内蒙古财政收入高增长的动力机制分析

李　军

改革开放以来，特别是近年来，内蒙古经济社会发生了巨大变化。一方面，人们惊叹内蒙古经济建设取得的成就，特别是经济的飞速发展和财政收入的高速增长；另一方面，人们对内蒙古财政收入连年高速增长存有疑虑，有人甚至对财政收入的真实性和合理性提出了质疑。为此，本文将对内蒙古近年来的财政收入增长情况、增长动力以及制约增长的因素等进行分析，揭开内蒙古财政收入增长的面纱，进而提出促进财政经济自主增长的建议。

一、改革开放以来内蒙古财政收入状况

改革开放以来，内蒙古财政收入取得了令人瞩目的成就，形成了新特点。

一是财政实力得到了进一步增强。2007年，全区财政总收入实现1018亿元，一举突破1000亿元大关，较2006年增长42.8％，较1978年增长144倍。其中：一般预算收入位居全国第17位，增幅继续稳居全国第1位。初步形成了基础财源稳固、后续财源旺盛的新格局。

二是财政收入增长速度进一步加快。改革开放以来，内蒙古财政收入大体有三次增长高峰期，第一次是1985年左右，年均增长11.7％；第二次是1993年左右，年均增长20.4％；第三次是2002年以来，年均增长35.4％。总体上看，增速呈加快态势，特别是近年来，财政收入增速均排在全国前列，总量排名不断前移，已跻身全国中游和西部地区前列。

三是财政收入总量倍增周期进一步缩短。1997年全区财政收入首次突破100亿元大关，2002—2007年，全区财政收入连续突破200亿、300亿、500亿、700亿元和1000亿元大关。回顾自治区财政发展历程，实现第一个百亿元用了近50年，而从100亿元到200亿元用了5年；从200亿元到300亿元仅用了2年；从300亿元到500亿元、500亿元到700亿元、700亿元到1000亿元，分别只用了1年。特别是2007年财政收入较上年增加300亿元，增量相当于1978—1993年16年间财政收入的总和。

二、内蒙古财政收入增长的动力分析

当前，内蒙古财政收入的高速增长动力主要来自于以下方面：

(一)高速发展的地方经济为财政收入增长提供了强力支撑

经济发展水平是形成财政收入的基础，也是财政收入的根本来源。改革开放以来，内蒙古地方经济显示了巨大的活力和生机，经济实力不断迈上新台阶。全区GDP从1978年的58亿元上升到2007年的6018亿元，增长102倍；年均增长速度快于全国同期2百分点，特别是2002年以来，GDP年均增长16.6％，高出全国同期水平6百分点，经济增长速度连续6年居全国各省区市第1，经济总量在全国的位次由2002年的第24位跃升到2007年的第16位。仅2007年新增的生产总值就相当于1978—1987年10年间生产总值的总和。

经济持续、快速、健康的发展，为全区财政收入大幅增收奠定了基础。改革开放以来，内蒙古经济增长与财政收入增长趋势大体一致。在经济快速增长的带动下，内蒙古财政收入出现了三次大增长，取得了长足进步，第一次在1984年，当年GDP增长速度达到高点(27.8％，按当年价格计算，下同)，而当年财政收入增长速度也达到高点(55.9％)：第二次在1993—1994年间，期间GDP增长速度达到高点(28％)，而1993年财政收入增长速度也达到高点(43.6％)；第三次在2004年，当年GDP增长速度达到高点(41.4％)，而第二年(2005年)财政收入增长速度也达到高点(47.1％)。

(二)日益加剧的能源短缺为财政收入增长提供了良好机遇

近年来，全球经济持续增长，能源消耗大幅增加，石油及天然气等能源价格不断攀升，国际能源日趋紧张。国际油价从2002年初的每桶20美元，一路飙升，多次刷新油价纪录，最高达到140多美元。同时，煤炭价格也不断上涨，如：内蒙古鄂尔多斯煤炭坑口价也由2001年末的30多元上涨至最近的300多元。

能源持续紧张和价格的不断上涨，为内蒙古带来了难得的发展机遇。近年来，内蒙古先后投入地质勘查资金高达78亿元，实施矿产勘查项目2350多个，勘查面积17.3万平方公里。截至2007年8月，内蒙古已经查明和预查煤炭资源储量达到6583.4亿吨，超过山西省，居全国第1位。2006年，内蒙古能源生产总量达到了22367.6万吨标准煤，占全国的10.1％。能源、化工等优势特色产业的快速发展，加快了经济发展的步伐。2007年，内蒙古能源、冶金、化工等6大优势特色产业增加值已经占到总增加值的90％以上，成为拉动工业生产和财政经济快速发展的主要动力。

(三)快速扩张的投资成为财政收入增长的主要拉动形式

近年来，内蒙古以经济结构调整为主线，积极引进国内外资金技术，加大重点工业项目投资力度，全社会固定资产投资不断创新高，2003—2007年5年间，全区固定资产投资累计完成13517.3亿元，增长5.2倍，年均增长43.9％。其中：2007年全社会固定资产投资总额4404.75亿元，较上年增长29.3％，增幅较上年上升2.6百分点，仅当年的投资总额就超过了1983—2002年20年间的投资总和。

重大项目的实施，强力推动了经济的增长，切实发挥了对财政经济的“第一拉动力”作用，并把财政经济推上了持续健康发展的快车道。2002—2006年间GDP年均增长29.3％，其中：投资对经济增长的贡献率为90.9％，较全国平均水平49.4％高出41.5百分点，相当于全国同期水平的2倍。固定资产的投资直接带动了建筑业、设备制造业、原材料工业等行业的扩张，从而极大地助推了税收增长。按10％的税负来推算，可以说2007年固定资产投资直接或间接带来的税收就可达440亿，占全部财政收入中的40％。

(四)空前繁荣的房地产业为财政收入增长提供了重要来源

近年来，随着经济的快速发展，大量的工业投资产生了大量的土地需求。同时，地方政府也希望通过经营城市提升土地价值、刺激房地产增长，在短期内推动GDP快速增长。据了解，全区12个盟市以及大部分的旗县区政府都在搞开发工业园区、高新技术园区、经济技术园区等各种开发区。原本十分落后的内蒙古房地产业逐步成为投资热点，房地产市场空前繁荣。经过几年的高速增长后，内蒙古房地产投资基数不断加大。2007年，全区房地产开发投资500.89亿元，同比增长54.1％。建筑业增加值411.23亿元，同比增长12.6％。

据统计，2007年内蒙古仅房地产和建筑安装业带来的营业税、房产税、土地

增值税、耕地占用税、契税等税收就达104亿元，较上年增长46％，占全区财政总收入的10％。如果加上企业所得税和个人所得税，房地产和建筑安装业所产生的税收则更为可观，已经成为财政收入增长的重要来源。

(五)非税收入的快速增长为财政收入增长提供了更为快捷的途径

近年来，内蒙古的财政收入中，政府非税收入规模不断扩大，增长速度不断加快，成为了财政收入的重要组成部分。特别是在拉动财政收入快速增长的作用越来越明显，全区纳入预算管理的非税收入占财政总收入的比重由改革开放的前期的12％逐年上升，2003—2007年已经达到平均26.37％的水平。

从总量上看，2007年，内蒙古完成财政收入1018.14亿元，其中：税收收入690.83亿元，占总收入的67.85％；非税收入327.31亿元，占总收入的32.15％，非税收入的比重达到历史最高水平。从增收上看，2007年，内蒙古财政收入较2006年增加305.13亿元，其中：税收收入178.91亿元，占增收总额的58.63％；非税收入126.22亿元，占增收总额的41.37％，非税收入的增收额已经快接近当年税收的增量。从增势上看，2007年，内蒙古财政收入较2006年增长34.95％，税收收入同比增长25.38％，非税收入同比增长62.77％，非税收入的增速是税收收入增速的2.5倍多，大大快于税收收入和财政收入的增长速度，已经成为财政收入增收非常重要的来源。

(六)强化收入征管手段为财政收入增长提供了组织保障

近年来，内蒙古各级征管部门坚持依法治税，切实加强税源管理，扎实推进税收经济分析、企业纳税评估，紧紧抓住薄弱环节加强各税种管理，不断整顿和规范税收秩序，大力实施科学化、精细化管理，收入征管的质量和效率不断提高。仅内蒙古地税系统，2006年就查补税款近4亿元，有力地促进了税收收入的较快增长，为财政收入的有效增长提供了制度保障。

三、制约内蒙古财政收入可持续增长的主要因素

尽管内蒙古在财政收入方面取得了巨大成效，但从总体上看，内蒙古财政收入增长主要依靠资源推动和投资拉动，财政收入增长模式在很大程度上仍属于经济数量扩张型，财政收入增长中存在不少一次性、超常规和政策性因素。这些因素和经济增长的粗放模式，将导致资源难以支撑，环境难以承受，区域竞争力难以提升，还会影响财政收入的可持续增长，导致财政收入增长的后劲不足，增速可能放缓。

(一)财政经济增长过多依赖固定资产投资，经济结构不尽合理

从拉动经济增长的三驾“马车”看，投资拉动过大，消费支出，特别是外需拉动较小。2002—2006年间投资对经济增长的贡献率为90.9％，较全国平均水平49.4％高出41.5百分点。消费支出对经济增长的贡献率为40.7％，较全国平均水平39％高1.7百分点，与全国水平大体一致。显然，当前内蒙古经济增长主要是靠投资需求的拉动，会对经济发展和财政收入可持续增长产生不利影响。

2003—2007年5年间，全区固定资产投资年均增长43.9％，这已接近我国1992和1993年经济过热时期的水平，已表现出过热迹象。其中2006年，内蒙古投资率已经达到72％，创下了改革开放以来的最高水平，较2001年投资率39.7％水平增长近一倍。这表明经济增长越来越依赖资源投入而非技术进步基础上的劳动生产率的提高。同时，固定资产投资结构仍存在不合理的现象，固定资产投资仍然主要集中在传统的资源型产业领域，尤其是能源和电力。而装备制造、高新技术和非资源型行业或领域的投资则显得相对不足，不利于产业总体向产业多元、产业延伸和产业升级方向发展。

(二)经济发展模式较为粗放，财政收入增长的能源代价过高

“十五”时期，全区国内生产总值年均增长17.11％，而能源生产年均增速为32.34％，能源消费年均增速为22.27％，分别高于全国同期平均水平22.54和12.26百分点，是上世纪80年代以来能源生产和消费增长最快的时期。可见，全区高消耗、高排放的粗放型增长方式尚未得到根本改变，经济快速发展与资源约束、环境承载能力的矛盾日益突出。在未来一段时间内，将成为制约内蒙古经济持续增长的“绊脚石”。“十五”期间，全区能源消费弹性系数达到1.3，比“九五”时期高0.37。工业废气排放总量年均增长20％，工业二氧化硫排放总量、工业粉尘排放量年均增长速度均高达21％。以2006年为例，全区生产总值占全国的比重为2％，而能源消费总量占全国的5.2％；全区工业产值综合能耗3.15吨标准煤／万元，是全国平均水平的近4倍。

(三)非税收入比重偏高，财政收入质量不够高

近年来，内蒙古非税收入所占比重越来越大，导致税收收入比重降低，财政收入结构趋于不合理，收入质量不够高。全区纳入预算管理的非税收入占财政总收入的比重由改革开放前期的12％，不断上升，至2007年，非税收入占总收入的比重已经达到了32.15％，创历史最高水平，远远高于全国同期10％的水平。

如：2007年，内蒙古财政收入增收中有41.37％来自于非税收入，而这些非税收入项目大多不能构成政府可用财力，造成财政收入的“虚高”，影响财政收入的质量和持续、稳定增长。一方面，大部分非税收入都是专项资金，有指定用途，或是列收列支，造成财政收入“虚高”，影响政府可用财力。另一方面，一些非税收入增长具有一次性、不稳定性，增减变动直接影响全区财政收入的增减变化。

(四)财税体制不完善，影响地方财政收入增长后劲

1994年分税制改革后，中央增、消“两税”增量按1:0.3的比例返还地方。2002年，国家又对企业所得税和个人所得税实行了比例分享。这些政策改革，带来了中央财政收入的不断壮大，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的12.56％上升到了2006年的52.8％。同时，地方的比重逐年降低，特别是近年来发展较快的地区，增、消两税以及所得税增收越多，地方留成的比例越少。2007年，内蒙古完成财政总收入1018亿元，同比增长36％。当年上缴中央级收入459亿元，同比增长28％。而当年中央税收收入返还94亿元，同比增加19亿元，仅仅增长16％，远低于中央收入增长28％的幅度，也低于增值税、消费税、企业所得税和个人所得税同期28.3％的增长水平。

目前，在财政转移支付机制尚未完全建立的情况下，地方财政收入增长与地方发展经济、培植税源努力程度不成正比例。在一定程度上影响了地方政府培植财源、组织收入的积极性，削弱了财政收入可持续增长的基础。

(五)收入征管能力不足，财政收入存在流失

改革开放以来，内蒙古财政收入占GDP的比重不断上升，与全国财政收入占GDP的比重水平差距不断缩小，至上世纪90年代以来，已基本接近。但随着经济的快速发展，这一比重差距并没有缩小，而是进一步拉大了。2007年，我国财政收入占GDP的比重达到20.8％，而内蒙古的这一比重为16.9％，相差4百分点。

根据梁季(2007年9月)等对税收努力程度研究，内蒙古1996—1998年税收努力程度较高，年平均达到了124.8％，超过同期西部地区近5百分点。而同期，也是内蒙古财政收入占GDP的比重最接近全国水平的时期。自1999年起，内蒙古税收努力程度开始下滑，同时，内蒙古财政收入占GDP的比重与全国水平的差距也在不断拉大。2003年和2005年，内蒙古税收努力程度下降到了100％以下，特别是2005年仅为88.8％，较西部地区平均水平113.4％低24.6百分点。

上述两方面的情况表明：近年来，内蒙古税收努力程度不足，地方财政收入存在流失现象，影响地方财政收入的完整。

四、增强增长动力机制的建议

(一)继续加大结构调整力度。推动节能减排工作开展

一是将继续坚持高起点、高水准地引进一批资源开发及延伸加工项目，加快发展能耗少、贡献大的高新技术产业和第三产业，提高服务业在国民经济中的比重，提高非资源性产业所占工业的比重。二是要进一步加快淘汰高能耗、高污染、低效益的落后产能。通过大力调整工业内部结构，提高高新技术产业在工业中的比重，培育和发展高新技术产业和装备制造业以及其它非资源型产业，以提高延伸产业链、扩大深加工、增加高附加值低耗能产品的比重。三是提高项目准入门槛，严格控制高耗能高污染项目审批和建设。

(二)相机调整有关财税政策，扩大内需保持有效增长

充分发挥税收政策在优化经济结构方面的作用，引导和支持企业发展。启动消费拉动经济增长措施，积极扩大全区有效、健康、合理消费。把好固定资产投资方向，调节投资流向，改善经济结构，扩大涉及民生、生态的投资力度，促进财政经济可持续发展。

(三)改革现行资源税费制度，健全生态环境补偿机制

实施资源税费改革，促进资源节约和环境保护，推动建立健全环境资源的价格形成机制，重点是建立资源开发企业合理负担成本机制，使资源性产品价格真实反映价值。同时，结合主体功能区建设，尽快建立矿山环境治理、生态恢复责任机制以及生态补偿机制，加大对矿山环境治理和生态恢复以及矿产资源勘查的投入。

(四)完善现行分税体制，增加基层政府的可用财力

一是在现有格局大体不变的情况下，提高增值税、消费税和所得税地方分成比例或增长返还比率，充分调动地方政府挖掘税源增长潜力、依法组织收入的积极性。二是适当壮大地方税种收入。完善地方税体系，增加地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。三是增加中央对地方，特别是少数民族地区、边疆地区的一般转移支付力度。四是抓紧清理到期的税收、非税收入优惠政策，坚决制止和纠正擅自出台“先征后返”等变相减免税政策，减少地方政府财政收入列收列支的行为。

(五)设立地方预算稳定调节基金，规范财政超收使用办法

充分把握良好发展机遇，处理好经济发展和财政增收的关系，利用好目前经济发展形势下的财政超收财力。一方面，各级政府每年应从财政超收收入中安排一定比例的资金，建立健全地方预算稳定调节基金制度。专项用于以后年度预算安排不足时使用。另一方面，妥善使用好当年超收收入，真正把钱用在刀刃上，避免浪费或无效的支出。

(六)提高税收征管能力，促进财政收入完整

进一步加强税务等征管队伍建设，强化日常管理，提高征收管理水平，改变粗放式的税收征管方式和征管手段，坚持依法纳税，进一步完善征管制度，堵塞征管漏洞，将税源管理作为保持税收收入持续、稳定、健康增长的首要选择，促进经济与税收的协调发展。

(七)加大监督检查力度

采取多种方式，充分发挥各级审计、财政等外部监督力量，强化税务机关税收征管质量和各级政府部门非税收入征管质量的监督检查。进一步加大处理处罚力度，做到检查及时、处理得力、整改到位，不断提高财政收入的质量，努力推动国家财税政策的落实，促进内蒙古经济社会和财政事业的可持续发展。