权尚未专门制定基本法律制度,中央和地方税收收入的分配按税种来划分的。在国务院1993年颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》的行政法规中,按税种明确划分了中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入三大类。国税占总税收收入的比例大体保持在70%左右。中央与地方的这种税收收入分配格局,使地方税税收收入规模相对较小。

2.各级政府的主体税种

日本每一级政府都以两种税为主体税种。中央财政的主体税种是个人所得税和法人所得税,都道府县的主体税种是事业税和居民税,市町村的主体税种是居民税和固定资产税。

我国中央政府固定收入包括消费税、车辆购置税、关税,地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等,中央政府和地方政府共享收入主要包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等。

四、各级政府间的转移支付体系

1.在日本的税收收入结构中,中央税收收入大约是地方税收入的两倍。这样单靠地方税收入远远不能满足地方政府的需要。地方税收入与地方政府支出之间的差额由中央政府的转移支付加以弥补。

以税收划转为主要形式的财政补助制度。与其他西方国家相比,日本中央对地方财政补助规模更大,地方政府对中央政府的依赖性更强。1990年中央政府对地方政府的补助金额为318 590亿日元,占地方财政收入的49.6%。目前,日本中央对地方财政补助形式包括:交付地方税、国库支出金和让与地方税,其中前两种是基本形式。

2.我国现行的财政转移支付制度具有明显的过渡性特征,原财政包干体制中的转移支付因素、分税制中的税收返还和过渡期转移支付同时并存,双轨运行。但是,我国现阶段仍需注意以下问题:(1)目前均等化转移支付的规模还是很小,为了更好地取得省区之间横向平衡,转移支付体系应从“收入返还”调整为以均等化拨款为基础的转移支付体系;(2)加大过渡期转移支付力度,明确过渡期转移支付的规模;(3)财政转移支付要在广度上、深度上落实好,同降低税收负担结合起来。

五、我国财政体制改革可以借鉴的几点经验

日本财政体制的运行机制表明,其所实行分级管理的财政体制实现了其预期目的,一方面根据事权合理地配置了财权,使各级政府的财权和事权达到了基本统一,另一方面,在确保中央政府财政收入规模和保障宏观调控有效实施的同时,维护了地方政府的独立性和自主性,是处理中央与地方财政关系的一种规范化的分配制度。因此,我们至少可以得出以下几点值得借鉴的经验:

1.在合理划分中央与地方政府事权的基础上,实行相对集权型财政体制。“相对集权型”财政体制,是指财权相对集中,事权相对分散。就财政体制来说,包括以下三方面:(1)重大的财政方针政策、国家预算法规、重要规章制度等必须统一由中央政府制定,在中央统一规定的范围内,地方有权根据当地具体情况,制定贯彻中央方针政策的具体措施,安排自己的财政收支;(2)中央的事权主要是承担一些事关全局的重要事务,政府职能范围内的其他一些具体活动,包括大量社会发展事务,则应由地方承担;(3)在不影响地方财政增收积极性的前提下,中央要掌握主要财源,保证中央政府的主导地位。

2.在税制改革的基础上,合理划分中央税、地方税以及中央与地方共享税,实行共享税式分税制,稳定中央与地方财政收入来源。(1)我国社会主义管理制度,决定了我国分税制不可能像美国那样实行税源分享形式;(2)我国在今后相当长一段时间内仍将以流转税为主体,地方税收体系还有待于进一步发展。这就决定了我国不能实行彻底的分税制;(3)我国地区之间经济发展的差距很大,税源分布极不平衡,一些地区财政收入能力与其财政支出需要差额很大。在这种情况下,实行彻底的分税制,只能导致一部分地区过分依赖于中央转移支付,不利于扩大地方自主权,不符合市场经济发展要求。因此,在我国推行分税制,在划分中央税、地方税的改革过程中,必须考虑设置中央与地方共享税,将一些税源增长快、同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税,有利于协调中央与地方利益关系。

3.建立以平衡补助为主体的财政补助制度,促进各地区间社会经济的平衡发展。如何从财政体制上有效地平衡各地区经济发展,是我国财政体制改革的一个重要出发点。日本的经验表明,建立规范的、明晰的转移支付体系,是中央政府调节各地区经济平衡发展的最有效的手段。同时,从我国地区间经济发展差距看,那些需要财政补助的地区往往连最基本的财政需要都无力满足。如何保证全国最低水平的公共服务需要,是中央财政转移支付面临的首要任务。因此,本文主张建立一种以平衡补助为主的转移支付体系。

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责任编辑 张宇霞