社会保障资金转移支付效应研究

梁 园 杨小云 杨 帆

社会救助制是作为社会保障制度的最后一道安全网而存在的，它的对象是低收入阶层尤其是生活困难的社会阶层，肩负着免除国民生存危机的重大责任，社会救济强调的是一个相对的结果公平。转移支付分配主要问题有：占GDP比例太整个社会保障支出小，投入太小；最低生活保障的城乡差距；东、西、中部地区最低生活保障的差距；返贫困现象对社会救助转移支付制度的冲击。

一、社会救助体系的理论沿革

社会救助亦称社会救济，是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济原因、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。

社会救济的对象大体包括三类：(1)无依无靠，完全没有生活来源的人。主要是孤儿、孤寡老人、领社会保险津贴但仍不能维持最低生活的人。(2)有劳动能力，也有收入，但意外灾害降临，遭受沉重的财产甚至人身损失，一时生活困难的人。(3)有收入来源，但生活水平低于或仅相当于国家法定最低标准的国民和家庭。

追溯我国分配体制的历史渊源，孔子之道的“不患寡而患不均，不患均而患不安”的思想深入统治者的治国之道。早期的分配思想对各代君王影响重大，如建立施粥所、济贫院，实施救灾济困的活动等，这就成了较早期的转移支付方式。

新中国成立后，国家在社会福利中一直担任传统“父爱主义”角色，建立了以工作身份为基础的“单位制”职业福利，社会成员对单位存在显著的生存依附关系，我国至改革开放前实行的计划经济体制，奉行平均主义的理念，以及实施的以“低收入”为前提的城镇劳动人口普遍就业政策，城市贫困问题并不突出，当时的转移支付面向全体国民，支付水平处于绝对贫困线以下。

80年代以后，随着农村家庭联产承包责任制的实施和城镇经济体制改革的推进，中国社会救助改革的重点主要在农村，在各级民政部门的统一组织和管理下，对农村救灾、救济、五保和扶贫等四个方面进行了一系列的改革探索。

二十世纪90年代中后期。是中国社会救助制度建设取得重要进展的时期，其标志就是城市居民最低生活保障制度的建立。由于国有企业改革不断深化，市场经济打破了城镇职工的终身铁饭碗，城市贫困现象加剧。1997年9月2日，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，中央正式有力地推行最低生活保障制度在全国的实施。1999年9月28日，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，使这一制度上升到行政法规规范的层次。

进入本世纪后，在城市居民最低生活保障制度发展的同时，最大的事件是在农村全面建立最低生活保障制度，以及推进其他转项救助制度建设。2007年3月5日，温家宝总理在向第十届全国人民代表大会第五次会议做政府工作报告时，明确提出了在全国农村全面建立最低生活保障制度的目标任务，同年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保制度建设提出了明确的要求与具体标准；全国各地随之积极推进农村低保工作，建立完善相关制度，农村低保制度自此正式在全国农村全面推进。此外，各地普遍开展了城乡医疗救助、教育救助与住房救助等专项救助制度建设，在低保制度的实践中还采取了分类救助的办法，以使有特殊困难的低保户家庭能够获得更多的援助。

面对生活困难特殊群体的特殊需要，通过社会保障转移支付手段调节并缩小这种差距已成为国际公认的方法，同时对社会保障转移支付效应的研究也逐渐得到关注。

国内学者的研究主要有几方面(1)对影响社会保障支出水平因素的分析(2)对社会保障预算的研究(3)对农村社会保障体系的研究(4)对我国社会保障支出适度水平的研究(5)我国社会保障支出的地区差异分析。

国外，早在1920年，英国剑桥学派代表人物庇古在《福利经济学》中指出，可以通过向穷人直接转移支付如举办社会保障和社会服务设施，缩小贫困差距；凯恩斯主张政府实行普遍福利，减小收入分配的不公平；马斯格雷夫关注低收入阶层，强调设置最低收入。

社会救济强调的是一个相对的结果公平，是作为一个处于非常境遇的公民应该享有的权利，相对的结果公平是社会救助追求的目标，实现它需要从多个内容来完成，据民政部2009年1季度统计数据显示，享受最低生活保障人数达6650.6万人，享受五保待遇的人数达550.9万人，传统和农村临时救济的人数达173.1万人，庞大的数据给社会救助提出了更高的要求。

二、对社会救助转移支付分配现状分析

(一)整个社会保障支出占GDP比例太小，投入太少

在肯定以最低生活保障制度为主体的社会救助体系发挥越来越重要保障作用的同时，必须承认，我国社会救助制度由于投入偏低，保障水平都不高。从世界范围看，多数国家的社会保障支出占GDP的比重在10％以上。欧盟国家在2003年、2004年、2005年用于社会保障支出占GDP的比重分别为27.4％、27.3％和27.2％，福利国家这一指标甚至超过30％。在中国，社会保障支出在2006年约为1.1万亿元，占GDP的比重为5.2％，明显低于欧盟国家。

虽然政府对担负社会救助责任已成为共识，资金投入的来源由财政拨款已无可厚非，可以说在制度层面上已确立了以政府为核心的这一“兜底”保障线。但是，实践中却出现资金投入不足的尴尬场面，每年投向包括最低生活保障制度在内的各项社会救助财政资金不到财政支出的1％，而需要救助的对象却是以千万甚至上亿人数计，这就使得现实的社会救助制度，它的象征意义大于实际意义。

(二)最低生活保障的城乡差距

2009年第一季度，据民政统计季报数据显示城市享受最低生活保障的人数为2340.5万人，农村享受最低生活保障的人数为4310.1万人，城镇最低生活保障支出总计为126.1亿元，月人均支出水平为180元，农村最低生活保障支出总计为9l，9亿元，月人均支出水平为71元，而城市医疗救助支出总计为5.3亿元，农村医疗救助支出总计9.4亿元。统计数据说明，社会救助体制不仅存在资金投入不足，而且城乡差距显著。另外，对农村医疗救助投入虽然从绝对数上超过了城市，但是相对于绝对人口的数量平均数来看，却是甚微的。

另外，从政策层面上分析。制度的分割，严重影响了社会救助整体效能的提高。城乡分割、分治时中国二元社会结构的显著特征，也同样成了社会救助制度的特征。建国初期，在特殊的时代背景下，实行二元分治，进而形成二元分割的社会救助体系，并各自独立发展，到二十世纪80年代，由于经济体制改革，走上了一条先发展城市后发展农村的道路，初步从经济上拉开了城乡差距。1999年9月28日，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，2001年11月12日，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市居民最低生活保障的工作通知》，这些行政规章和规范性文件有效地保障了城市失业、下岗职工等贫困居民的基本生活，使救助人数稳定在2200万人左

右。而在农村，虽然于1994年1月23日国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，毕竟范围狭窄，受益人数太少，直到2007年7月1 1日，国务院才发布《关于在全国建立农村最低生活保度的通知》，所以城乡分割的社会救助制度导致了救助资源的分配不公，进一步强化甚至扩大了城乡差距。

(三)东、西、中部地区最低生活保障的差距

基于区域分析的需要，在东部、中部、西部三个区域分别各抽取四个省份进行研究，在进行三大区域划分时，既考虑了传统的三大区域划分办法，也考虑了各省实际的GDP水平，由于近年来广西GDP的水平比较低，列入东部地区分析实有偏颇，基于这样的原因将广西列入西部地区作为分析对象。

从图表数据显示，东部、中部、西部三个区域在最低生活保障的享有人数，资金的支出上差距是明显的。这种差距较大的现实，会直接影响到社会救助制度转移支付的总效用，即各地区存在较大的差距会削弱社会救助制度的效用。发达地区、经济发展中等水平地区、欠发达地区，这三个区域尤其是发达地区与欠发达地区，这种对比的悬殊在降低总效用，欠发达地区的转移支付效用成为整个转移支付效用的瓶颈，在认识到这一瓶颈的同时，就为提高这个社会救助制度的转移支付效用找到了核心。

(四)返贫困现象对社会救助转移支付制度的冲击

如右图显示，从纵向来看，贫困人口是呈递减趋势，但是返贫困率高的让人反思。1998年，返贫困率占贫困人口的33.1％，1999年，返贫困人口占到51.5％，2000年返贫困人口占45.4％，从返贫困人口的庞大比例来分析，社会救助制度的转移支付效应不是令人满意的，如此高的返贫困率也佐证了社会救助转移支付作用受到了折损。从侧面说明了社会救助在帮助贫困人口脱贫的手段方式途径内容等方面，是有待改进的，对深入探讨彻底脱贫的研究成为社会救助制度研究的一个重点。

三、计会救助转移支付分配现状的原因分析

(一)在一次分配和再分配中长期坚持的效率优先原则

自改革开放之后，效率优先兼顾公平的旗帜屹立在每一寸土地、每一个行业，无论在生产还是在分配领域都鲜明地采取了效率优先的原则，使得今天缩小收入差距演变为“解百日之寒冰”的艰难工作，“效率优先给我们国家带来了翻天覆地的变化，经济的迅速发展，人民物质生活水平的提高，绝对贫困人口大幅下降。但是，人民收入差距拉大的鸿沟已成事实，相对贫困人口呈直线上升趋势，在这里仅以改革开放后城乡居民家庭人均收入差距为例。1978年城镇居民家庭可支配收入绝对数为343.4元；农村居民家庭可支配收入绝对数为133.6元。1998年城镇居民家庭可支配收入绝对数为5425.1元；农村居民家庭可支配收入绝对数为2162元；2007年城镇居民家庭可支配收入绝对数为13785.8元；农村居民家庭可支配收入绝对数为4140.4元。

(二)政府不同时期的任务侧重点不同

1978年以后，“三个有利于”作为标尺来衡量经济、社会、政治，其核心是发展经济，积累财富，对于社会的弱势群体关注度相当不够，所以，对社会救助转移支付的资金投入明显不足，缺口较大。

这一点可以从有关的行政法规和部门规章中看出，1982年5月12日国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》；1994年1月23日国务院颁布《农村五保供养工作条例》；1999年9月28日国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》2003年6月20日，国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》2003年3月17日孙志刚案件后，1982年5月12日颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。2006年1月21日国务院颁布《农村五保供养工作条例》，1994年1月23日国务院颁布《农村五保供养工作条例》同时废止。

还有规范性文件：1997年9月2日国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》；2001年11月12日国务院办公厅发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》；2007年7月11日国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。

(三)经济发展差异是社会救助支出差异的主要根源

从前文的研究可以看出，东部发达地区如广东、浙江、福建等省份在社会救助投资上远大于西部地区省份如云南、甘肃、宁夏、广西等省。但是，进一步进行分析可以明确，产业结构的作用至关重要，在此以各地区农村经济在国民经济中的地位为佐证，论证产业结构对农村经济的影响进而对转移支付的影响。如右图所示，单位：％

(四)社会救助制度自身发展的缺陷

现行社会救济制度主要以最低生活保障为核心，使其它隐藏功能得不到发挥，主要表现在社会救助的实践中，管理机构由于处于简单行事的考虑。往往将医疗救助、教育救助、住房补贴等其它专项救助简单地累加在最低生活保障制度之上，各种专项补助和优惠政策均以申请者享受低保待遇为必备条件，从而形成这些专项救助制度忽略了制度设计的初衷，同时也增加了最低生活保障制度的含金量，这就形成今天的以最低生活保障为核心的社会救助体系。另外，这种捆绑式的救助，在一定程度上导致了贫困陷阱。

所谓贫困陷阱。是指当低保对象通过各种努力增加收入时，可获得的与其个人收入水平相关的补助却不断下降，其实质就是再次征收了税收，从而导致低保户通过自己的努力得以增加收入的结果却是实际收入的下降，最终使得处于保障线以下的贫困人员不能自拔，贫困陷阱会造成不同程度上出现“动力真空”和管理的易进难出等问题。

四、对社会救助制度转移支付公平性的对策方案

(一)“民生问题”刻不容缓，应加大对社会救助的资金投入和人才培养

社会救助制是作为社会保障制度的最后一道安全网而存在的，它的对象是低收入阶层尤其是生活困难的社会阶层，肩负着免除国民生存危机的重大责任。所以，把社会救助看作保民生的重要体制是合情合理的，作为民生问题来研究这一高度就有足够充分的理由，得到更大的投入。

用财政性社会保障支出占财政支出的比重来分析，这一指标是衡量政府对民生的关注与重视及财政公共性强弱的核心之本。在国际上，福利国家社会保障支出占财政支出的比重高达40％甚至50％，部分发展中国家的指标控制在20％—30％，中国的社会保障支出占财政支出的比重在2007年时为11％，属于偏低型。对此，有关专家指出，从发展可能和需要出发，到2012年、2020年、2049年，这一指标应分别不低于15％、20％、30％，从我国政府近年的关注度来看，这一指标是可以实现的，2008年国内生产总值300670亿元，中央财政支出的安排情况如下：教育支出1560.76亿元，增长45.1％；科学技术支出1133.98亿元，增长26％；社会保障和就业支出2761.61亿元，增长24.2％。

另外，社会救助乃至社会保障事业的发展，离不开强有力的组织和人力资源支持。要加快专业人才的培养，形成一支高素质的、专业化的社会保障专业工作者、社会工作者和志愿工作者队伍。

从功利主义的眼光出发，中央政府对社会救助的投资是高回报的、有效的。如1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》有效地保障了下岗、失业工人的基本生活，对稳定社会、促进经济发展起到不可磨灭的作用。地方政府的责任分担不仅是分税制下的财政体制决定的地方政府应当承担的保民生责任，也是地方政府保一方平安的一项基本再责任。

(二)在转移支付分配中，倾向性分配是必要的

从上文的研究中不难得出，经济欠发达地区如西部地区，对社会救助的需求量更大，通过倾向性的转移支付来缩小区域内以及区域间的社会救助差异，作为一个还不是非常健全的制度在初期应对的难题、重点也应该有核心，有侧重点地倾向于经济欠发达地区是现实的需要，也是制度完善的必要。

(三)社会救助体系的城乡一体化

随着城乡经济发展的逐步缩小，应当消除社会救助的户籍差异，推动城乡统一的社会救助体系的建立。浙江一些地区已经实现了社会救助制度的城乡一体化，说明这一目标并非超时代的。当然，必须承认城乡差距与城乡分割及其造成的制度分割非短期内能够完全消除，推动社会救助城乡一体化也非一步可及，当务之急是建立城乡之间的制度公平和制度协调，更加合理地分配城乡之间社会救助的责任和资源，以便保障底线公平。

(四)从以低保为核心向综合救助转变

从前文阐述中我们得知，由于含金量太高的最低生活保障制度导致了贫困陷阱的出现，所以从现实角度出发，要求救助项目应当丰富，将与公民息息相关的生活必需品、医疗、教育、住房等救助项目的空壳充实起来，形成综合的、统一规范的救助制度，使医疗救助、教育救助、住房补贴从名义的角色转变到有实际意义。

另外，综合救助的建立能有效地消除非制度化、非规范化的临时救济、特困补助、送温暖等临时性救济措施，使政府的救济行为走向规范化、制度化。

(五)建立中央与地方政府责任分担机制

中央政府承担社会救助的责任基于两大理由：一是基于政权合法性的缘由；一是政府对公共资源在全民尤其是弱势群体的分配，是一大责任。中央政府有能力承担这项责任。自1994年分税制改革以来，中央财政收入占财政收入总额的比重有较大提高，1993年比重仅为22％，而1994年之后，每年都超过50％，2005年为52.13％，所以，中央政府有能力承担在分配的职能。

五、结语

社会救助制度作为社会保障“最后一道安全网”或“最低纲领”，资金来源于政府的转移支付部分，对于这种公共资源的分配公平性研究意义重大。对公民享有最基本权利的研究是对人权研究的体现；转移支付的公平性程度是一个国家文明与否的象征，研究社会救助制度公平性分配，对于建设和谐社会和社会主义新农村建设有不可估量的意义；另外，对于社会救助制度自身的完善也是举足轻重的。