遏制耕地抛荒 构建资源节约型社会

叶林荫

一、资源节约型社会与耕地抛荒

在改革开放的30年中，我国经济取得巨大的成就，同时也付出了沉重的资源和环境代价。资源大量消耗、生态环境破坏与经济建设之间的矛盾越来越突出。党的十六届五中全会把建设资源节约型社会作为我国国民经济和社会发展的战略目标，纳入“十一五”规划，并着重强调大力发展循环经济，加大环保力度，切实保护好自然生态。这是贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，树立科学发展观的具体落实和体现，具有重大的战略意义和现实意义。所谓“节约型社会”，是指将节约的理念贯穿于生产、流通、消费和社会生活的各个领域，从根本上改变传统经济增长模式，最大限度地节约资源，提高资源利用效率，以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，实现可持续发展。

耕地是人类食物的重要生产基地，是广大农民赖以生存最基本的物质基础，在农业乃至经济社会发展中具有不可替代的基础作用。不可再生的稀缺属性，使耕地显得弥足珍贵，大力保护好有限的耕地已成为当今世界人类的共识。随着我国经济的发展尤其是城市化进程的推进，大量农业劳动力涌进城市，农村耕地出现抛荒现象。近年来，全国各地普遍出现农地抛荒现象，抛荒面积逐年增加。据统计，2000—2005年期间，全国的耕地面积呈下降态势，从2000年13828.31万公顷逐年下降至2005年的12208.27万公顷。2000年，安徽省土地抛荒面积占总承包面积的1.2％，河北省季节性抛荒面积占耕地面积的4％左右；2001年，浙江省2505万亩耕地中0.2％—0.5％被常年撂荒。

从20世纪90年代中期开始，抛荒现象在全国普遍出现，虽然国家采取了取消农业税等措施增加了农民种地的积极性，但是耕地抛荒现象仍没有很大的改观。经济发展和城市化进程加快了耕地抛荒现象的出现，而耕地抛荒问题的解决同样也是构建资源节约型社会和实现农村可持续发展的一个重大课题。

二、耕地抛荒形成的原因

农村普遍出现耕地抛荒现象是经济发展过程中各种层次问题的综合反映，但总结当前农村抛荒现象，无非主要有以下几个方面的原因：

(一)农业比较效益低，农民生产积极性不高

农业经营成本过高，收益低。主要表现是：第一，风险成本高。天气的干旱或涝害是不确定的，而农业生产的条件落后，抵御天灾的能力差，农民基本上是靠天吃饭，只要一遇洪涝灾害，农民就会入不敷出。第二，生产成本过高。近年来农产品价格虽在提高，但同时农业生产资料的价格也以同样的速度在上涨，有时后者的价格上升的速度更快，加以近年来粮棉出现了阶段性过剩，价格下滑，国家的保护价又失败，使得农民种粮几乎无利可图，穷则思变，只好寻找其他谋生道路。第三，农民自身的当前开支和预期支出增加。虽然农民自身的收入上不去，但是子女教育、医疗等一些当前或预期的开销增加过多。第四，机会成本增大。农民如果把他的生产资料投入到其他地方去，如自己充当劳动力到外地打工，1年也能赚到10000元左右纯收入。打工虽然也存在风险，但起码存在能获得较高收入的可能。农民作为社会中的经济人，也知道追求效益的最大化。种田耕地成本过高，必然使得部分农民视土地为“负担”。第五，农业生产本身收益低。长期以来工、农业产品之间存在价格剪刀差及产业利润率比差。另外，近年来农产品又出现了结构性、阶段性和低水平过剩，且农产品价格相对偏低并持续下跌。加剧了农业的市场风险。当今农村还流传着“外出务工，活钱活用；在家务农，一辈子受穷”的说法，道出了耕地抛荒的原因。总之，种田成本高，收益低，直接影响了农民生产积极性，这是耕地抛荒最根本的原因。

(二)城市化进程的推进，使农村劳动力大量转移

城市化进程使城市规模扩大，需要更多的劳动力转向城市。另外随着农村改革深入和经济发展，农村产业结构发生了巨大变化，大量农业劳动力外出转向二、三产业，以便获得更大的经济效益。农村劳动力的大量外流，导致从事农业生产的劳动力严重缺乏，且外出劳动力绝大部分为青壮劳力，留下老弱病残，致使大量耕地无人种或有人无力耕种，许多耕地只有抛荒。

(三)耕地流转制度不完善

目前，多数地方耕地流转仍处于自发、无序、零散的状态，由此引起的纠纷呈上升势头。随着生老病死、升学、当兵、就业、迁徙等，人口不断发生变化，农户有的有田种不了、有的无田种，这就会引起田多的农民自行撂荒一部分。其次，土地承包到户时，大多是好田差田分摊搭配的，现在一些差田往往被抛荒。另外农业比较效益差，土地使用权的有效需求不足，土地使用权流转出现买方市场，个别地方甚至出现流转收益倒挂。耕地流转机制不健全觖乏灵活性，可操作性不强，缺乏政策引导、制度规范和法律保障，农民思想顾虑比较多。而在已经承包出去的土地的管理工作中，基层乡村干部缺乏力度，存在畏难情绪，没有做深入细致的思想工作，致使部分耕地抛荒。

(四)农民法制观念不强和基层干部监管不力

一方面，作为承包方的农民缺乏合同意识，“30年不变”的政策保护了农民对土地的承包经营权，但却淡化了集体经济组织对农民承包土地履行义务的约束。一些不愿意承包或外出打工的农民既不退包、也不流转，甚至弃田而去，而且不履行缴纳税费等义务，随意弃耕、抛荒，不拿合同当回事，却没有相应的惩罚的政策和法规；另一方面，一些基层组织及其干部对做好农业承包合同管理工作认识不够，监管不力或没有做到规范管理，不能及早发现和解决问题，等到抛荒地形成后才去处理，工作既困难又被动。

三、解决耕地抛荒的对策

要从根本上解决土地抛荒，必须针对农业和农村经济发展的新特点，多措并举综合治理，既要深化农业内部改革，更要改革现行的土地制度，推动农村土地流转，给农业生产注入新的活力，调动和保护农民生产积极性。

(一)加大结构调整力度，推进农业产业化进程

要大力引导农民更新观念，提高素质，改变传统、粗放的生产经营方式。以市场为导向，大力调整农业结构，满足市场对农产品多样化、多层次、优质化和生态发展的要求，依靠科技进步，改善农产品品质和质量，发展高产、优质、高效农业，增强市场竞争力，提高农产品商品率，把农业和农村经济增长转到以质量和效益为中心的轨道上来。在结构调整中要结合当地实际，把各地的资源优势和市场需求结合起来，依托自身优势培育优势产业，发展特色农业。要大力推进农业产业化进程，提高农业组织化程度，建立“风险共担、利益互补”机制，使农业能够分享加工、流通环节利润，有效地避免和减少市场风险，增加农业效益，调动农民生产积极性。

(二)改善农业生产条件提高综合生产能力

要切实搞好以水利为重点的农业基础设施建设，改革管

理体制，加大农业基础设施的管理和保护力度，保证农业生产遇旱能灌、遇涝能排。要采取综合治理措施，提高耕地质量，改造中低产田，提高中低产田的生产水平。大力推进农业小型机械化，提高劳动生产率和经营规模，增加劳动收入，减轻劳动强度。通过改善农业生产条件，提高农业综合生产力，创造良好的农业生产环境，不断提高农业抗御自然灾害的能力，减少农业自然风险，降低生产成本，增强农业的稳定性。

(三)强化土地承包管理，加快土地流转和规模经营步伐

各级政府及集体经济组织，要充分发挥在农村土地流转中的引导和管理作用，积极探索土地流转的有效途径，尽快制定和完善土地流转的有关政策，建立健全土地流转机制，为土地流转创造良好的外部环境，加快土地流转步伐，促进土地流转健康、有序进行。各地要从实际出发，针对土地抛荒的具体情况制定土地流转的办法和措施，一是妥善处理好劳力外出和人口、劳力、土地等变化形成的人地矛盾问题，认真做好余缺田调剂工作，将土地转包给劳力富裕户耕种，或通过“小调整”在取得村民一致意见后，村集体经济组织将这部分土地重新向农户发包。二是对自然条件差的抛荒耕地可以由集体收回，高榜田、水源条件差的统一改造为经济林基地，低洼田、水浸田，可开发成渔池基地，再发包给农户或对外发包。三是将分散的抛荒田通过与群众协商采用调换与转包的形式，尽可能集中连片，由村集体组织统一整治后进行招标承包。四是允许土地流转对象、形式多样化，通过转包、转让、出租、入股等多种形式进行土地流转，鼓励基层干部、种田能手、科技人员领衔承包兴办小农场，在充分尊重农民意愿的基础上，发展农业适度规模经营。五是各地可根据耕地抛荒的程度、所造成的后果以及承包方应负的责任，具体研究制定适当的经济处罚办法，促使承包方保护耕地资源，制止土地抛荒现象的蔓延。在土地健康、有序流转的基础上，强化对农村土地流转市场的管理，制定相关措施，发展土地的适度规模经营。

(四)改进和完善农村现行的土地制度

在法律上把农民对土地承包经营权界定为物权，同时把“赋予农民长期和稳定的土地使用权”作为立法的前提和基础，给予保护，做到农民的土地使用权神圣不可侵犯。土地使用权的内涵包括经营权、转让权、抵押权、入股权等各种权利。这些权利在立法时应界定清楚，形成法律依据。要建立农村土地流转制度，制定《农村土地流转法》，同时制定统一的农村土地流转合同文书，规范农村土地流转。允许农民在遵守《农村土地流转法》的规定下，在土地使用权转让市场上按照自愿、公平、竞争获利原则有偿转让土地使用权，并建立健全土地信托制度，以遏制土地抛荒现象。