我国高等教育成本分担与补偿制度探析

崔荣芳 杨海平

中图分类号:G526 文献标识码:A

内容摘要:本文依据高等教育成本分担的经济学理论,对我国高等教育成本分担与补偿制度的历史演进及存在问题进行深入剖析,并提出了完善建议。

关键词:高等教育 成本分担 成本补偿 学生资助

高等教育成本分担与补偿制度建立的理论依据

(一)成本分担理论

1986年,布鲁斯•约翰斯顿在《高等教育的成本分担:英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书中,提出了著名的成本分担理论,即应由纳税人(政府)、学生、学生家长和社会人士(捐赠)共同分担高等教育的成本。此后,成本分担理论逐渐成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据。具体来讲,成本分担理论是指高等教育成本应该由从高等教育中受益的各方进行合理分担,即受益各方根据各自收益程度高低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。将一部分高等教育成本转移给付得起学费的家长,并在经济状况调查基础上对付不起学费的人给予资助,是相对合理的。

(二)公共产品理论

公共产品理论由萨缪尔逊于1954年创立,其依据是产品或服务在消费上是否具有竞争性和排他性,将全部社会产品和服务分为私人产品、公共产品和准公共产品。理论上,公共产品由政府提供,私人产品应由市场提供,准公共产品由政府与市场共同提供。当然在实践上还要依据效率原则来确定由谁提供。高等教育服务是介于私人产品和公共产品两者之间的准公共产品,但是高等教育具有巨大的正外部效应,如可以推动经济增长,改善收入分配不公平,增进社会物质文明和精神文明等。由于高等教育属于公共产品,政府投资高等教育是基于其产品公共性的一面和获得预期社会收益的考虑,这是政府分担高等教育成本的理论基础。

(三)人力资本理论

1960年,舒尔茨在美国经济学年会上发表了题为《人力资本投资》的演说,对人力资本观点作了详细、系统的论述。这篇演说成为人力资本理论体系奠基的重要标志,从而很快被西方很多国家所接受,成为20世纪60年代教育超前发展的理论基础。人力资本理论认为,学生投资于现在的时间和金钱是为了获得未来的收益,其暗含的假定是教育会使个人更具生产力,继而使个人在未来能获得更大的收益。换句话说,即教育可以使个人具有获得更高收入的潜力。人力资本一旦形成,就像物质资本投资可以获得一定的利润和利息一样,表现为一种价值运动,具有增值能力。人力资本增长速度比一般物质资本增长速度快得多,从长期看,人力投资比物质投资能赚得更多的利润,更能推动经济持续发展。

我国高等教育成本分担与补偿制度的历史演进

新中国成立至今,我国高等教育成本分担制度的演变大致经历了以下四个阶段:

(一)完全免费阶段(1949-1978年)

在这一时期,我国实行计划经济体制,高等教育实行“统包统分、免费入学、毕业分配”的政策。在免交学杂费的同时,学生还可以领取一定的生活补贴及等次不一的助学金。免交学杂费的政策是与当时的计划经济及高度集中的政体相适应的。当时的大学为经济需要培养特定规格的人才,促进了新中国经济的发展。但由于高等教育完全被当作公共产品对待,也在一定程度上为以后成本补偿制度的确立带来思想阻力。

(二)成本补偿制度初显阶段(1978-1984年)

十一届三中全会以来,我国经济体制中逐渐引入了市场调节机制。1978年出现了“收费走读,不包分配”的大学生,这标志着高等教育中首次尝试成本补偿制度。1984年,教育部、原国家计委、财政部联合发布《高等学校接受委托培养学生的试行办法》(下文简称《办法》)后,普通高等学校开始招收委托培养的学生。除全民所有制企事业单位外,委培生的录取分数不低于招生学校在当地的最低录取分数线。《办法》中规定:“委托单位要负担为其培养的学生所需的基本建设投资和经费”。委培生的经费标准由双方协商决定。

(三)成本补偿制度发展阶段(1984-1992年)

1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》中进一步肯定了高等院校招收委培生和自费生的培养模式,明确高校“在执行国家的政策、法令、计划的前提下,高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生”,“可以在计划外收少量自费生,学生应交纳一定数量的培养费”。1989年,国家教委、原国家物价局和财政部联合颁布文件《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》,宣布“从1989学年度开始,对新入学的本、专科学生实行收取学杂费制度”。“杂费、住宿费具体标准由各省、自治区、直辖市教育、物价和财政部门,根据本地经济发展水平、群众的收入水平和经济承受能力以及学校条件等实际情况研究确定”。当年全国大部分高校开始收取每年100-300元的学费。1990年,国家教委会同原人事部等部委发布了《普通高等学校招收自费生暂行规定》,明确提出“普通高等学校招收自费生计划是国家招生计划的一部分”,并将自费生定义为“普通高等学校按招生规定录取并由本人缴纳培养费、学杂费,毕业后可以由学校推荐就业,也可以自谋职业的学生”。这一系列政策性文件的出台,使教育成本补偿制度得到了国家层面的明确肯定,高等教育成本补偿制度基本成形,普通高等学校招生与毕业生就业的“双轨制”配套制度也开始确立起来。

(四)成本补偿制度完善阶段(1992年至今)

1992年6月,国家教委、财政部、原国家物价局发布的《关于进一步改革和完善普通高等学校收费制度的通知》指出,“由于我国地域辽阔,各地经济发展很不平衡,全国制定统一的普通高等学校收费标准和办法,已不能适应改革开放的新形势和各地各校的具体情况”,所以“普通高等学校可根据本地区、本校和学科特点研究拟定学杂费、住宿费、委托培养费”。文件发布后,全国高校开始大幅度地进行成本补偿制度的改革,学杂费占高等教育成本的比例大幅度上升,由1992年的4.34%跃升为1993年的12.12%。从1993年开始,部分高校出于教育公平的考虑,开始进行招生并轨和缴费上学的尝试,即取消国家任务招生计划和市场招生计划,采用统一的计划形式招生。与此同时,对所有被录取的学生实行收费上学。

我国高等教育成本分担与补偿制度存在的问题

(一)政府投入不足且拨款不合理

从高等教育投资负担的受益原则和能力原则看,政府应成为高等教育投资的主要负担者。据教育部、国家统计局、财政部三部门共同公布的2005年教育经费执行情况统计公报,2005年全国教育经费总支出为8418.84亿元,比上年增长16.24%。其中高等学校的生均预算内事业费支出为5375.94元,比上年下降3.18%;生均预算内公用经费支出为2237.57元,比上年下降2.65%。另外,2005年我国财政性教育经费支出占国内生产总值的比例为2.82%,比上年的2.79%略有增长。国家财政性教育经费占GDP的比例增加体现了政府教育投入总量的继续增加,但预算内教育经费占财政支出比例比上年有所下降,部分自治区、直辖市没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。2.82%的比例也未达到《中国教育改革和发展纲要》中提出的在20世纪末教育投资占国民生产总值的比例要达4%以上的指标。

另外,作为教育成本补偿的一个主要途径,政府拨款也存在着不合理问题,主要表现在:第一,政府经费的划拨与经费的使用绩效联系不紧密;第二,不同级别和地区的高校所得到的财政经费差别巨大。教育部所属高校与地方高校的财政拨款差别很大,由于一般高校来自于政府以外的社会、个人投资很少或基本没有,因此,在现行学费标准下,有相当多的高校教育成本无法得到全额补偿,没有能力改善办学条件。学校的各项条件与教育部的要求差距很大,影响了学校的人才培养质量和学校的发展,一些高校甚至违规收费,更多的高校采取大额度较长时间向银行贷款的方式解决问题,但由于高校本身不直接创造经济价值,存在贷款如何偿付的问题。

(二)个人分担比例过高且学生资助体系不完善

自1997年我国实行高等学校收费并轨以来,由高等教育的直接受益者—学生个人及其家庭分担一定比例的教育成本,打破了过去由国家投资而由少数人接受高等教育的不公平局面。然而,1997年至2001年四年间,我国高校学费年均增长23%,远远超过我国同期经济增长水平和居民人均可支配收入的实际增长率。2001年,我国普通高等学校个人分担教育成本的比例平均为24.21%,而同期美国个人分担高等教育成本的比例为18%,澳大利亚为20%,中国香港为18%,印度为18%,印度尼西亚为11%。由此可见,我国高校个人分担高等教育成本的比例不但超过了发达国家和地区的水平,而且也远远高出与我国经济发展水平相当的发展中国家。

目前,我国已基本形成了助学贷款、奖学金、助学金、特困补助、减免学费等综合资助体系。但从现实情况来看,我国学生资助体系的正常运行却面临诸多的困难。首先是学生资助体系覆盖面低,不能充分发挥其应有的功能。由于我国尚未建立相应的贷款运行市场以及资助制度的不健全和管理的不规范,以致学生贷款业务开展缓慢且其他方式不配套。从总体上来看,学生资助体系覆盖面还不够大,许多特困学生的生活仍然面临着困难。其次是资助方式单一,种类有限,未形成立体资助架构。我国现有国家奖助学金,其资助面还不到3%。有些地方已经或正在建立地方助学基金,但因没有形成制度规范,其资助效果还未显现。最后是学生贷款回收率低。学生贷款的回收率是影响学生贷款政策能否持续并健康运行的关键。导致学生贷款拖欠率高的原因是多方面的,如未能建立有效的个人信用体系,诚信缺失,以致产生道德风险。

(三)企业参与程度不足且社会捐赠份额小

企业仅仅通过缴纳税款来尽其公民责任,而对额外获得的收益,没有采取相应形式的补偿。国家的财税政策缺乏激励,企业自身的社会责任感不强,没有积极参与到对高校的资助中来。而且没有认识到可以通过与高校开展合作达到双方均获益的共赢结果,对高校科研的参与和扶持的力度也不够。

在我国高等教育成本分担体系中,社会分担的能力明显太弱。捐赠是国外名校重要的收入来源,为了鼓励社会各界增加对教育的支出,各国都对企业和个人用于教育捐赠的费用部分采取税收上的优惠措施。比如在美国,哈佛大学至1997年所获捐赠高达110亿美元,麻省理工学院至1998年所获的捐赠达36.781亿美元,耶鲁大学至1999年所获捐赠达72亿美元。在1999-2000财政年度,美国公立大学捐赠收入超过5%。近年来,我国在加大教育总经费的同时,社会捐赠并没有同比例地增长,社会捐资和集资办学经费仅占高等教育经费的1.4%。社会对教育捐赠的意识不足,其主要问题是没有形成长效机制,随机性较强,如许多捐赠活动常常是在大学校庆及其他大型活动时才得以开展。

完善我国高等教育成本分担与补偿制度的建议

(一)扩大国家财政供给且改革财政拨款机制

虽然我国已经全面实行个人分担部分高等教育成本的政策,但是这并不意味着国家财政因此就可以降低其对高等教育的资金供给,而很多国家的实际情况是,个人高教支出增长较快的同时,公共教育经费也是快速增长。如1990-1995年间,澳大利亚私人高等教育投资成倍增加的同时,其公共教育投入也增长了26%;在西班牙,公共和个人经费支出都增长了30%;在法国和日本,公共投入的增长分别为30%和23%,而这两个国家的私人投入增长则慢于公共投入,分别为23%和16%。高等教育作为准公共产品,在很大程度上仍然应该由公共提供,也就是说由国家财政主要负担。高等教育是使整个社会受益的公共消费产品,对国民经济的增长具有突出的作用,在提高民族创新水平和国际竞争能力方面居于特殊的地位。而且,由于高等教育培养的社会劳动力的成本补偿应该在其以后的社会劳动创造的价值中得到体现,创造的价值作为国民收入的一部分,进而也是财政收入的一部分,所以这部分没有补偿来源的成本也应该由财政支出负担。考虑到目前我国的具体国情,在今后一个时期内,高等教育投资仍然应该坚持以国家财政投资为主。为此,必须坚持“以财政拨款为主,其他多渠道筹措教育经费为辅”的体制,落实“三个增长”和“两个比例”,各级财政应加大财政的投资力度,保持在扩招后财政投资水平不变的前提下有所增长,国家亦应在财政状况允许的情况下,逐步增加对高等教育的投入,并采取有效措施,确保教育总经费占国民生产总值的4%以上,高等教育经费占国民生产总值的1%左右。为了促进我国高教事业的健康平衡发展,考虑东西部的差距,兼顾公平,国家财政还应通过财政的转移支付功能更多地支持西部高等教育的发展,制定一些对于中西部高等教育特殊的优惠政策,以吸引更多的社会资金参与中西部高等教育,促进我国中西部高等教育的健康发展。

(二)减轻个人成本负担且完善学生资助制度

根据当代经济理论中的寻租理论,免费的高等教育是在用全体公民交纳的税金,供养少数人上学,而绝大多数未上大学者却承担着隐性教育开支,这对未上大学者是不公平的。因此,个人应该分担部分成本。但是,高等教育的费用是昂贵的,我国长期以来实行的是低工资的政策,而且居民个人手中的货币储量是有限的。特别是对于绝大多数农村居民而言,还处于刚刚达到温饱的水平线上,因此,如果对于高等教育的成本进行同等比例的个人分担,对居民来说,承受的经济压力差异很大。因而在制定高等教育的收费制度政策时,必须要考虑到我国的国情,考虑到广大民众的承受能力。在这种情况下,建立和完善对弱势群体的补偿制度和助学保障制度,加大对贫困学生的资助制度,对发展高等教育消费,确保教育消费公平具有积极的作用。同时,这也符合我国社会和经济发展战略目标,解决无论是地区间的还是城乡间的贫富差距问题已经成为当前政府工作的一项重要任务。

目前高等学校主要采取奖、助、补、减、贷五种方式对贫困生进行扶助。发达国家的银行一般允许学生毕业后十几年甚至二十几年还清贷款,在我国由于个人信用体系的不完善,银行担心收不回贷款,因而规定毕业四年内还贷,毕业生的还贷压力很大。

要解决这个问题,还需要国家在政策上大力扶持,比如,可以建立专门的教育风险基金,帮助银行分担风险。同时,应继续完善国家助学体系。以往主要以家庭收入为考核指标判断学生资金需求状况,但是,我国目前缺乏完善的收入信息,个人收入不透明,这使得政府很难对国家助学资金的潜在需要者进行有效的收入识别,不能为最需要资助的人提供资助,也无法为所有需要资助的人提供充分的资助。因此,我国国家助学体系首先需要考察家庭主要成员的收入状况,可以沿用已有的做法,由申请人提供书面申请、家庭经济情况调查、乡镇级以上的困难证明;其次,对个人的社会状况进行识别,包括民族、性别、父母受教育状况、所处地区等信息。一般来讲,少数民族地区发展比较落后,受高等教育机会不平衡。而父母受教育状况不但会影响其家庭收入,也在为子女提供接受高等教育的机会方面存在差异。个人所处地区也可以提供有效信息,通常,西部地区、农村地区收入较低,东部地区、城市地区收入较高。通过上述信息的识别,真正鉴别学生的助学需求,以切实体现国家助学体系的公平、效率的目标。

(三)鼓励捐赠税收优惠且完善教育捐赠机制

鼓励企业和社会的捐赠助学。社会捐赠对于高校的扩大发展,学校经费结构的改善,具有非常明显的作用,绝对不可忽视。国家要努力完善教育捐赠机制,一是完善高等教育捐赠鼓励机制,通过各种优惠政策,鼓励工商企业、社会团体、私人等以各种方式介入对高校的资助事业。工商企业、社会团体或个人可以通过捐资成立公益性教育基金或者在高校设立奖学基金,建立社会化的高等教育“希望工程”,给贫困生以尽可能多的帮助。二是完善社会捐赠管理机制,大力扶持、发展、培育社会捐赠事业的载体非营利组织,设立负责捐赠的机构,规范管理。配备专门工作人员,做好常年捐赠和专项捐赠两项工作,常年捐赠面对各类愿意为教育事业贡献力量的人提供专门服务,使他们能更有机会投身其中,也使整个捐赠更加便利。同时要建立配套可行的法律政策体制和监督机制。三是完善社会捐赠的回报机制,建立正确的社会评价体系并完善捐赠的表彰奖励制度,切实保障捐赠者的精神利益。

加大鼓励捐赠的税收优惠政策。我国在现行的所得税征收规定中制定了一定的税收优惠政策:企业和个人除了通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育捐赠可以在税前的所得额中全额扣除(财税[20011103号]);其他对教育的捐赠,企业在年应税所得总额3%以内的,可以税前列支予以扣除,超过应税所得3%的部分则全额计税。但是,我国目前的税收体系不完善。我国还没有开征遗产税和赠与税,高税率的遗产税和赠与税配合对捐赠于公益慈善事业的免税政策,可以激励纳税人将财产捐赠给公益事业。因此,政府可以考虑在合适的时机开征遗产税和赠与税,以此促进社会对高等教育的资金支持。

参考文献:

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