改革开放三十年内蒙古利用外资的成就及发展现状

苏利德

近年来，内蒙古利用外资一直保持良好的势头，随着吸引外资规模的扩大和大批外商投资企业的投产开业，外资无论是在投资、消费、纳税，还是在出口、就业等方面的拉动作用日益明显。

一、内蒙古外商投资企业的发展历程、特点及积极作用

党的十一届三中全会后，利用外资已成为我国对外开放政策的重要组成部分。内蒙古利用外资工作是从1979年起步，较快发展是从1985年开始，经历了从无到有，由少到多，不断发展壮大的历程。从1979年内蒙古首次以补偿贸易方式使用外资到1984年的5年中，全区仅签订利用外资合同15项，协议外资金额4000多万美元。1985年后，随着经济体制改革的进一步深化和对外开放的扩大，我区利用外资工作，特别是吸收外商直接投资工作的发展步伐逐步加快，尤其是近几年国内经济形势明显好转以及国家积极实施推进西部大开发战略，许多外商纷纷来内蒙古进行考察投资。从1979—2007年，全区外商直接投资项目2836个，协议外资额103.75亿美元，实际利用额72.17亿美元。尤其是从1997—2007年的11年间，全区外商直接投资合同项目1375个，实际利用外资额102.08亿美元；外商直接投资额67.90亿美元。2007年末，全区在工商部门注册的外商投资企业1071户。

纵观近30年内蒙古发展外商直接投资的实际，呈以下五个特点：一是利用外资国别地区不断增多。内蒙古吸收外商直接投资从初期的港澳台、日本等少数几个国家地区发展到目前的欧美、东南亚、澳大利亚、韩国、俄罗斯等近40个国家和地区。二是使用外资投资领域不断扩大。内蒙古吸收外商直接投资在初期多侧重于轻工、纺织等第三产业，随着国家和自治区产业政策的调整和积极的引导外资投向，目前投资领域扩大到制造、建筑房地产、批发和零售贸易、社会服务、化工、建材、冶金、医药、农牧、林业、机械、电子、通信等行业和产业，并从我区资源丰富、建设资金短缺这一实际出发，在引资用资上向资源开发，发展农牧林业和改扩建生产项目上倾斜。三是利用外资方式呈多样化，近年独资企业发展加快。内蒙古利用外资初期，方式只涉及补偿贸易、中外合资经营二种，目前利用外资方式已发展为中外合作经营、外商独资、外商投资股份制企业、再投资、合作开发等多样形式，尤其是随着我国西部大开发战略的稳步推进及我区投资环境的逐步改善，外商独资企业发展迅速。四是投资额度大的项目逐年增多。上世纪90年代前，内蒙古外商投资企业多以小项目为主，项目平均利用外资额在十几万至几十万美元之间。进入90年代，随着我国和我区对外开放的不断深入和优惠政策的不断出台，外商投资的大项目不断增多，其中外商投资在1000万美元以上的大项目就有28个，投资额在500—1000万美元的项目有60个，这些大项目约占全区外商投资协议总额的21.4％，这在一定程度上扭转了我区外商投资企业以小项目为主的局面。五是利用外资的产业结构调整取得了一定成效。从总量看，制造业、农林牧鱼业、采掘业、电力、煤气及水的生产、建筑房地产业、社会服务业仍是外商投资的重点领域。外商投资企业主要分布于第二产业，但能源等电子设备批发业和餐饮业、服务业等第三产业也增长较快。近年，外商第一、二、三产业投资结构比大致为0.3:85:14.7。

吸引利用外资有效地推进了内蒙古的改革与发展，弥补和缓解了内蒙古建设资金的不足，支持了地区经济的发展。一是拉动了全区经济增长，增加了财政收入。2001—2006年，全区外资及外商投资企业累计上缴税金就达17.02亿元。二是推进了全区的经济结构调整，吸引国内外投资带来的先进技术、工艺、设备和产品，在相互竞争和配套协作中推动了我区相关工业的技术进步，加快了产业结构和产品结构的调整步伐。三是出口产品结构明显优化，内蒙古的稀土、羊绒及羊绒制品、化工、服装等优势、名牌产品出口比重加大，增加了出口创汇能力。从1999—2007年外商投资企业累计出口达19.75亿美元。四是推动了我区农牧业产业化进程，带动科技业、养殖业和饲料加工业的发展。五是通过企业间的联合兼并，组建企业集团，改善了企业组织结构，推动了全区国有企业的战略性改组。六是通过不同成份经济的相互参股、兼并、联合，促进全区加快所有制结构的调整和完善。七是在缓解全区就业压力和提高劳动者素质方面发挥了重要作用。目前我区在外商投资企业工作的中方管理人员和职工有近4万人。

二、内蒙古利用外资发展中存在的突出问题及原因

(一)利用外资虽呈上升趋势，但与全国和发达省市相比，规模偏小，总量不足，投资项目科技含量不高，投资结构不尽合理

“九五”期间全国直接利用外资超过2000亿美元，而同口径我区吸引外资仅为4.4亿美元。在内蒙古外商投资中一般加工项目多，技术资本密集型项目少。1996～1998年内蒙古利用外资额仅占全国同期水平的1.04％，1998年利用外资6.04亿美元，占全社会固定资产投资总额的14％，低于全国3个百分点；西部大开发战略实施后，内蒙古实际利用外商投资在逐年上升，1999～2007年外商直接投资额为66.15亿美元，仅占全国同期水平的1.3％。2007年内蒙古外商直接投资21.49亿美元，与上年同期同比增长23.4％，但仅占全国实际利用外商直接投资额的2.87％。

(二)外商直接投资项目和横向联合项目规模小，带动经济发展弱

近年，全区700多家正常运行的外商投资企业中，投资注册资本上千万美元的企业只有46家，只占外商投资企业总数的近7％，注册资本在500万美元以上1000万美元以下的企业29家，占外商投资企业总数的5.7％；注册资本200万美元以上500万美元以下的企业61家，占外商投资企业总数的12％，注册资本200万美元以下的企业占全区外资投资企业的近77％。投资规模小，项目技术含量不高，机器设备陈旧，一定程度上限制了企业的发展，从而使外商投资企业带动地区经济发展的作用不能充分体现出来。

(三)利用外资规模偏小，结构不尽合理，地区发展极不平衡，引资质量、效益低下

一是利用外资虽呈上升趋势，但与全国和发达省市相比，规模偏小，总量不足，投资项目科技含量不高，投资结构不尽合理。二是外商直接投资项目和横向联合项目规模小，带动经济发展弱。三是引资结构不合理，地区发展极不平衡。内蒙古重点发展的农牧业、基础设施、高新技术产业和服务业的招商引资仅占引资总额的42.97％，呼市、包头、鄂尔多斯等经济环境较好的地区，占引资总额的89.73％，剩余的其他8个盟市仅占10.27％。引资招商项目普遍存在前期工作基础薄弱，项目储备数量不足，对外

商有吸引力的项目较少，项目包装的内容、语言、格式与外商所需相差甚远，这是造成个别盟市项目争取难、洽谈成功率低、投资效益差的一个重要因素。外商在内蒙古投资的重点集中在制造业和纺织业，其中制造业占所有行业的62.66％、纺织业占所有行业的14.67％。

(四)外商投资企业经营效益欠佳

截至2007年末，有经营活动的外商投资企业有567家，亏损企业为273家，总计亏损10.90亿元人民币。亏损额最大的行业是制造业，141家企业亏损7.59亿元人民币，平均亏损最严重的行业是电力、燃气及水的生产和供应业，10家企业亏损总额达0.84亿元人民币，平均亏损0.08亿元人民币。这主要是因为一是有些企业为了达到引资、享受优惠政策的目的，盲目立项，特别是有的地方政府为增加政绩，完成上级下达的招商引资任务，而疏于项目审批、科学论证、长远规划的管理，致使一些项目盲目上马，使内蒙古外商投资企业数量较多，质量、效益较差。二是外商投资普遍采取外延型粗放式经营，因资金实力弱，产品一般都是以来料、羊绒、机械等初级产品加工为主，深加工、科技含量和附加值高的产品甚少，结果往往是难以形成拳头产品、名牌产品，产品也因耗材多、成本高、市场

竞争力差，规模优势小，而使企业亏损严重，效益欠佳。

(五)外商投资企业独资化趋势明显增强

2004年，全区有经营活动的434家外商投资企业中，独资占127家，占29.26％；2005年，独资企业为175家。从2006年外商投资企业外汇登记数来看，外商投资企业独资化还在继续扩大，投资金额也在逐年增加。截至2007年12月末，内蒙古自治区已办理外汇登记的外商投资企业共计745家，其中独资企业314家，占42.15％。2007年全年全区新增外商投资企业112家，其中独资企业59家，占52.68％。2008年1～10月份，全区实际利用外资金额18.96亿美元，其中独资企业为5.92亿美元，占比31.19％，同比增长101％。

导致内蒙古利用外资滞后的主要原因是：

(一)政策性因素的制约

首先，某些产业受《外商投资产业指导目录》的限制。内蒙古一些产业对于外商投资具有比较优势，但这些产业一直都属于我国《外商投资产业指导目录》的限制类产业，不属于国家优先鼓励外商进入的领域，因而制约了这些具有优势的产业的招商引资工作的发展，使资源优势得不到充分发挥。

(二)软硬环境因素的制约

导致内蒙古利用外资数量少、幅度小的主要原因是软硬环境较差。一是思想观念滞后，缺乏紧迫感。有许多部门对利用外资的推动力缺乏了解，对引进外资重视不够，对先进省份招商引资氛围视而不见，对内蒙古利用外资的滞后局面认识不足，缺乏危机感和紧迫感。在招商工作中政府急、企业不急，领导急、基层不急的不协调情况比比皆是。在实际工作中往往满足于在招商会上签合同、签意向性协议，而忽视后续工作。二是服务意识差。内蒙古吸收外资工作由外经贸、计划等部门分工负责，但一般只是由这些部门统一安排对外招商和项目审批，项目审批后的后续工作却缺乏统一协调和配套管理，外商企业往往因某些部门拖拉、办事难，使好端端的一个项目卡壳而夭折。三是法制环境有待改善。随着境外企业数量的增多，出现纠纷和扯皮及涉及法律方面的纠纷也越来越多。有的执法人员素质偏低，执法不到位，甚至以情代法、执法犯法严重影响了外商的投资积极性。四是教育投入不够，人力资源缺乏优势。尽管内蒙古劳动力资源比较丰富，物价及劳动力价格比较低廉，但劳动力素质相对较低，人力资源的总体素质较差。而外商投资企业一般很少需要纯粹的廉价、廉质的劳动力，外商往往会寻求价格适中、质量保证的劳动力资源，这也是近年外商偏向把厂址、企业设在人力资源丰富、素质比较好的地区的原因。五是宣传力度不够，没有让海内外真正了解内蒙古。六是投资硬环境差是影响外商投资的瓶颈。自然条件、交通运输、城市基础设施等硬件的劣势都限制了吸收外商投资的增长。

(三)利用外资工作经费严重不足

目前的工作状态属于坐等客户上门，对项目采集包装、宣传推介、参加国际投资活动、联络跨国公司、委托代理招商因经费限制而不能做，这是吸引外资工作一直比较被动的重要原因。

三、内蒙古利用外资的政策措施与取向

提高内蒙古利用外资水平，必须注意在保证本地区环境保护，具备可持续发展，处理好引进外资促进地方经济发展同保护自然资源和城市环境之间的关系下，注重考虑以下几个方面：

(一)调整内蒙古利用外资的政策，确定利用外资的重点行业

充分利用少数民族自治权和西部大开发的政策，调整修订和完善内蒙古利用外资的政策法规，争取使我区一些有优势的产业尽早成为可对外开放的领头产业，规划出一些可行的项目，作为内蒙古吸引外资的新热点，如以乳、肉、绒为主的特色农畜产品加工基地；以煤、电和天然气为主的能源工业基地；以盐碱硝、煤化工、天然气化工为主的化工；以钢铁、铝、铜、锌等为主的原材料工业基地；以稀土为主的新材料工业基地等。确定以上的引资重点后，可以把招商工作的重心向其倾斜，以争取到更多、质量更好的外资。另一个引资重点是利用外资对内蒙古的产业结构进行调整。目前，内蒙古许多工业和商贸等行业的企业进行体制优化，如能在这些行业引进外资，进行改组改造，可以大大提高这些企业的技术水平，并可以实现产业升级。建议尽快出台落实“国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见”的实施办法，“办法”要有操作性、并突出体现内蒙古的政策优势，对投资商有较强的吸引力。

(二)改进招商方式，拓展招商渠道

目前内蒙古招商引资主要是通过举办一些大型投资洽谈会的方式进行，比较单一且收效不大，应采取灵活多样的方法以提高实际效率。一是可根据内蒙古的优势推出专业或专项招商，如旅游、基础设施建设、煤、稀有金属开发招商会等。二是确定重点招商引资的来源地，并在当地设立办事处，进行前期宣传、联系工作，为国内企业牵线搭桥，提高引资的成功率。三是充分利用国内外的中介机构策划招商，中介机构一般有较丰富的招商引资经验，可以选择资信较好的中介机构为内蒙古的引资工作发挥桥梁的作用。

(三)克服“瓶颈”的约束，不断完善投资环境

首先，不断完善投资硬环境，这是搞好开发建设的前提和关键。内蒙古投资硬环境特别是基础设施相对落后，直接影响到自身的外部资金利用水平和进一步发展。改善投资环境，特别是软环境建设是系统工程，政府部门依法行政、高效率高水平的服务是关键，因此建议建立自治区外商投资管理机构联席会议制度，建立快速有效的外商投诉受理解决机制。实行投资环境评价和责任追究制度，建立评价体系，评价结果要与部门和领导干部实绩考核挂钩。其次，努力改善投资软环

境，进一步提高内蒙古的开放意识，树立“人人都是投资软环境，事事关系内蒙古形象”的观念。一是改革投资审批管理制度，增强政府工作的透明度。二是加强服务意识，提高服务质量和效率。实行政务公开和服务承诺制度，将服务内容、标准、时限等向外商公开。三是加大廉洁奉公治理的力度，规范执法行为，建立良好的市场经济秩序，形成公平的市场竞争法制环境。四是重视人才培养，建立一支高素质的复合型人才队伍。切实加强外资工作队伍建设，制定规划，搞好培训，积极向社会和境外招聘人才，引进国内外智力，力争在较短时间内建立一支能适应对外开放、招商引资需要的高水平外资工作队伍。五是进一步加大宣传力度，采取多方式、多渠道来扩大内蒙古的知名度。

(四)引进外资要不断加快推进经济结构的战略性调整，避免产业结构趋同和盲目发展高科技产业

首先，引进外资要以加快推进工业化、城镇化为重点，同时要把提高农业的水平和效益，多渠道增加农民收入作为工作的重中之重。要通过优化工业结构，改造和提高传统产业，开发优势资源，发展特色工业以及发展高新技术产业来加快工业发展，提高工业的水平和效益。其次，产业结构调整必须突出专业化和市场导向，形成开放条件下的市场分工产业布局，避免片面追求在本地延伸产业链条和自成体系的项目布局。内蒙古应当鼓励外商、区外优势企业兼并本地企业，促使本地企业融入优势企业。同时，应当培育更多的本地优势企业包括上市公司，使之在西部产业优化升级中发挥好带动示范作用。再次，在主导产业发展和结构调整过程中，产业和产品的选择要适应内蒙古经济发展水平和技术水平较低，资金严重制约的现实条件，将资源优势、适用技术和适度资金有效结合起来。

(五)政府应促进市场的培育、发展和完善

政府在引进外资搞开发建设的过程中应着力培育市场并促进其发展和完善，为市场的发展和运作创造物质条件，例如改善道路、通讯、电力、供水、生态和环境等条件。在西部大开发中政府应积极支持非公有制经济的发展，排除它们所遇到的在市场准入、融资、土地批租等方面的障碍和种种歧视，给非公有制企业以国民待遇。同时，政府应解决吸收外资工作经费，强化对境外招商引资项目的开发、储备、包装、推介，以促进拓宽外商投资领域，使我区优势产业吸引外资取得突破。

(六)引进外资要发挥区位优势，充分参与国际分工

发挥区位优势，就是要立足内蒙古的地缘优势和条件，充分利用国家政策，按照比较利益原则，充分参与国际分工与交换，为经济发展争取更多的外部资源、资金、技术和市场。因此，引进外资一要积极调整战略，重点要发展与蒙古、俄罗斯在地缘上的优势及对东欧国家有辐射优势的产业，在有可能形成联合发展优势的一些战略产业方面加大与东欧各国的合作，争取尽可能多的市场份额和发展空间，推动经济发展和提升国际竞争力。二要充分参与国际分工与交换。一是加快发展资本技术密集型产业；二是实现对外经济贸易多元化，拓宽贸易和经济技术合作渠道；三是引导扶持企业走国际化经营道路。三要利用外资应与经济发展战略相结合，发挥其作为外部资源高效率、高功能的作用。一是注重农业、交通、通信、煤、电力转化的开发建设；二是注重对传统优势行业的技术改造；三是注重引进高新技术生产项目；四是注重出口创汇型产业和企业及替代进口的产业和有市场竞争力的项目，为发展赢得尽可能多的资金和市场。

(七)引进外资要突出发展区域特色经济

内蒙古经济实力较弱，在发展中难以掌握技术和战略竞争的主导权，在技术、信息、人才、资金、产业模式和结构等方面都处于弱势地位，处于被动接受国际和区域分工安排的地位。要扭转被动态势，引进外资应突出做到区域内资源的优化配置，最大限度地发挥区域内的特色经济效益和分工效益，使之成为内蒙古扩大开放的窗口和“试验田”，成为吸收外商投资的重要载体和扩大出口基地。