“成渝”城乡统筹综合改革试验经验及其应用

王　胜　张　璐

一、中国二元经济结构的形成与城乡统筹的契机

(一)建国以来中国二元经济结构形成的历史

1、赶超型发展战略促使中国二元经济结构初步形成

受新中国成立初期国际环境和历史条件的制约，在苏联经济发展模式的影响下，中国选择了以重工业优先发展为特征的赶超型发展战略。这一发展战略的核心是通过重工业的优先发展，超高速实现国家的工业化。但是，中国推进工业化的经济基础十分薄弱，国民收入低下，储蓄率低，资本积累能力不足，且传统农业在国民经济中占有较大的比重，支持工业化的能力有限。在当时的历史条件下，中国不可能通过对外掠夺来实现资本原始积累，也不可能通过引进外资来补充国内资本的不足。由此，为了保证重工业的优先发展，中国形成了由政府统一调配资源，以降低发展重工业的成本，并减轻工业化过程中由于劳动力的转移而形成的城市化压力的二元经济体制，包括统购统销、人民公社化和户籍制度等等。中国得以在较低的国民收入水平上实现了较高的工业化水平，建立起了独立完整的民族工业体系。但是，这种以牺牲农业的长远利益为代价的发展，不仅造成了农业生产长期低速增长，而且使农业内部的剩余劳动力不断积累，中国的二元经济结构越来越突出。

2、不均衡发展模式与二元经济结构的深化

从1979年开始的发展战略的调整和经济体制改革，使中国的经济运行机制发生了根本变化，市场机制对资源配置的作用不断增强。在这种形势下，中国采取了“先富后富”的非均衡发展模式，以及以农促工的经济政策。由此，各级政府不仅在资源配置上重城市、轻农村，而且在制度、信贷、教育及基础设施等政策安排上偏向城市，依靠集权“城乡分治”，人为地把城乡经济截然分开，把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件之下，为城市利用不平等的经济、政治关系攫取农村剩余确立了基础，即人为地强化和确立了城市相对于农村的优势地位，农村搞种植养殖业，城市搞工业和其它产业，割裂了农业社会经济与城市社会经济的联系。这种不均衡的发展模式和经济制度安排进一步深化了中国的二元经济结构。

(二)中国二元经济结构现状与城乡统筹的契机

根据世界经济发展的普遍规律，工业化发展通常经过三个阶段：即依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段，工农业协调发展的中期阶段以及工业支持农业发展的实现阶段。工业化进人中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力机制主要来自于非农产业，不再需要从农业吸纳资本等要素。农业应获得与工业平等发展的机会与权利，并成为接受“补助”的部门。这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善的阶段。国际经验反映出的工业化中期阶段：人均GNP由700美元上升到1500美元之间，农业在GDP总值中的份额由25％下降到15％之间，农业人口就业份额由55％下降到30％之间，城市人口份额由35％上升到50％之间。根据专家们对中国人均GDP或GNP、产业结构、就业结构和城镇化水平等4项工业化发展指标的衡量：2002年，人均GDP按汇率计算，为970美元；农业与非农产业的产值结构大约为15:85，农业与非农产业的就业结构大约为50:50；城镇化水平约为38％。通过以上数据比较分析，可以判断中国已经进入了工业化中期阶段，在客观上具备了城乡统筹的前提和条件，为中国二元经济结构的转换带来了契机。

二、城乡统筹的推进——“成渝”综合改革试验及其经验

(一)“成渝”是中国二元经济结构的缩影

2007年6月7日，国家发改委下发《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，重庆和成都成为中国首次设立的统筹城乡综合配套改革试验区。成渝两市的二元结构情况是中国的一个缩影，重庆市3100多万人口中农村居民占80％以上，城乡居民收入比为4:1，城乡差距大，区域发展不平衡；而成都市1100多万人口中有农村人口600多万，人多地少的矛盾非常突出，是典型的大城市带大农村的二元结构。所以，“成渝”综合改革试验得出的经验，可以为中国大多数地方乃至整个中国叩开发展之门提供金钥匙，具有典型意义和全局意义。

(二)城乡统筹的路径：城与乡的互动发展

1、城乡统筹是城市和农村的共同发展。一方面，只有积极推进工业化和城镇化，才能不断壮大工业反哺农业、城市带动农村的实力，为进城农民提供就业岗位，为实现公共产品均等化的目标提供财力保障；另一方面，只有加快社会主义新农村建设，才能发展现代农业、推进农业产业化经营、繁荣农村经济、提高农业劳动生产率，增加农民收入。中国是一个人口大国，即使中国的城市化率从现在的43％到20年后达到63％，那时中国的农村人口仍将有4亿多，这个数字相当于新中国成立时全国人口的总数。因此，从这个意义上说，城乡统筹的本质是城乡共同发展，城与乡的发展不能以牺牲对方的利益为前提。

2、城乡统筹为新农村建设提供了外力支持。城乡统筹不是城乡同一，而是城乡统一的体制下，统一规划城乡发展和基础建设，构建基本公共服务均等化的公共服务体系，打破城乡分割的户籍制度、教育制度、社会保障制度。这些问题的解决，不可能只靠农民自己的力量，在农村内部得到解决。只能通过城乡结合，给新农村建设提供来自农村以外的力量。

3、城乡统筹是解决城市问题的重要措施。向城市倾斜的二元经济政策，曾经对保障城市的发展起到了巨大的作用。但是，城乡结构失衡导致了严重的“三农”问题，这反过来又限制了城市的健康发展。简单的一个事实是，城乡收入差距过大则农民购买力不强，农民需求不足导致了工业产品过剩，影响城市和工业的继续发展。可见，城乡统筹，建立互补互促、协调统一的新型城乡关系，也是解决城市问题的重要措施。

(三)“成渝”试验区的经验与成效

统筹城乡试验是一次自下而上的改革探索，中央没有现成模式，需要地方政府自己创新。成都、重庆早在此前就已经开始了试点探索，积累了比较丰富的经验。

重庆市在城乡统筹方面的探索主要包括：一是积极调整国民收入分配格局和优化财政支出结构，初步建立起了覆盖城乡的公共财政框架。二是大力实施“百万农村劳动力转移工程”，初步建立起了统筹城乡就业的工作体系。三是加快农村社会事业发展和社会保障体系建设，努力缩小城乡基本公共服务差距。四是加快农村交通通信等基础设施建设，按照城乡基础设施的一体化、网络化的要求，建设重心逐步由城市转向农村。

成都市从2003年起就开始实施城乡统筹科学发展总体战略，其具体措施和经验被总结为“六句话”、“三个集中”、“三大工程”和“两大保障”。所谓“六句话”即：以县城和有条件的区域中心镇为重点；以规划为龙头和基础；以产业发展为支撑；以形成市场化配置资源的机制为关键；以综合配套

政策为保障；以农民生产生活方式的转变为着眼点和落脚点。所谓“三个集中”即：工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，农用地向规模经营集中。所谓“三大工程”即：农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程、农村扶贫开发工程。所谓“两大保障”，即：以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障。

以成都市为例，2008年10月19日，来自成都市政府的最新数据表明，通过统筹城乡发展5年的实践，成都城乡统筹综合配套改革取得阶段性进展。其成效表现为：2007年成都市实现地区生产总值近3324.4亿元，按可比价格比2002年增长91.2％。2007年全市农业增加值达236亿元，比2002年增长37.2％；农民年人均纯收入近6000元，比2002年增长67.1％。从2000年到2007年，全国城乡居民收入差距呈逐年拉大的趋势，但是，成都城乡居民收入比从2002年的2.66:1缩小到2007年的2.63:1，城乡收入差距扩大的趋势得到遏制并有所缩小。“成渝”城乡统筹试验已经逐步取得了成效。

三、“成渝”城乡统筹试验经验的具体应用

如前所述，设立“成渝”统筹城乡综合配套改革试验区的价值绝不仅仅是促进这两个城市的发展，其着眼点在于将试验区的成功经验移植到其他地区，使中国的二元经济结构得到改善与转换。因此，“成渝”经验的具体应用就显得极为重要。2008年10月12日，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，就充分体现了“成渝”经验在全国的推广与应用。但是，“成渝”经验在全国的推广和应用也应结合当地的实际情况进行具体分析，本文末尾试图对“成渝”经验在作者所在地的应用提出一点看法。作者所在地是获批全国资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区的武汉城市圈。“成渝”经验于“两型社会”建设的应用是两个国家综合配套改革试验区经验的摩擦与碰撞，产生的火花势必给武汉城市圈的建设提供宝贵的经验。

毫无疑问，在整个中国探索二元经济结构转换的大背景下，武汉城市圈也不是例外。以武汉市为例，城乡经济具有典型的二元特色，这种二元经济结构的特征表现为：1、农村人口比重大、贫困人口多，整体城市化程度低。2、以中心城区为主的较为现代化的工业经济规模不断扩大，以传统农业为主的郊区农业经济比重及规模不断缩小。3、乡镇企业在实现城乡经济协调发展中的作用有限。4、城乡经济发展水平悬殊。为了解决二元结构对经济发展制约的影响，武汉城市圈迫切需要“成渝”城乡统筹的经验，其具体改革措施是武汉城市圈进行城乡统筹的指导方针。

但是，二元结构的普遍性下，武汉城市圈的城乡统筹问题还具有自身的特性，尤其是在获批建立“两型社会”试验以后，资源节约和环境友好成为了武汉城市圈发展的主旋律。“两型社会”的建设，肩负的不仅是中部崛起的重任，更肩负着探索未来中国科学发展、和谐发展、可持续发展模式的重担。武汉城市圈的城乡统筹也因此被赋予了这样一个新的使命。在资源节约方面，以工业园区为重点，大力发展循环经济；改革资源产品价格，推进资源充分合理利用；着力探索集约用地方式，推进区域土地占补平衡。在环境友好方面，调整城乡规划，确定优先开发、限制开发和禁止开发区域；改革排污管理模式，推进环境保护；以长江、汉江流域水污染防治为重点，推进跨区域大江大湖水环境的综合治理和山脉森林湿地等生态系统的建设，建立城市圈生态环境共同保护机制和环境违法行为联防机制。这些规划都影响着武汉城市圈的城乡统筹发展，促使武汉城市圈城乡统筹在“成渝”经验上的开拓与创新。两个综合改革试验区经验的融合将为中国提供一条可持续发展的城乡统筹道路。