邓 昕 李亚培 卢 米
中图分类号:F830 文献标识码:A
内容摘要:制度执行是组织管理的基础,组织的制度执行面临着制度与组织环境、制度与组织目标的矛盾。基层中国人民银行(下文简称“人民银行”)执行法律法规和上级制度不存在组织目标与制度的差异,这为内部控制管理促进制度执行提供了途径。但是基层人民银行还面临着制度与实际工作环境间的差异,在进行内部控制评价中应予以注意。
关键词:基层人民银行 制度执行 内部控制
制度执行是组织管理的基础,对于人民银行这样一个以维护金融稳定和促进经济发展为职责的部门而言,有效履行职责有赖于一套良好的制度执行机制。人民银行面对日益复杂的经济金融环境,近年来也大力推进内部控制建设,将防范各类风险作为管理的重点,以提高内部管理的预见性、针对性。因此,在对基层人民银行内部控制的评估中突出对制度执行效果的评价。
制度执行与内部控制评估
(一)制度执行过程中的矛盾
现代社会中,各种组织无一不被各种各样的法律、规章、标准和模式引导和规范着。新制度学派认为,这些社会制度是指“为社会行为提供稳定性和有意义的认知、规范和管理结构与行为”。制度对组织的约束与规范被认为是一些象征性的文化因素对组织的运营过程产生的影响,形成制度环境;而所有影响组织完成技术目标的外在客体构成了组织的技术环境,关注环境的技术特征,就要求组织必须追求效率。而制度要求组织采用广为接受的组织形式和做法,不管这些形式是否有助于组织目标的实现,即“组织结构不仅是效率等技术层面考量的结果,也体现了组织对广为接受的社会现实的理解”。
新制度学派将制度与组织的矛盾归结为技术环境与制度环境间的差异,但是,更深层次的矛盾是组织目标和社会利益之间的矛盾,即社会认定的行为“稳定性和意义”与组织目标间的差异。企业组织的目标和行为并不必然与社会利益一致,如果对各种社会组织追求自身利益的行为不做规范和约束,则有可能损害社会利益,扰乱社会秩序,产生社会风险。制度根据各种社会利益和秩序的需求来协调规范组织行为,从而产生了“合规性”要求,即“一整套普遍的认知或假定,即参照现行准则、价值观和信仰定义的社会构架系统,组织的行为是合意、正确或恰当的”。合规性要求产生了组织的制度执行过程,这一过程通常是通过在组织内部制度体系和组织结构上体现外部制度要求来实现的。然而,组织制度和结构显然应该服务于组织目标,因此,一般组织的制度与结构实质上是组织目标与制度环境要求的折衷产物,这在以企业为代表的一般组织中表现得尤为明显。
制度执行作为对组织有意义的管理行为,目标是促进组织运营的效用最大化,在此过程中,组织不仅要克服表面上制度要求与组织所处环境的不一致,还要克服深层次的制度目标与组织目标的差异。
(二)内部控制中的制度执行
内部控制是企业组织治理工具,“在机构内部,为制约各种消极因素的影响和达到机构的目标而设计的控制,即为内部控制”。内部控制概念源于审计实践,目的是在对企业进行审计时评价管理层实现投资人利益最大化这一企业目标实现的可能性。随着现代企业组织目标的实现过程日益复杂,内部控制的内涵也不断变化,从上世纪初的企业财务会计内部牵制开始,内部控制逐步发展成为当代企业不可或缺的管理工具,当前内部控制已发展成为企业分析管理综合框架,明确了风险管理为控制的主要内容。
根据国际内部审计师协会(IIA)的定义,“风险是一个事件、行动或不行动对相关组织或活动可能产生不利影响的可能性”。在确保企业组织目标实现的过程中,制度执行只是组织目标实现过程中需要管理的因素,制度执行不力只是可能引发风险的因素。和其他风险一样,当违规行为,即合规性风险会阻碍组织目标时,内部控制与制度执行的目标一致,当合规性风险导致的损失小于合规性成本时,制度执行则不是内部控制追求的目标。
基层人民银行制度执行存在的问题
人民银行是我国的中央银行,是由《中华人民共和国人民银行法》法定设立的组织,组织内任何制度设计和运营行为都处在外部法律法规直接规范下,是一个由制度驱动运行的组织。鉴于人民银行以维护金融稳定、促进经济发展为法定职能,因此,其组织利益、组织目标与社会利益和目标高度一致。人民银行与同样以社会利益为宗旨的制度环境具有目标完全一致性,这是它区别于其它社会组织,特别是企业组织的重要特点,从而消除了组织目标和社会利益之间的矛盾,实现了组织目标与制度目标的一致与统一。
虽然组织性质决定了人民银行不存在与社会利益不同的组织目标,理论上实现了技术层面和社会现实的统一,但是在实践中,人民银行却存在着制度环境和技术环境间的差异,即组织制度与组织效率之间的偏差。
首先,制度的固定性与工作环境的不断变化产生差异,导致效率对制度的“漂移”。事实上,很多制度环境要素在最初出现时,都有着很强的技术效率考量,只是在随后的演变和普及过程中强化为形式和规范,以及渐渐与效率脱钩的制度环境要素。在实践工作中,随着时间推移,包括经济形势、业务对象、业务流程,甚至新出现的监管漏洞等技术环境因素都在变化,而基层人民银行就是在这些不断变化的环境技术要求下执行各项制度的。技术环境日益偏离制度初衷,而制度的自我强化和固定化惯性使之却无法及时跟上实践的变化。
其次,制度在执行过程中也会产生“漂移”。制度的整齐划一、强制规范与组织面临具体环境的复杂性、变化性相矛盾,制度的一个重要作用就是将不同行为规范化、统一,因此,制度环境的合规性机制给组织造成同构压力,而技术环境的多样性、复杂性和不确定性则往往要求组织遵循权变法则来选择适合自己的组织形式。基层人民银行必须面对上级行制定的制度规范,以此作为开展工作的标准,但基层人民银行所面临的环境不同,显然与上级制度有一定差距。
基层人民银行内部控制评价
基于人民银行内部控制与制度执行的目标完全一致,因此其岗位风险防范的目标确定为:通过构筑包括制度防线在内的“三道防线”确保系统安全,防范案件事故发生;确保依法合规履行人民银行职责,确保国家法律法规及人民银行内部规章制度的落实。但是制度与组织现实间的差异决定了基层人民银行内部控制评估应该以风险为导向,同时应注意以下两方面:
(一)适应工作实际的内部控制制度修改
在实践中,组织具体业务必须适应具体技术环境,并不完全以制度的意志为转移,在人民银行履行职责的过程中,业务流程因多种原因产生变化。一是业务本身的调整:随着职能变化,具体业务有产生与消亡的周期,相应业务流程也会变化;二是新业务工具的应用,如应用新的业务操作系统会改变以往的业务流程;三是业务内容变化,比如由于审批权限不同,审批额度变化会导致审批人的相应变化和业务流程的相应变化等等。业务流程的变化必然会导致面临的风险环境和潜在风险发生变化,因此,对内部控制产生了适应性的要求。良好的内控管理应该有标准化、制度化的自我完善和修改程序,内控制度的修改应该遵循确定新业务流程-识别业务流程中的风险变化-修改相应内控制度-实施新业务流程的程序进行,目的是确保所有业务流程都处于内控制度的规范之中,有效监控风险的变化,消除内控漏洞。
(二)对合规性的处理
基层人民银行制度建设与执行如果完全以风险为导向,可能会出现与法律法规和上级规章条文并不完全符合的情况,也就产生合规性问题。对基层人民银行而言,其所面临的规则环境主要包括法律和上级制度规定两方面,所以合规性是指对以上两方面制度规则的遵守。当自身内部管理与法律规定不完全一致时,应当遵守法律,因为法律的制定是从社会的角度对人民银行的行为进行规制,体现了人民银行的职责和义务,不能因为人民银行的内部管理原因而有所变化。对于内控管理与人民银行上级所制定的内部规章、制度相悖,确实存在风险的,应以风险防控为出发点进行管理,同时积极向上级相关部门反映真实情况,争取对相关制度规则的修改完善,以消除制度上的风险。
参考文献:
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