关于我国城乡统一税制重构问题的探讨

王 伟 李秉文

中图分类号:F275.4 文献标识码:A

内容摘要:我国目前已从二元税制结构进入初步实现城乡税制一体化的新阶段,但是整体来看,我国税制的城乡分割税制效应仍然比较明显,税收结构和税收政策还不能完全适应城乡经济社会一体化长远发展的根本要求。我国目前的税制改革总体目标应是在城乡统一税制基础上的重构:一是改革与调整现有税制;二是在统一税制的基础上实现对农村的税式倾斜;三是在原个人所得税的基础上构建负所得税制,将个人所得税、最低社会保障制度、社会救助制度三者有机统一起来。

关键词:城乡统一税制 税式倾斜 负所得税制

在现行税制中,一方面,随着农业税和屠宰税的废止,我国已没有专门针对农民征收的税种;另一方面,从现行各税种征收对象和范围来看,除少数税种只适用城镇外,其他多数税种均适用于城乡,已不存在城乡两套税制,这标志着我国目前已从二元税制结构进入初步实现城乡税制一体化的新阶段。

但是,整体来看,我国税制还存在一定的缺陷:一是城乡分割的税制效应仍然比较明显;二是税收结构和税收政策还不能完全适应城乡经济社会一体化长远发展的根本要求。因此,我国目前税制改革的总体目标应是在城乡统一税制基础上的重构。在统一税制的重构过程中主要应考虑三个问题:一是改革成本,即税制改革成本与财政的承受能力;二是经济周期的变动性,即相关改革的收入效应与经济环境的匹配;三是事权与财权的匹配问题。

城乡统一税制重构背景

(一)税收收入持续、快速增长提供税制调整的契机

1994年以来,我国税收收入连年增长(见表1),特别是在1999年我国税收收入总额突破1万亿元之后,年税收收入总额节节攀升,2005年突破3万亿元, 2007年全国税收收入完成49443亿元,比上年增收11806亿元,增长31.4%。

连年的、持续的税收收入增长,给税制改革尤其是向农村进行税收优惠提供了财政空间。但是,持续、快速增长的背后也预示着税负的不断加重。因此,目前在城乡税制统一的改革过程中应保持税负的适度稳定,甚至是减税,从而促进经济尤其是农村经济的发展。

(二)我国目前经济发展周期适合进行税制改革

税制改革应与经济周期阶段匹配。供给学派复兴者罗伯特•蒙代尔认为,高税率会打击工商界的投资积极性,抑制经济发展。所以,如果税制改革的收入效应是增加税收,则适宜于在经济上升阶段时推出;如果税制改革的收入效应是减少税收,则适宜于在经济处于下降阶段时推出。这种逆周期调节既可以实现税制改革措施的适时推出,同时又可以熨平经济的波动。

根据我国GDP的增长态势,我国经济从2000年开始进入新一轮的经济周期,从整体上看,现在还运行在经济周期的上升期。同时,从2000年以来,税收收入的增速均快于GDP的增速,有些年份税收弹性系数接近3,税收收入的过快增长会影响国民经济的平稳发展(见表2)。因此,目前进行以减税为基本特征的税制改革是必要的。在统一税制的前提下,通过加大农村税收优惠力度等减税措施,不仅可以平稳经济发展和税收良性增长,而且有利于逐步解决“三农”问题,促进城乡一体化发展新格局的形成。

(三)农村公共品的缺失需要通过统一城乡税制提供支持

长期以来,在国家重城轻乡的政策背景和挖农补工的非均衡发展战略下,农村公共物品供给的资金来源受到极大制约。这主要表现为,城市公共物品供给一直由国家负担,而农村内部公共物品的短缺却是农业自己解决,这种城市公益事业由国家办、农村公益事业由农民办的不合理的制度安排使得农村公益事业资金缺口越来越大。目前,一方面是农民仍然是大部分税的负税人,而另一方面是农村基本的低档次的公共产品(如水利设施和生活用水、公路等)仍然需要农民投资投劳;农民在生病、工伤、残疾、养老等方面还没有享受到与城市居民同等的社会福利政策;在工业化、城市化过程中,农民土地资源被征用,却补偿不足,丧失生活保障。这种状况的长期存在,必然会制约城乡一体化发展的步伐,而国际上普遍的做法就是针对“三农”问题的税收倾斜政策。因此,城乡统一税制重构,也需要从消除二元税制与体制的角度进行考虑,给予农业适当的税收优惠政策,充分发挥税收在经济社会发展中的重要调控作用。

城乡统一税制重构思路

(一)改革与调整现有税制

对已经实现城乡一体化的税种进行局部性调整。增值税改革,主要是从支持农业产业发展的角度出发,建议增值税率执行17%一档税率,维护“金税工程”的机制,同时对涉农产业实施0%的优惠税率;对营业税而言,对交通运输和建筑业两个税目,改征增值税;对个人所得税来说,应加快综合征收模式的改革步伐,拉大税率级距,减少税率级次,适当降低税率;对资源税,应随着资源开采情况,随时动态的调整税率,促进资源合理的开采和利用。对消费税,应动态地对少数税目进行调整。由于城乡差距的拉大,除了使用所得税对收入进行调节以外,应加大间接税对收入的调控力度。目前我国宜选择中间型消费税,适当扩大税基以强化其对经济的调节作用。比如对一些新出现的奢侈品和高消费行为开征消费税,以适当扩大税基。如:高档住宅、高档消费行为、高级服装、高档消费品。

取消或合并一些税种。按照国民待遇原则,对现行的内外有别的城市房地产税和房产税合并为统一的房产税,城镇土地使用税和耕地占用税合并为统一的土地使用税。同时,新设立一些税种。改革的重点主要放在落实和贯彻科学发展观及民生发展方面。如新设立社会保障税、遗产与赠与税、环境保护税。设立社会保障税是为民生而设,我国已有能力建立惠及全民的社会保障机制,让人民享受改革的成果;设立遗产与赠与税可以在增加地方政府收入的同时缩小居民收入差距;设立环境保护税是为环境与能源而设,是落实科学发展观的具体体现。

(二)在统一税制基础上实行对农村的税式倾斜

为了促进农业的发展,在统一税制的基础上应对农业实行税收优惠。主要是进一步降低农业生产资料的增值税负担,对涉农企业的各种税收负担进行区别性税收优惠,降低农业生产成本和农产品流通成本。同时,在农业税取消后,农民还是很多间接税的实际负税人。按照税收纵向公平原则,也应对农民进行税式倾斜。具体是:一是加大对农民进行基建投资的各种税收扣除力度,刺激农民投资的积极性;二是实施有利于现代农业发展的税收政策。凡是对农业生态起保护作用,有利于农业可持续发展的,税收政策上要给予鼓励,对农业产业化经营,应以产业政策为指导适当降低目前以农产品为原料加工产品的增值税税率;三是积极运用农业科技创新方面的税收优惠政策,大力发展生态农业,促进农业科研机构、高等院校积极参与研究开发农业优良品种和农业生产技术,鼓励生产优质高效无公害的绿色产品;四是推行促进城乡交流的税收政策,实施鼓励城镇劳动力向农村、农业领域流动的税收政策。

(三)在原个人所得税的基础上构建负所得税制

1962年,弗里德曼在《资本主义与自由》一书中首次提出了负所得税理论。负所得税的基本思想可用如下公式表达:

S=N-t×I

其中,S是纳税人从政府领取的补贴(缴纳的负所得税),N是基本生活费用,t是所得税的税率,I是纳税人的收入。

负所得税制的基本操作思路是:确定一个临界值,高于该值的,公民依法纳税;低于该值的,由政府向公民以“负纳税”的形式进行补贴。实行负所得税制的好处是:一是保证了对低收入群体的社会救助责任;二是可以把一些弱势群体纳入到纳税队伍中去,实现 “全民纳税”,维护税收公平原则。

在现实中,一方面,虽然我国最低生活保障制度的推行大有“全民低保”之势,但由于“费”的天然缺陷,很难维护分配公正,社会贫困救助制度的推行也存在诸多问题;另一方面,取消农业税后,造成农民这个庞大群体纳税义务的缺失,违背了税收公平。通过推行负所得税制,把低保制度、贫困救助制度、个人所得税制度三个制度联结起来,使“享受低保”、“享受救助”变为“负纳税”,将全体公民纳入到税法的约束当中,这样既可以较好的维护社会公正分配、控制收入差距,又可以让农民等社会困难群体都成为纳税人,维护税收公平,强化全民纳税意识。

具体税制设计思路是:将纳税对象确定为我国全体公民,并与现行的个人所得税统一起来,以“税”的形式来取代我国现在实行的针对弱势群体的低保、社会救济等;基于与以前个人所得税制的衔接问题以及国家的财政承受能力等因素,以突出该制度的现实操作性,本文认为将目前我国实行的全国平均工资、最低工资标准、平均社会救助标准等因素结合起来考虑,基本生活费用(N)的确定为N=180元;在基本生活费用N=180元确定后,将转折收入I确定为300元(比照最低救助标准)。

虽然2008年2月,全国城市低保标准为人均123元/月(见表3),但国家实际支付的金额是月人均补差,考虑到负所得税制定的基本生活费用比低保制度稍有提高,并且将农民纳入负所得税制度中,但负所得税将原来没有享受低保的人也纳入其中,这部分人收入相对较高,暂将负所得税平均月人均支出测算为70元左右。目前我国弱势群体规模在1.4-1.8亿人左右,约占全国总人口的11%-14%(郑功成)。由此计算的月支出为98-126亿元左右,年支出在1176-1512亿元左右(为计算方便,取值为1200亿元)。占GDP的0.64%-0.83%。2007年,政府的财政收入已经达到51304亿元,比2006年增加12544亿元,增长32.4%,2003-2007年间,财政收入平均年增长22.1%,中央财政支持实行负所得税的财政负担应该不是很大。

参考文献:

1.柴福洪.“城乡税制一体化”税制改革研究[DB/OL].价值中国网,2007-6-1

2.江国成.我国税收收入已占到财政收入的95%左右[N].新华日报,2007-5-6

3.马从辉.我国城乡居民收入差距原因分析[DB/OL].中国农网,2002-9-19