省以下财政转移支付制度文献研究综述

李保

中图分类号:F812.2 文献标识码:A

内容摘要:省以下财政转移支付制度的规范化运行对改善我国县市级次政府的财政状况,提供基本公共服务具有重大影响。但目前省以下财政转移支付制度存在诸多不足,已有的研究成果集中在制度的定性研究上,定量研究不足,且关于最低级次的转移支付的研究成果较为匮乏,财政转移支付制度研究尚有较大空间。

关键词:省以下财政转移支付制度 公共服务均等化

自1996年各省仿效中央对省《过渡期转移支付办法》开始建立各自的转移支付制度以来,关于省以下财政转移支付制度的研究成果也日益丰富。文章从以下几个方面对这些成果作了梳理。

省以下财政转移支付制度的效果

省以下财政转移支付制度的主要目的是保证各地区政府的正常运转,并逐步提高各级政府的财力水平,使其有能力为本地区居民提供均等化的基本公共服务,同时还要激励约束下级政府努力增加本级财政收入。从总体上看,目前各省都建立了激励机制,有效地促进了地方经济的发展。但是,我国各省以下转移支付制度在平衡地方财力差距,实现基本公共服务均等化的效果上还存在很大差异。

(一)有效促进地方经济的发展

中共河北党校课题组和张平英从公平与效率两方面研究了湖南、河北、广东等九省2004年省以下财政转移支付政策,根据各省人均财政收入、人均财力、人均转移支付的数据并结合三者之间的相关性分析,得到的结果表明,有七个省份在进行转移支付时政策导向主要体现效率原则,即着重鼓励各类地区都积极致力于发展经济。分析结果也表明,以效率为主导的转移支付促进了地区经济的发展。

杨加猛、张智光和刘忠信运用ISM方法,对“十五”以来江苏省财政转移支付的绩效进行了实证评价,分析结果与张平英等的研究结论基本一致,均表明江苏省财政转移支付在促进地区经济发展,改善地方经济福利方面的效率稳中有升。

江依妮、张光采用多元线性回归方法,对江西省2003年各地县的财政数据建模,数量分析的结果表明,江西省财政转移支付的政策取向以效率为主,转移支付被更多用来刺激地方发展经济。

李波、陈明考察了湖北省2004-2006年县级地方一般预算收入的增长数据,结果表明,通过建立激励约束机制,省级财政转移支付充分调动了地方发展经济的积极性。

(二)平衡地区间财力差异、实现基本公共服务均等化方面的效果不一

1.对缩小地区间的财力差异有良好效果。李波、陈明考察了湖北省2004-2006年的县级人均财力标准差的变化,指出湖北省财政转移支付的均等化效果比较明显,人均财力差异稳步下降,横向财力分布不均衡的情况初步好转。李雪红建立了两个假设,人均财政本级收入代表财政转移支付前地区的财政能力,人均财政本级支出代表财政转移支付后地区的财政能力,以此为标准,分析了2001-2005年四川省的财政转移支付均等化效果。数据分析表明四川省对各地区的转移支付对于均衡各地区的财政能力差异起到了一定作用,且作用逐年增强。

2. 对缩小地区间的财力差异有一定作用,但效果不明显。杨加猛、张智光和刘忠信运用ISM方法,构建了反映区域财政转移支付绩效的评价指标体系,从财政转移支付的效率和公平目标出发,对“十五”以来江苏省财政转移支付的绩效进行了实证评价,其结果表明,江苏省财政转移支付在保证政府职能正常运转,改善地方经济福利方面具有积极作用。虽然江苏省财政转移支付在缩小苏南、苏北地区贫富差距和实现政府公共服务均等化方面的政策导向比较明显,但其绩效尚不显著。

江杰、李志慧通过对湖南省1999-2004年地区间财政自给能力差异的分析和对其地区间转移支付均等化的实证分析,初步探寻了湖南省地区间转移支付的均等化程度。实证分析表明,湖南省地区间转移支付制度总体上还是注意到了对地区财力差异的弥补,一定程度上实现了各地区间财力的均等化。

3. 对缩小地区间的财力差异没有效果。江依妮、张光采用多元线性回归方法,对江西省2003年各地县的财政数据建模,在把财政转移支付分解为不可控转移、可控转移和转向补助的基础上,深入发掘了不同转移支付项目所体现的政策取向和效果。计量分析结果表明,江西省财政转移支付在地区发展上的效率先导和非均等化取向表现突出,经济越发达的地区,得到的转移支付越多,地区差异被进一步加剧。财政转移支付更多地被运用于填补政府运转带来的财政缺口以及促进“速度经济”发展,而其保证最低公共服务等任务和功能被束之高阁。

马拴友和于红霞以地区为分析单位,证明转移支付资金的分配没有考虑区域面积、人均GDP、城市化、卫生服务水平等因素,呈现非均等化倾向。江新昶基于1996-2004年我国分省面板数据,运用回归分析表明转移支付扩大了地区间经济发展差距。这与马拴友和于红霞的研究结果一致。并且,江新昶的研究进一步证实,税收返还和专项转移支付扩大地区间发展差距的作用超过了财力性转移支付缩小地区发展差异的作用。总体上,转移支付没有缩小地区发展差距。

刘铭达结合广西实践,认为省级财政转移支付对调节地区间财力差异和促进基本公共服务均等的功能明显不足。他分析原因在于转移支付结构不合理,省对下的财力性转移支付受到自有财力和各项既存的专项拨款的约束致使其力度不够,依据来源地计算的税收返还使得相对发达的市县与落后市县的财力差距不断扩大。

袁飞、陶然、徐志刚、刘明兴等通过对我国1994-2003年县级面板数据的考察,得出结论:转移支付增加与财政供养人口规模膨胀存在因果关系。这表明,当前地方转移支付仍为政府规模的无度扩张买单,此种情况下,政府用于基本公共服务均等化方面的资金必然会被挤占,致使转移支付起不到其应有的保证最低公共服务的作用。

现行省以下财政转移支付制度存在的问题

(一)事权划分不清且地方转移支付责任模糊

刘德权认为,事权划分不清的因素没有真正剔除,阻碍了省以下转移支付制度效用的发挥。苏明、赵云旗、秦凤翔、王恩奉等也赞同上述观点,认为现行各省地方转移支付制度存在的一个重要制度约束因素是地方各级政府事权与财权划分不清,从而造成政府间转移支付责任模糊,无法实现各自的预期目标。刘铭达、李晓莹则具体指出事权划分不清的突出表现是一些本应由基层财政承担的事权项目却由省本级财政安排了专项拨款,省级财政大包大揽。

(二)政策目标不明确

省以下财政转移支付制度的近期目标是保证基层政府的正常运转,均等各地区间的财力差异。远期目标是实现各地基本公共服务均等化。但现行省以下财政转移支付制度并没有体现这一政策导向。宋超、绍智指出,目前省以下转移支付制度组成形式过多,而且各组成部分在政策目标上相互冲突,造成整体目标不明,实施效果不佳。刘铭达则进一步具体地指出,省对下的各项税收返还(包括“两税”返还和所得税返还)与均等化财力的目标无关。且相当一部分专项补助涉及了所有的本属下级的支出范围,没有体现特定的政策目标。

(三)省级转移支付资金规模过小

刘德权、刘铭达等认为,转移支付规模过小,难以达到转移支付应该达到的目的。苏明等也指出省级自用财力规模有限,地方转移支付难以起到应有的作用。对于财力规模过小,苏明等分析原因有两点:一是中央对省级政府转移支付力度不足,尤其是用于均衡化的转移支付资金过少。二是省以下地方政府的财力有限。现行分税制使省级财政从增量收入中分得的份额越来越少。

(四)横向转移支付模式尚待建立和完善

苏明、王恩奉等在考察黑龙江、安徽等地方转移支付制度运行情况的总结报告中指出,我国目前的省以下转移支付制度基本上是纵向的,缺乏横向的转移支付。市对市、县对县之间的转移支付还没有建立起来。横向转移支付的空缺,影响了省对下转移支付制度的健全。

(五)地方转移支付方式多样化且结构不合理

虽然各省情况各异,但大体上省对下转移支付都包括税收返还、一般性转移支付以及调整工资转移支付、社会保障转移支付、农村税费改革转移支付、体制补助和结算补助等内容繁杂的专项拨款。李萍指出当前具有均衡地区财力的一般性转移支付在转移支付总量中过低,而税收返还等在地市县财政收入中占较大比重的转移支付资金分配标准仍遵循旧体制,使得各地富者愈富、穷者愈穷。刘铭达则以2005年广西省对下转移支付为例,指出总量为277亿元的省级对下转移支付资金中,一般性转移支付为25亿元,仅占9%;其它财力性专项转移支付为184亿元;规定具体用途的专项转移支付达68亿元,占转移支付总量的24.5%。刘溶沧则指出除了以上存在的不足外,另一个问题是专项转移支付项目与一般性转移支付项目存在着大量交叉重叠领域,以教育为例,既得到了专项拨款,又被列入一般性转移支付的标准支出中。

(六)转移支付资金的分配办法不科学

刘铭达指出其不规范之处主要是资金分配缺乏比较规范的标准和依据,存在“撒胡椒面”现象,存在“讨价还价”甚至“人情款”的问题。

苏明重点分析了目前地方转移支付制度大部分实行的“因素法”的三点不足:一是边远欠发达地区的具体经费支出标准、收入能力与沿海发达地区的差异等特殊因素难以确定;二是对一些既无统一支出标准,又难以建立回归模型的支出项目,无法准确计算,带有一定的主观因素;三是计算标准收入的增值税等税基还没有一个科学的确定办法。

宋超、绍智则深入分析一般转移支付方式和专项转移支付方式。针对各地实行的一般性转移支付资金计算公式,在苏明的分析上进一步指出了三点不足:一是一般性转移支付标准收入的计算没有考虑各级政府规模庞大的预算外资金,且在计算标准收入的增值税等税基的确定时,没有考虑减免税的因素。二是标准支出人员经费和公用经费按多元回归法计算包含了现实中不合理的成分,在相关因素的选择上,没有做到“因地制宜”,人均GDP、投资率、改革成本、经济发展阶段等因素被忽略了。三是转移支付系数带有较强的主观性。对于专项转移支付,两位学者指出专项资金由多家管理的分配方式导致资金安排透明度不高,资金分配效率低下且不便监督。

(七)转移支付资金的拨付和使用情况缺乏有效监督和制约

苏明针对资金的使用情况指出地方转移支付制度缺乏透明度和公开度。刘铭达对此有详细分析,认为依据现行的预算编制方法,专项拨款下达后,基本上不要求专门就某项资金上报决算。此外,上级对专款的使用情况不能及时有效地掌握信息,且发现后处罚力度不够。这些影响了转移支付资金的使用效益。张秩楠、班士威也指出专项转移支付资金存在上述管理不严、监督不到位的现象。

省以下财政转移支付制度的完善对策和配套措施

(一)完善省以下财政转移支付制度的政策建议

1.扩大省级转移支付资金的规模。苏明认为,省级政府应积极壮大自身财力,确立稳固的资金来源。资金筹措的渠道应注意:一是要大力发展经济;二是把预算外资金纳入预算内统一管理使用;三是减少税收返还和体制补助,增加一般性转移支付的力度。马静认为省对下转移支付的规模并非越大越好,应依据转移支付政策目标的层次而定。

2.加快发展横向均等化。苏明从地方转移支付制度的完善角度提出,可借鉴德国横向转移支付的做法来建立我国地方横向转移支付模式。宋超、绍智认为可以通过一省内部财力充裕的地区向困难地区的财力转移来缓解省级转移支付财力不足的局面。而刘德权则提出了具体的设想:在省财政的协调下,各地通过协商确定调剂贫富的程度。即收入能力大于支出的富裕县、市应根据确定的平均程度出钱补助收入能力不足支出需要的贫困县、市。计算各地转移支付数量后,具体转入转出资金通过各地财政与省财政进行专项结算。

3.清理、合并转移支付方式。宋超、绍智建议将调资补助、农村税费改革等转移支付调整到一般性转移支付中,和其他的财政收支缺口一并计算一般性转移支付数额。取消原体制补助和上解,并将原体制补助地区由此造成的财政缺口归并到一般性转移支付中统筹。适当的时候还要一次性地取消税收返还。而对其他补助,则以效率、公平和透明度为准则来衡量是否取消或合并入其他类型的转移支付中。

4.增加一般性转移支付等具有均等化效用的资金,提高其在转移支付资金总量中的比重。苏明提出的调整原则是减少非均衡化方面的资金,如税收返还、体制补助和专项拨款等,加大用于均等化的资金。马静承接这一观点,并且认为从转移支付制度改进的方向来看,要逐步缩减专项转移支付,一般性转移支付是转移支付的主体,应加大对这部分转移支付的资金规模。

5.进一步完善转移支付的分配方法。刘德权提出了一个具体的计算标准财政支出的方法,认为标准支出的测算应首先确定与财政支出相关性较强的因素,通过计算确定各因素的系数,各系数相加得到每个地方的调整系数,再以全省县、市人均财政支出数分别乘以各地方的调整系数,就可计算出各县、市的标准人均财政支出需要数。进一步,他提出了应纳入测算的九个因素。宋超、绍智提出完善的过程应包括两个动态的方面,实际上指出了完善的方向:一是不断完善因素法所选用的因素;二是不断充实完善因素法所需基础数据。杨继瑞、何雄浪赞同广东省财政专项资金招投标改革并认为,可以以招投标方式引入市场机制,对财政专项资金采取竞争性分配,这有利于提高资金的使用绩效。

6.加快地方转移支付制度的法规建设。苏明等认为以立法的形式对地方转移支付制度的目标、原则、方法、模式、监督管理和数据的收集等问题作出具体的规定,是地方转移支付制度正常运作的保证。李齐云、杨灿明、陈金永等认为,转移支付制度实质上是政府间的一项契约,一定要规范化、法制化,要制定转移支付的相关法规或把有关重要事项编入有关法规中。

7.建立健全转移支付机构。刘德权、苏明指出应尽快健全相应的转移支付机构,并指出其责任是组织设计转移支付制度,收集、处理数据资料;负责转移支付的计算和年终清算等工作;对转移支付制度进行必要的修正或调整;对转移支付的支出效果进行评价;在预算法规的范围内对地方政府的支出行为和收入能力进行监督等。

(二)完善省以下财政转移支付制度的配套措施

省以下财政转移支付制度的规范运行离不开我国整体的经济和财政政策这个大背景。因此,完善我国省以下财政转移支付制度还需要加强与其相关的配套措施。

1.深化财政体制改革。苏明指出改革的方向是合理划分各级政府的事权和财权。他特别提到要改变原有的税收返还基数,关注县级财政困难。宋超、绍智提出应通过增加地方政府主体税种、调整税种的税率和赋予地方政府适当的税收立法权来充实地方政府的财政收入。成军则提出了新形势下县乡政府职能和财政支出责任。

2.转变政府职能。苏明、王恩奉等认为,地方政府职能转变缓慢,对经济事务仍然大包大揽是地方政府财力困难的主要原因。因此,各级政府应尽快转变职能,将其主要职责转移到提供公共服务上来,根据各级政府所承担的公共事务的大小来合理确定转移支付资金的数量。刘德权指出地方政府的主要职能是提供地方公共产品和劳务,即地方性的基础设施建设、基础教育、社会治安等。

3.加快政府机构改革。苏明认为政府部门供养的财政人口不断增加的状况使得政府的财政收入难以发放人员工资,机构正常运转也难以维持,而且扭曲了地方转移支付制度的目标,使其沦为“吃饭财政”。因此地方政府机构改革势在必行。

4.建立有效的激励和监督机制。刘德权认为转移支付制度的有效运行必须有一套有效的监督和激励机制。李波、陈明也主张强化转移支付资金的责任管理,提出在转移支付设计时应充分考虑激励约束因素,与各地工作实绩挂钩,引导地方政府尽量多地将转移支付资金及自身财力分配落实到基层。加强对转移支付的监管,注重跟踪问效。对难以进行监管的财力性转移支付,则可以对接收转移支付的地方政府进行整体监管和考核。

评述

省以下财政转移支付问题涉及到的理论性与实践性均较强,需要运用多种方法,进行多层面的考察。通过上面的梳理可以看出,已有的文献从研究方法看,既有单个省、多个省的实证分析,又有规范分析;研究内容上,既有对理论本身的思考,也有结合实际的关于转移支付制度运作方法的技术讨论。学者与实践工作者关注较多的是转移支付制度的效果、存在的问题及改革和完善的对策,并形成了一些理论与实践价值都较高的观点和研究成果。

目前关于省以下财政转移支付制度的研究还存在一些局限性。首先,对转移支付制度的效果多是定性研究,定量研究太少,对转移支付的效果缺乏完整的把握。其次,省以下转移支付制度的研究集中在省对市、市对县或省对县市等层面,没有就县对乡这样最底层的转移支付做深入研究。最后,关于标准财政收入的确定,多数学者主张采用税基乘以税率的办法,但是对于各个税种收入如何确定,现在仍没有一个确定的标准。关于标准财政支出采用因素法,学者们都表示赞同,但是应包括哪些具体因素尚无统一的标准。另外,省以下横向转移支付制度怎样运行、如何建立健全,这方面的研究成果尚不丰富。

参考文献:

1.中共河北省委党校课题组,张平英.省以下财政转移支付的比较研究[J].经济研究参考,2006(90)

2.江新昶.转移支付、地区发展差距与经济增长—基于面板数据的实证检验[J].财贸经济,2007(6)

3.苏明,赵云旗,秦凤翔,王恩奉.完善地方转移支付制度研究[J].财政研究,2002(2)